水環(huán)境保護(hù)的立法探索

陳竹

摘 要 由于長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)自然資源的不合理開(kāi)發(fā)利用，近年來(lái)我國(guó)各大流域水環(huán)境態(tài)勢(shì)不容樂(lè)觀，文章從分析我國(guó)流域水環(huán)境的現(xiàn)狀和存在的突出問(wèn)題出發(fā)，主要從界定流域的合理范圍為基礎(chǔ)上來(lái)探討當(dāng)前比較顯著的環(huán)境問(wèn)題，從而達(dá)到針對(duì)實(shí)際問(wèn)題提出流域水環(huán)境保護(hù)立法建議的目的。

關(guān)鍵詞 流域 水環(huán)境 立法保護(hù) 河長(zhǎng)制

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.6

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、引言

黨的十八大以來(lái)，中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)與體制改革面臨巨大挑戰(zhàn)和機(jī)遇，生態(tài)文明建設(shè)上升為黨的執(zhí)政方針，中央環(huán)保督查組開(kāi)展了全國(guó)范圍內(nèi)的環(huán)保督查行動(dòng)，各省市陸續(xù)出臺(tái)了關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法規(guī)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)受到前所未有的重視，水環(huán)境保護(hù)作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)不可分割的重要部分，對(duì)生態(tài)文明建設(shè)具有重要的意義。在《黨的十九大報(bào)告》中習(xí)近平主席強(qiáng)調(diào)在各項(xiàng)工作中全面準(zhǔn)確貫徹落實(shí)時(shí)要堅(jiān)持人與自然和諧共生。必須樹(shù)立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境，實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，建設(shè)美麗中國(guó)，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境，為全球生態(tài)安全做出貢獻(xiàn)①。由此看來(lái)生態(tài)文明建設(shè)仍然是我國(guó)需要長(zhǎng)期堅(jiān)持的黨的執(zhí)政方針。

二、我國(guó)水環(huán)境概況

（一）我國(guó)的流域概念及流域劃分

流域是指由分水線所包圍的河流集水區(qū)，可分為地面集水區(qū)和地下集水區(qū)兩類(lèi)。如果地面集水區(qū)和地下集水區(qū)相重合，稱(chēng)為閉合流域;如果不重合，則稱(chēng)為非閉合流域。平時(shí)所稱(chēng)的流域，一般都指地面集水區(qū)。我國(guó)國(guó)土面積廣闊，其上錯(cuò)落縱橫地分布著許多河流每條河流都有屬于自己的流域，一個(gè)大流域可以按照水系等級(jí)分為幾個(gè)甚至幾十個(gè)小流域，小流域又可以分成更小的流域。

除此之外，也可以截取河道的一段，單獨(dú)劃分為一個(gè)流域，如以行政區(qū)劃為分割。

（二）我國(guó)水環(huán)境質(zhì)量

2016年，水利部對(duì)全國(guó)23.5萬(wàn)千米的河流水質(zhì)狀況進(jìn)行了評(píng)價(jià)，Ⅰ-Ⅲ類(lèi)水河長(zhǎng)占76.9%，劣Ⅴ類(lèi)水河長(zhǎng)占9.8%，主要污染項(xiàng)目是氨氮、總磷、化學(xué)需氧量。全國(guó)評(píng)價(jià)水功能區(qū)6270個(gè)，滿足水域功能目標(biāo)的3682個(gè)，僅占評(píng)價(jià)水功能區(qū)的58.7%。其中滿足國(guó)家水功能目標(biāo)的一級(jí)水功能區(qū)（不包括開(kāi)發(fā)利用區(qū)）64.8%，二級(jí)水功能區(qū)占54.5%。在被檢測(cè)的31個(gè)省867個(gè)集中式飲水水源地的監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)中全年水質(zhì)合格率在80%及以上的水源地有694個(gè)，占總評(píng)價(jià)數(shù)的80.0%。流域地下水水質(zhì)監(jiān)測(cè)對(duì)象以淺層地下水為主，易受地表和土壤水污染下滲影響，水質(zhì)評(píng)價(jià)結(jié)果總體較差。2104個(gè)測(cè)站監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)地下水質(zhì)量綜合評(píng)價(jià)結(jié)果顯示：水質(zhì)優(yōu)良的測(cè)站比例僅為2.9%，良好的測(cè)站比例為21.1%，無(wú)較好測(cè)站和較差測(cè)站的比例為56.2%，極差的測(cè)站比例占19.8%。主要污染指標(biāo)除總硬度、溶解性總固體、錳、鐵和氟化物可能由于水文地質(zhì)化學(xué)背景值偏高外，“三氮”污染情況較重，部分地區(qū)存在一定層度的重金屬和有毒有機(jī)物污染②。

綜上所述，我國(guó)的水環(huán)境境況仍然不容樂(lè)觀，水環(huán)境質(zhì)量存在大量問(wèn)題，保護(hù)和改善水環(huán)境現(xiàn)狀刻不容緩。

三、我國(guó)水環(huán)境現(xiàn)狀及主要問(wèn)題分析

我國(guó)水環(huán)境的主要問(wèn)題表現(xiàn)在法律法規(guī)可操作性不強(qiáng)，畜禽養(yǎng)殖污染嚴(yán)重，城鄉(xiāng)污水處理率有待提高等方面。

（一）法律法規(guī)可操作性不強(qiáng)

流域包括主流和支流兩個(gè)部分，但部分河流的支流屬于季節(jié)性河流或已經(jīng)干涸的小支流，并不適用《飲用水水源保護(hù)區(qū)污染防治管理規(guī)定》中規(guī)定飲用水、地表水一級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止從事種植和放養(yǎng)畜禽;飲用水地下水源一級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止從事農(nóng)牧業(yè)活動(dòng)。許多季節(jié)性河流或已經(jīng)干涸的小支流區(qū)域內(nèi)長(zhǎng)期從事農(nóng)牧業(yè)活動(dòng)，并不完全適宜適用《飲用水水源保護(hù)區(qū)污染防治管理規(guī)定》，如何協(xié)調(diào)已有法律法規(guī)和部分地區(qū)的農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)狀值得深思。

（二）畜禽養(yǎng)殖污染嚴(yán)重

近年來(lái)，各市農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖快速發(fā)展，為農(nóng)村環(huán)境帶來(lái)巨大壓力。有些養(yǎng)豬場(chǎng)甚至建在飲用水取水口附近幾百米范圍內(nèi)，嚴(yán)重威脅到周?chē)藛T的飲水安全。但是，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，畜產(chǎn)品的需求量逐漸增大，畜禽養(yǎng)殖業(yè)向?qū)I(yè)化、規(guī)?；l(fā)展，并成為我國(guó)未來(lái)養(yǎng)殖業(yè)的主要發(fā)展趨勢(shì)。高度集約化養(yǎng)殖產(chǎn)生大量的畜禽廢棄物，種養(yǎng)平衡關(guān)系失調(diào)，養(yǎng)殖廢棄物農(nóng)業(yè)利用的途徑被阻斷，這成為困擾養(yǎng)殖者和環(huán)保部門(mén)的最棘手問(wèn)題。畜禽養(yǎng)殖污染威脅我國(guó)的水、土、空氣環(huán)境安全，同時(shí)也成為制約畜牧業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展的重要因素之一。

（三）城鄉(xiāng)污水處理率不盡如人意

我國(guó)各區(qū)縣的城區(qū)雖然都建有污水處理廠，但是污水處理率較低，未經(jīng)處理的污水直排河流的現(xiàn)象普遍存在。尤其是各區(qū)縣的老城區(qū)，建設(shè)時(shí)大多沒(méi)有設(shè)計(jì)雨污分流管網(wǎng)，導(dǎo)致污水跟雨水混在一起通過(guò)雨水排口直接排入河流。而農(nóng)村污水的收集比例則更低，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)完全沒(méi)有污水處理廠，已有的一些小型污水處理站通常也存在污水收集率低、處理效果不佳的問(wèn)題。因此，如何結(jié)合各地地理、人口分布特點(diǎn)制定完善的污水處理方面的法律制度是保護(hù)各地水環(huán)境的重要問(wèn)題。

四、立法建議

（一）創(chuàng)新立法指導(dǎo)思想

隨著中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》、《生態(tài)文明體制改革總體方案》、《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》、《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》等文件陸續(xù)出臺(tái)，我國(guó)生態(tài)環(huán)保改革制度的設(shè)計(jì)初步完成。在立法過(guò)程中必須轉(zhuǎn)換觀念，將人作為自然生態(tài)環(huán)境的一部分，把人的行為和自然環(huán)境結(jié)合起來(lái)，從生態(tài)循環(huán)系統(tǒng)的角度看待各流域范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健發(fā)展與資源環(huán)境平衡利用問(wèn)題，從逐步實(shí)現(xiàn)水環(huán)境的質(zhì)量改善向水生態(tài)系統(tǒng)環(huán)境的恢復(fù)轉(zhuǎn)變。

因此，必須深入研究與了解水生態(tài)特征，準(zhǔn)確判斷流域水生態(tài)承載力與環(huán)境容量，從生態(tài)系統(tǒng)的角度來(lái)看待各流域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境保護(hù)③。

（二）制定因地制宜的法律政策

法律法規(guī)的可操作性是法律實(shí)踐的前提，完善水環(huán)境立法必須堅(jiān)持因地制宜的原則，從各水域的實(shí)際情況出發(fā)制定相應(yīng)的水環(huán)境法律法規(guī)。在制定過(guò)程中全面地考慮各水域的流量、季節(jié)性變化、流經(jīng)地區(qū)、現(xiàn)實(shí)情況等因素，制定合理的可操作條款。對(duì)已有的法律法規(guī)中不可行的條款盡早修繕，為法律適用提供前提。健全我國(guó)的水環(huán)境立法體系，形成完善的法律體系，為修復(fù)和保全我國(guó)水資源環(huán)境提供助力，為我國(guó)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)貢獻(xiàn)力量。

（三）鼓勵(lì)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)

資源的單項(xiàng)生產(chǎn)造成地大量的資源浪費(fèi)，利用科技力量大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)節(jié)約資源已成為趨勢(shì)。以《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》為指導(dǎo)嚴(yán)格規(guī)范規(guī)?；B(yǎng)殖場(chǎng)建設(shè)的準(zhǔn)入門(mén)檻和標(biāo)準(zhǔn)，制定畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和污染防治規(guī)劃，促進(jìn)畜禽養(yǎng)殖業(yè)合理布局④，指導(dǎo)畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)配套建設(shè)雨污分流、干稀分離、沼氣池、沼液貯存池、貯糞池、堆糞發(fā)酵場(chǎng)等環(huán)保設(shè)施，因地制宜推廣糞污防治新技術(shù)。鼓勵(lì)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，沼氣發(fā)電、畜禽糞便資源化、石材廢渣綜合加工利用等項(xiàng)目享受循環(huán)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目同等優(yōu)惠政策，從源頭上防治水污染。

（四）完善城鎮(zhèn)污水處理率

立法時(shí)應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定區(qū)縣政府應(yīng)當(dāng)逐步建設(shè)城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)污水的達(dá)標(biāo)排放。鼓勵(lì)多渠道投資建設(shè)、經(jīng)營(yíng)城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施，依法實(shí)行有償服務(wù)。例如可以采用“建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交（BOT）”⑤模式⑥建設(shè)污水處理廠。城鎮(zhèn)新建住宅、商業(yè)用房等的生活污水管道應(yīng)當(dāng)接入城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)備，污水管網(wǎng)應(yīng)當(dāng)按照雨污分流要求進(jìn)行規(guī)劃和建設(shè)。已建區(qū)域的生活污水處理設(shè)施不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照已有標(biāo)準(zhǔn)限期改造，驗(yàn)收合格后方可繼續(xù)使用⑦。

（五）落實(shí)“河長(zhǎng)制”

為確保河長(zhǎng)制的貫徹落實(shí)有法可依，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)于2017年6月27日明確將“省、市、縣、鄉(xiāng)建立河長(zhǎng)制”寫(xiě)入了新修訂的《中華人民共和國(guó)水污染防治法》。市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定設(shè)立河長(zhǎng)，實(shí)行河長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，分級(jí)分段組織領(lǐng)導(dǎo)各流域水環(huán)境保護(hù)工作。筆者認(rèn)為在各市行政區(qū)劃內(nèi)對(duì)各流域落實(shí)“河長(zhǎng)制”甚至可以細(xì)化到村一級(jí)。

在落實(shí)“河長(zhǎng)制”的過(guò)程中我們還需注意以下幾個(gè)方面：

首先，建立河道管理責(zé)任體系，明確河道管理地責(zé)任內(nèi)容。

其次，加強(qiáng)社會(huì)各界的積極參與。充分利用新聞及網(wǎng)絡(luò)媒體的價(jià)值引導(dǎo)作用，對(duì)河道管理的內(nèi)容和進(jìn)度開(kāi)展宣傳工作。

最后，落實(shí)考核工作機(jī)制。由各級(jí)河長(zhǎng)的本級(jí)政府對(duì)“河長(zhǎng)制”落實(shí)及執(zhí)行情況進(jìn)行考核。以河道管理的責(zé)任內(nèi)容完成情況和人民滿意度為考核標(biāo)準(zhǔn)，以河道管理的責(zé)任內(nèi)容完成情況和人民滿意度為考核標(biāo)準(zhǔn)，考核結(jié)果納入政府對(duì)責(zé)任部門(mén)年度目標(biāo)考核。以建立完善健全的河道管理機(jī)制，提升管理的實(shí)踐效用。

五、結(jié)語(yǔ)

水環(huán)境保護(hù)立法是我國(guó)立法體系中的重要組成部分，立法活動(dòng)的順利開(kāi)展是實(shí)現(xiàn)水環(huán)境保護(hù)的重要保障。在立法過(guò)程中更要注意各地區(qū)域內(nèi)的特殊生態(tài)環(huán)境要求，更要關(guān)注尤為突出的畜禽養(yǎng)殖、污水處理等環(huán)境污染較重的方面的立法規(guī)范和處罰標(biāo)準(zhǔn)。各地流域內(nèi)的水環(huán)境立法對(duì)實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，防治水污染具有積極地促進(jìn)作用，更有利于中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)與體制改革的實(shí)現(xiàn)。我們必需在結(jié)合立法和實(shí)踐過(guò)程中，才能提出解決水環(huán)境保護(hù)問(wèn)題的合適路徑。

注釋?zhuān)?/p>

①黨的十九大報(bào)告.2017年10月18.

②水利部.2016年中國(guó)水資源公報(bào).

③九三學(xué)社中央.亟待構(gòu)筑太湖流域“生態(tài)安全網(wǎng)”.江淮時(shí)報(bào).2012年11月30日，第006 版.

④吳根義、廖新俤、賀德春、李季.我國(guó)畜禽養(yǎng)殖污染防治現(xiàn)狀及對(duì)策.農(nóng)業(yè)環(huán)境科學(xué)學(xué)報(bào).2014（33）.1261-1264.

⑤BOT（build—operate—transfer）即建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓?zhuān)侵刚ㄟ^(guò)契約授予私營(yíng)企業(yè)（包括外國(guó)企業(yè)）以一定期限的特許專(zhuān)營(yíng)權(quán)，許可其融資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)特定的公用基礎(chǔ)設(shè)施，并準(zhǔn)許其通過(guò)向用戶收取費(fèi)用或出售產(chǎn)品以清償貸款，回收投資并賺取利潤(rùn);特許權(quán)期限屆滿時(shí)，該基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)償移交給政府。

⑥李心淑.我國(guó)BOT立法的必要性及若干難點(diǎn)問(wèn)題探析.河北法學(xué).2009（4）.126.

⑦林云飛.新環(huán)保法背景下的農(nóng)村水污染防治.延邊黨校學(xué)報(bào).2017，33（6）.63-65.

參考文獻(xiàn)：

[1]張光岳、張紅、楊長(zhǎng)軍、王益謙.成都市道路地表徑流污染及對(duì)策.城市環(huán)境與城市生態(tài).2008，21（4）.

[2]章敏妍.我國(guó)農(nóng)村垃圾處理法律問(wèn)題研究.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技.2017，28（7）.

[3]侯良澤.河道采砂管理工作存在的問(wèn)題及對(duì)策.中國(guó)水利.2011年10月.