縣域政府治理的變革之遭

張春宇 李紅權(quán)

【摘要】為適應(yīng)新時代建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的需要，必須推動縣域政府治理變革。國家治理的總體規(guī)劃、全面從嚴(yán)治黨的新成效和縣域治理的歷史經(jīng)驗為縣域政府治理變革提供了堅實基礎(chǔ)，縣域政府治理變革應(yīng)以推動治理理念、模式和工具的轉(zhuǎn)型為主要目標(biāo)，著力優(yōu)化治理職能和治理結(jié)構(gòu)，提升治理績效。

【關(guān)鍵詞】治理現(xiàn)代化 縣域政府治理 治理理念

在我國國家治理體系中，縣域政府治理具有特殊重要的地位。縣域政府治理績效如何，將直接影響整個國家治理現(xiàn)代化的進程，事關(guān)政權(quán)穩(wěn)固、政治安全和人民福祉。因此，在新時代國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大趨勢下，縣域政府治理亟需全面深化改革，推動建立現(xiàn)代化的政府治理結(jié)構(gòu)和體制機制。

縣域政府治理變革的現(xiàn)實基礎(chǔ)

新時代國家治理的規(guī)劃設(shè)計為縣域政府治理變革提供了政治基礎(chǔ)。十八屆三中全會提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，從體系和能力兩個方面就國家治理的變革進行了規(guī)劃。十九大提出“深化機構(gòu)和行政體制改革”，要“賦予省級及以下政府更多自主權(quán)”，為深化縣域政府治理改革指明了方向。政府治理的現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的基本內(nèi)容?？h域政府在整個政府治理體系中發(fā)揮著連接政府上層、中層和基層，實現(xiàn)中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與地方治理的重要作用。國家治理的統(tǒng)籌規(guī)劃為縣域治理的變革指明政治方向、提供政治引領(lǐng)、供給政治資源，省以下黨和國家機構(gòu)深化改革推動縣域政府治理的體制變革，縣域政府治理的變革直接嵌入國家治理體系和現(xiàn)代化建設(shè)的整體進程。

全面從嚴(yán)治黨的新成效為縣域政府治理變革提供了政治生態(tài)基礎(chǔ)。十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央將全面從嚴(yán)治黨作為推動“四個全面”戰(zhàn)略布局、全面深化改革的突破口，以上率下，以自我革命的勇氣持續(xù)正風(fēng)反腐，強化管黨治黨，凈化了政治生態(tài)。全面從嚴(yán)治黨不斷向縱深發(fā)展，在不斷嚴(yán)肅黨紀(jì)政紀(jì)的同時，“逆淘汰”機制逐漸被糾正，正向的激勵保障機制開始形成，使處于基層治理第一線的縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村黨政干部擺脫了繁雜的考核、接待、評比，縣域政府治理擁有了良好的政治生態(tài)基礎(chǔ)。

歷史形成的縣域治理經(jīng)驗為縣域政府治理變革提供了智慧基礎(chǔ)?！翱たh治則天下安”，我國傳統(tǒng)政治文化中蘊含著豐富的治理思想。在，2000多年的歷史進程中，縣制一直是國家治理的基礎(chǔ)，傳統(tǒng)的縣域治理講究官治也注重自治，既尊崇德治也尊崇法紀(jì)，“安民眾則安天下”，這在某種程度上可以為今天的多元治理提供借鑒。改革開放以來，“擴權(quán)強縣”“省直管縣”、基層協(xié)商民主等改革實踐進一步推動了縣域治理的現(xiàn)代化進程，形成了諸如河南的“西峽模式”、浙江的“嘉善模式”等縣域政府治理典型?？偨Y(jié)并推廣這些創(chuàng)新經(jīng)驗，可為縣域政府治理變革提供參考。

縣域政府治理變革的目標(biāo)方向

治理理念由被動應(yīng)付轉(zhuǎn)向服務(wù)導(dǎo)向。從國家治理格局的角度看，縣域政府作為基層治理主體，是連接上下的“結(jié)點”?？h域政府的黨政干部，在政績考核、職務(wù)晉升方面要承受上級政府帶來的壓力，導(dǎo)致治理過程中容易出現(xiàn)“唯上”“唯數(shù)據(jù)”的現(xiàn)象，長此以往容易形成政府治理行為的短期化、治理成本的高昂、治理權(quán)威的消解等諸多問題。在新時代，對基層政府和官員的考核要突出民生、生態(tài)、法治等關(guān)乎群眾獲得感的新發(fā)展理念指標(biāo)設(shè)置，這就要求縣域政府治理主體必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)理念，確立以人民為中心的價值取向和“向下看”的治理理念，突出服務(wù)縣域內(nèi)各群體、各階層公眾的需求導(dǎo)向，真正建設(shè)服務(wù)型政府。

治理模式由同構(gòu)型轉(zhuǎn)向復(fù)合型。從治理空間的角度看，縣域政府治理不僅包括行政級別劃分意義上的縣政府（縣、區(qū)、縣級市），還包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村區(qū)域；從治理的地域區(qū)別來看包括城市治理和鄉(xiāng)村治理。傳統(tǒng)的縣域政府治理模式并沒有區(qū)分地域差別，而是采用了同構(gòu)性質(zhì)的治理模式。城市治理和鄉(xiāng)村治理在治理主體、治理方式、治理工具等方面都是不同的，要結(jié)合縣域的實際情況推動建立多層次、多樣性的“復(fù)合型”治理模式，將城市治理和鄉(xiāng)村治理做差異化的區(qū)分、整合。同時，探索多中心治理、跨區(qū)域合作治理和扁平化治理的有機結(jié)合，提高不同層級、不同地域的治理實效。

治理工具由單一性轉(zhuǎn)向多元智能化。政府治理工具是政府治理體系的重要組成部分，一般而言治理工具分為強制性和非強制性兩大類。傳統(tǒng)的縣域政府治理依托“行政發(fā)包”的項目制運作，其治理工具包含了政治、行政、經(jīng)營等要素，政府利用政策杠桿在治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，對企業(yè)、公眾、社會組織的管制較多?？h域內(nèi)公共事務(wù)和公共問題日益復(fù)雜要求縣域政府治理的變革，要實現(xiàn)治理工具的現(xiàn)代化，即多元智能治理工具的選擇。依據(jù)公共服務(wù)的需求，政府需要統(tǒng)籌運用強制性、非強制性的治理工具，并引入“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代技術(shù)手段，線上線下深度融合，推動管理、政務(wù)、服務(wù)的智能化、信息化、即時化，增強政府的回應(yīng)性，實現(xiàn)智慧治理。

縣域政府治理變革的優(yōu)化路徑

變革的本質(zhì)在于優(yōu)化縣域政府治理職能。確定與新時代經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的政府職能，縣域政府職能應(yīng)更加體現(xiàn)基層治理的需要，主要圍繞優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)建構(gòu)政府職能體系。推動縣域治理變革，要結(jié)合縣域經(jīng)濟發(fā)展的特點，破除體制機制弊端，最大限度減少政府對市場的直接干預(yù)。重點在于簡政放權(quán)，推動行政審批制度改革，建立權(quán)力清單與責(zé)任清單，約束政府部門及其官員的權(quán)力，釋放市場主體活力，推進縣域經(jīng)濟的多樣性發(fā)展和持續(xù)繁榮。同時，聚焦政府職能轉(zhuǎn)變，深化縣域政府機構(gòu)改革，依據(jù)職能設(shè)置機構(gòu)，按照大部門體制合并職能重疊的黨政機構(gòu)，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)。

變革的關(guān)鍵在于優(yōu)化縣域政府治理結(jié)構(gòu)?？h域政府治理變革，要從橫縱雙向上優(yōu)化縣域政府治理結(jié)構(gòu)，形成政府主導(dǎo)、多元參與的良性治理格局。在橫向上優(yōu)化不同主體的關(guān)系，根據(jù)縣域治理的不同任務(wù)，合理調(diào)配各類主體權(quán)力、職能和行為邊界。要不斷提高黨組織駕馭治理難題的能力，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。要提高政府公共服務(wù)能力、資源整合能力、依法行政能力，保障政府充分發(fā)揮主導(dǎo)作用。要激發(fā)各類市場主體、社會組織和公眾的參與熱情，通過合理的制度安排，保障各類主體有序參與、協(xié)同發(fā)力，為縣域政府治理提供持續(xù)的動能。在縱向上，進一步理順縣域政府治理與國家治理之間的關(guān)系，把縣域政府治理置于國家治理的整體框架內(nèi)規(guī)劃設(shè)計，充分考量縣域改革發(fā)展中的新矛盾、新問題，確保縣域政府治理的決策制定和執(zhí)行符合國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)。還要進一步理順縣域內(nèi)各層級治理主體之間的關(guān)系，明確不同層級主體的權(quán)責(zé)利，推動扁平化治理，強化中央和上級政策的真實有效傳導(dǎo)，確保縣域內(nèi)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

變革的根本在于優(yōu)化縣域政府治理績效?？冃гu價是現(xiàn)代政府治理的重要工具，評價體系中，政府的廉潔度和信任度是最為重要的?；鶎诱欢却嬖跈?quán)力任性、尋租腐敗等問題，這直接影響社會的腐敗感知度。而在推進全面從嚴(yán)治黨的進程中，權(quán)力被關(guān)進制度籠子之后，基層政治風(fēng)氣有了根本好轉(zhuǎn)。但是，鄉(xiāng)村振興、城鎮(zhèn)化、精準(zhǔn)扶貧帶來新的尋租機會，導(dǎo)致縣域范圍內(nèi)傳統(tǒng)的腐敗行為和新的“微腐敗”現(xiàn)象共存。所以，推動縣域政府治理變革，績效評估除了民生、生態(tài)、經(jīng)濟發(fā)展等維度之外，必須對于廉潔和信任兩個維度常抓不懈，也唯有廉潔和信任的實現(xiàn)才能確保縣域政府治理績效的持續(xù)性。

（作者分別為東北師范大學(xué)政法學(xué)院博士研究生；東北師范大學(xué)政法學(xué)院教授）

【注：本文系2014年度吉林省哲學(xué)社會科學(xué)基金項目“新型城鎮(zhèn)化進程中吉林省縣域治理體系與治理能力研究”（項目編號：20148236）的階秘性研究成果】【參考文獻】

①靖國、毛壽龍：《縣域經(jīng)濟發(fā)展路徑演進與政府治道變革》，《學(xué)術(shù)界》，2015年第8期。

②折曉葉：《縣域政府治理模式的新變化》，《中國社會科學(xué)》，2014年第1期。

責(zé)編/陳楠 孫娜 美編/于珊