涉法涉訴信訪法治化研究

蔣嫻　謝姣姣

摘 要 信訪制度是最具中國(guó)特色的糾紛解決途徑，而涉法涉訴信訪是在信訪中針對(duì)屬于公檢法及司法行政部門處理的信訪案件。近年來(lái)涉法涉訴信訪案件數(shù)量上升，為社會(huì)和諧穩(wěn)定和司法權(quán)威的樹(shù)立帶來(lái)了一定的阻礙與困擾。在當(dāng)前的社會(huì)環(huán)境下，如何使“訴”、“訪”分離，在不損司法權(quán)威的前提下充分發(fā)揮信訪的作用是值得深思的。

關(guān)鍵詞 涉法涉訴信訪 法治化 糾紛解決

中圖分類號(hào)：D632

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、問(wèn)題的提出

涉法涉訴信訪的產(chǎn)生有很多原因，信訪不信法是涉法涉訴信訪案件高發(fā)的原因之一。從上訪者的角度而言，缺乏基本的法律常識(shí)，在訴訟中怠于行使自己的權(quán)利，有官司不到庭、不舉證、不上訴，判決之后到處上訪，如此情形不在少數(shù)。從社會(huì)角度而言，司法腐敗、媒體渲染使百姓認(rèn)為只要“敢鬧”就能通過(guò)信訪換來(lái)自己想要的結(jié)果，這種心理在一定程度上也增加了信訪的數(shù)量。為了規(guī)范信訪制度的發(fā)展，各信訪機(jī)構(gòu)對(duì)其受理事項(xiàng)都有明確的規(guī)定。以貴陽(yáng)市信訪局的微信公眾號(hào)為例，在其“信訪指南”一欄中可以明確看到除了其受理的事項(xiàng)外還列明了不屬于信訪的事項(xiàng)范圍：“屬各級(jí)人民代表大會(huì)以及縣級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、人民法院、人民檢察院職權(quán)范圍內(nèi)的”，但是依舊未能有效解決涉法涉訴案件當(dāng)事人到信訪局進(jìn)行。涉法涉訴信訪要實(shí)現(xiàn)法治化，依法處理涉法涉訴信訪問(wèn)題，必須實(shí)行“訴”、“訪”分離，將屬于法律規(guī)定范圍內(nèi)的事項(xiàng)依照法律規(guī)定進(jìn)行處理，不得由法律以外的因素進(jìn)行干預(yù)。涉法涉訴信訪問(wèn)題的法治化意在解決為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定而犧牲司法權(quán)威的現(xiàn)象。在針對(duì)涉法涉訴信訪工作的法治化研究中，有學(xué)者提出將涉法涉訴的信訪案件統(tǒng)一納入人大軌道處理，基于同級(jí)人大有權(quán)監(jiān)督政府部門執(zhí)法行為的工作制度，將公檢法及司法行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立的信訪機(jī)構(gòu)統(tǒng)一起來(lái)設(shè)置一個(gè)專門的“信訪工作機(jī)構(gòu)”，隸屬于同級(jí)人大的領(lǐng)導(dǎo)①。筆者認(rèn)為，該設(shè)想存在不合理之處。涉法涉訴信訪法治化的目的就是為了“挽回”司法權(quán)威在維穩(wěn)中所作出的犧牲，而此構(gòu)想在一定程度上并不能避免人大領(lǐng)導(dǎo)對(duì)司法權(quán)的干預(yù)。就我國(guó)目前的形勢(shì)而言，要實(shí)現(xiàn)涉法涉訴信訪的法治化，注定有一條長(zhǎng)遠(yuǎn)而艱險(xiǎn)的道路。法治化是法治的確立與實(shí)現(xiàn)的過(guò)程，“紙上”的法治只是法治的前提和基礎(chǔ)。法治的實(shí)現(xiàn)，需要經(jīng)歷觀念培育、制度建設(shè)，持續(xù)推進(jìn)與最終實(shí)現(xiàn)的完整過(guò)程，而這一過(guò)程就是法治化②。要實(shí)現(xiàn)涉法涉訴信訪的法治化，不僅要在立法層面予以完善，更要在加強(qiáng)觀念培育以及制度建設(shè)。本文擬從我國(guó)傳統(tǒng)文化思想對(duì)涉法涉訴信訪發(fā)展的影響方面探尋涉法涉訴實(shí)現(xiàn)法治化路徑。

二、涉法涉訴信訪的背景分析

信訪制度是實(shí)現(xiàn)國(guó)家民主、社會(huì)監(jiān)督的一種途徑，其本意應(yīng)是參與國(guó)家建設(shè)與管理。隨著信訪制度的發(fā)展，其功能與職能也逐漸的出現(xiàn)了異化。涉法涉訴信訪案件就是信訪制度發(fā)展異化的體現(xiàn)，但是，涉法涉訴信訪又是社會(huì)發(fā)展不可避免的現(xiàn)象，甚至可以說(shuō)，涉法涉訴信訪是封建時(shí)期訴訟文化發(fā)展的另一種表象。

（一）涉法涉訴信訪的前世今生

在古代雖然沒(méi)有明確區(qū)分司法、行政、立法，但是在法治化進(jìn)程中遭遇到的阻礙在當(dāng)時(shí)也存在著。直訴制度是指受冤屈的軍民可以直接向帝王本人提出申訴的制度，直訴制度從漢至清得到了不斷的發(fā)展與完善。不同朝代對(duì)直訴制度的稱謂不同，其規(guī)定也略有不同，但是，就其大體內(nèi)容看來(lái)對(duì)于官府在正常情況下不予受理上述、原審不公、狀告不理的情況下均允許軍民通過(guò)邀車架、撾登聞鼓、立肺石和上表申訴方式，使其冤屈直達(dá)最高統(tǒng)治者③。最為人熟知的是邀車架與撾登聞鼓，因?yàn)檫@兩種方式可以使伸冤者直接面對(duì)統(tǒng)治者，以最直接、最快速的方式反映問(wèn)題。而立肺石則是指群眾要越級(jí)上告，必須在公石上站三天，能堅(jiān)持下來(lái)者自有專門的官員來(lái)詢問(wèn)案情，并負(fù)責(zé)上報(bào)至最高統(tǒng)治者。立肺石制度最早出現(xiàn)在《周禮·秋官》，要求老百姓在反映問(wèn)題時(shí)說(shuō)真話不可夸張作假，從直訴制度中可以看出涉法涉訴信訪的影子。

（二）涉法涉訴信訪與直訴制度對(duì)比

如果說(shuō)涉法涉訴信訪是封建直訴制度在當(dāng)今社會(huì)的另一種形式，那從直訴制度中可以看到涉法涉訴信訪中常見(jiàn)的幾種形態(tài)。

1.上表申訴是通過(guò)向皇帝上書希望得到昭雪或減刑的行為，唐朝時(shí)期中書省和門下省負(fù)責(zé)收受投訴的表書，并且上表申訴制度已經(jīng)相當(dāng)完完善。而上表申訴的制度設(shè)計(jì)更類似于今天的刑事申訴制度，但是刑事申訴制度在刑事糾錯(cuò)中并沒(méi)有產(chǎn)生明顯的效果，是因?yàn)樵S多申訴都石沉大海，如果沒(méi)有專業(yè)律師在監(jiān)獄外的奔走努力，想要通過(guò)申訴書推動(dòng)案件的重申是極其艱難的。在此種情形下，罪犯家屬在庭外的信訪變便成為了“救命稻草”，或是罪犯刑滿釋放后不斷上訪申訴以求推動(dòng)案件的重申。

2.邀車架、撾登聞鼓及立肺石都是以更直接的形式申訴冤情，作為可以直接面對(duì)權(quán)力者一種方式，更多人愿意冒險(xiǎn)嘗試。同理，在涉法涉訴信訪中，有的信訪者是因?yàn)橥ㄟ^(guò)其他方式不能解決其問(wèn)題，因此選擇通過(guò)信訪、越級(jí)信訪來(lái)維護(hù)自己的權(quán)益。因此，我國(guó)每年在“兩會(huì)”期間“進(jìn)京”的信訪者陡增是必然的。

封建直訴制度對(duì)現(xiàn)代人的影響深遠(yuǎn)，古代皇權(quán)官僚思想舊根難除、現(xiàn)代人民主觀念淡薄、缺乏權(quán)利意識(shí)，加之部分行政機(jī)關(guān)懶政怠政官僚主義思想猶存都是造成信訪及涉法涉訴信訪案件量大難減的原因。而在古代的“清官”文化的發(fā)展下也進(jìn)一步的推動(dòng)了我國(guó)涉法涉訴信訪的發(fā)展。

（三）涉法涉訴信訪的現(xiàn)代法律背景

新中國(guó)成立之后，傳統(tǒng)涉法涉訴信訪在受社會(huì)和文化的一定影響，在一段時(shí)期內(nèi)遭受到了嚴(yán)格的規(guī)則和管控，但是并沒(méi)有使其消失和削弱，反而行政體制和司法管理模式為涉法涉訴信訪的發(fā)展提供了土壤和空間。

1.權(quán)利集中在高層，上級(jí)對(duì)下級(jí)的直接控制，黨政對(duì)司法的干預(yù)形成一種我國(guó)特有的“政法體制”，在權(quán)利分配中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層地方權(quán)利，省市及中央的權(quán)利高度集中，黨委政府掌握絕對(duì)的權(quán)利，司法機(jī)關(guān)處于一種相對(duì)“弱勢(shì)”的地位。權(quán)利的分配不均，導(dǎo)致了不同的情感認(rèn)同和價(jià)值判斷。在許多人的眼中，“法律、法院、法官不如領(lǐng)導(dǎo)一句話”，信訪者為了見(jiàn)到位居高位的領(lǐng)導(dǎo)，不惜越過(guò)截訪者穿越重重阻礙，這樣的現(xiàn)象是傳統(tǒng)文化在當(dāng)代社會(huì)的一種體現(xiàn)。

2.法院內(nèi)部的行政化管理模式，削弱了法官的自主性和獨(dú)立性。在實(shí)踐中，一方當(dāng)事人如果聽(tīng)說(shuō)對(duì)方當(dāng)事人與法院“有關(guān)系”，必定會(huì)觸發(fā)其最敏感的神經(jīng)，如果案件判決的結(jié)果不如意，必定會(huì)以法官偏私作為理由上訪。在一些案件中，想要通過(guò)正常的救濟(jì)途徑推翻審判結(jié)果其難度之大可向而知。因此，在司法改革中司法的去行政化和主審法官負(fù)責(zé)制的落實(shí)與推進(jìn)也是實(shí)現(xiàn)涉法涉訴信訪法治化的基礎(chǔ)。

三、涉法涉訴信訪法治化實(shí)現(xiàn)的路徑

要實(shí)現(xiàn)涉法涉訴信訪的法治化，不僅要將維護(hù)法律權(quán)威放在第一位，還應(yīng)當(dāng)考慮社會(huì)的安定與和諧，不能以司法權(quán)威換取社會(huì)穩(wěn)定，也不能不顧社會(huì)效果只顧其權(quán)威的樹(shù)立。

（一）加強(qiáng)司法隊(duì)伍廉潔建設(shè)

司法腐敗是造成當(dāng)事人不信任法律的一個(gè)主要原因，法官終身負(fù)責(zé)制可以避免案件中“關(guān)系戶”的存在，減少當(dāng)事人因?yàn)閷?duì)法官不信任而上訪的情形。加強(qiáng)司法隊(duì)伍的廉潔性建設(shè)也是建設(shè)國(guó)家法治的基礎(chǔ)，是當(dāng)事人得到公平公正判決的前提和保障。涉法涉訴信訪要求解決的問(wèn)題就是信訪者在相關(guān)司法機(jī)關(guān)遭受的權(quán)利侵害。對(duì)于當(dāng)事人而言，訴訟是一種成本極高的糾紛解決方式，而我國(guó)訴訟外糾紛解決機(jī)制的發(fā)展不完善，使得信訪成為了許多基層百姓在權(quán)利受損時(shí)能抓住的最后一根稻草。如果社會(huì)大眾對(duì)法官的價(jià)值判斷都是“公正、廉明”等正面形象，將會(huì)在很大程度上促進(jìn)法治的發(fā)展和社會(huì)糾紛的解決。

（二）明確信訪機(jī)構(gòu)糾紛解決導(dǎo)向作用

信訪不是糾紛解決的最終辦法，而是問(wèn)題反映的一種途徑。面對(duì)上訪者的訴求，應(yīng)當(dāng)由有關(guān)部門出面解決，而不是為了維穩(wěn)業(yè)績(jī)犧牲司法權(quán)威的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部。面對(duì)涉法涉訴案件，可以由信訪機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的信訪機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作，將屬于涉法涉訴的案件在信訪機(jī)關(guān)的辦事處或指定接待地點(diǎn)進(jìn)行“分流”，就地解決，減少上訪者“被踢皮球”的心理。杜絕行政領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)涉法涉訴案件的干預(yù)，維護(hù)司法的權(quán)威與獨(dú)立。涉法涉訴案件依法終結(jié)，要求案件終結(jié)的依據(jù)必須是法律法規(guī)，而不是領(lǐng)導(dǎo)干部的個(gè)人意志。加快司法改革，實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立，將涉法涉訴案件依法在程序中得到解決。此外，信訪機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)理性看待“維穩(wěn)業(yè)績(jī)”，一味的忍讓只能助長(zhǎng)纏訪、鬧訪的發(fā)生，而不能實(shí)際有效的解決問(wèn)題。正視涉法涉訴信訪產(chǎn)生的原因，進(jìn)行積極疏導(dǎo)，如果為了維持社會(huì)秩序的穩(wěn)定而進(jìn)行截訪，極有可能造成相反的效果，產(chǎn)生更大的負(fù)面影響，與維穩(wěn)的初衷相悖。

（三）加強(qiáng)信訪普法，加強(qiáng)公民法治精神建設(shè)

我國(guó)幅員遼闊，各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，群眾的意識(shí)及觀念也各有差別。各地經(jīng)濟(jì)條件有別，普法工作不能有區(qū)別。在一些農(nóng)村地區(qū)，特別是邊遠(yuǎn)落后的農(nóng)村地區(qū)，當(dāng)?shù)厮痉C(jī)關(guān)一年普法的次數(shù)幾乎為零。在經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)，由于普法工作的缺失，使當(dāng)?shù)乩习傩諏?duì)于維護(hù)自己權(quán)利的合法途徑一無(wú)所知。在這樣的情形下，當(dāng)其在司法活動(dòng)中遭遇了不公平的對(duì)待，極易使其產(chǎn)生反社會(huì)的心理，從而引發(fā)一些報(bào)復(fù)社會(huì)的行為，長(zhǎng)期以往不利于社會(huì)的長(zhǎng)治久安。因此，加強(qiáng)普法工作的開(kāi)展，有利于引導(dǎo)公民主動(dòng)將涉法涉訴問(wèn)題在法律途徑內(nèi)解決。要實(shí)現(xiàn)涉法涉訴信訪案件的依法結(jié)案，必須使人民群眾對(duì)憲法、法律有發(fā)自內(nèi)心的尊重，樹(shù)立法律和司法的權(quán)威。只有使人民群眾相信法律才能解決“信訪”不“信法”的問(wèn)題。

綜上，我國(guó)目前要實(shí)現(xiàn)涉法涉訴的法治化，應(yīng)該積極克服障礙，配合司法改革、公民法治教育等工作一同開(kāi)展。沒(méi)有認(rèn)識(shí)是因?yàn)闆](méi)人引導(dǎo)，加大“訴”、“訪”分離的宣傳工作，將信訪普法工作開(kāi)展到個(gè)人。明確“有問(wèn)題找政府”口號(hào)中的問(wèn)題范圍，從行政領(lǐng)導(dǎo)干部入手，堅(jiān)決杜絕行政對(duì)司法的干預(yù)和影響，絕不以司法權(quán)威換取維穩(wěn)業(yè)績(jī)。涉法涉訴信訪救濟(jì)功能的擴(kuò)張和異化，司法救濟(jì)功能弱化以及公民意識(shí)的缺失，是涉法涉訴信訪愈演愈烈的一個(gè)原因。要實(shí)現(xiàn)涉法涉訴信訪的法治化，不僅要使其具備完善的程序還要樹(shù)立公民法治觀念，減少涉法涉訴功能的擴(kuò)張對(duì)法治化進(jìn)程的負(fù)面影響。

注釋：

①劉炳君.涉法涉訴工作的法治化研究.法學(xué)論壇.2011（26）.

②石佑啟、陳詠梅.行政體制改革及其法治化研究：以科學(xué)發(fā)展觀為指引.廣東教育出版社.2013.

③馬小紅、龐朝翼.守望和諧的法文明-圖說(shuō)中國(guó)法制史.北京大學(xué)出版社.2009.

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