論行政訴訟中的首長出庭應(yīng)訴制度的適用

李晶淼 梅曉龍

【摘 要】 在行政訴訟中，行政首長出庭應(yīng)訴一直是民眾迫切期盼的，近些年修改的行政訴訟法的修改開創(chuàng)了明確要求行政首長出庭應(yīng)訴的先河，2018年最高人民法院出臺的司法解釋又細(xì)化了相關(guān)制度，但是在該制度適用過程中勢必會遭遇各種障礙，不是單一的法條規(guī)定就可以敷衍了結(jié)的，只有進(jìn)一步配套完善措施保證制度實(shí)施才是實(shí)現(xiàn)制度目的的可行之路。

【關(guān)鍵詞】 行政首長 出庭應(yīng)訴 細(xì)化 完善

我國行政訴訟法在2015年修訂時(shí)即增加了：“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴，不能出庭應(yīng)訴的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭?！贝艘?guī)定將行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴作為原則確立。今年2月7日公布的《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》再次以列舉案情的形式明確了該制度，隨著這一規(guī)定的確立，圍繞“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭”這一中心，在實(shí)際操作中引申出了更多需要關(guān)注的問題，例如行政首長出庭應(yīng)訴制度如何得以確立鞏固、對于在司法實(shí)踐中如何切實(shí)的保障行政首長出庭應(yīng)訴、不能出庭應(yīng)訴時(shí)如何應(yīng)對等。本文中筆者主要通過對行政首長出庭應(yīng)訴在適用中遭遇的障礙進(jìn)行分析，提出掃除障礙、完善此制度的設(shè)想，來論證行政首長出庭應(yīng)訴制度的適用。

一、行政首長出庭應(yīng)訴的積極意義

早在1999年8月，陜西省合陽縣人民政府和縣人民法院便聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于貫徹行政首長出庭應(yīng)訴制度的實(shí)施意見》，這是我國較早建立行政首長出庭應(yīng)訴制度的規(guī)范性文件。此后，從2002年起，各地出臺了相應(yīng)的規(guī)定，直到今年最高人民法院司法解釋的出臺，這一制度在全國范圍內(nèi)不斷推廣。作為一項(xiàng)在行政訴訟實(shí)踐中應(yīng)運(yùn)而生的制度，行政首長出庭應(yīng)訴制度從立法上得以確立，是中國法制的一大進(jìn)步，有著極大的法律意義與討論價(jià)值。體現(xiàn)在以下幾個方面：

1、有利于增強(qiáng)行政首長的法治意識

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，能夠獨(dú)立承擔(dān)行政責(zé)任，對于依法執(zhí)政肩負(fù)著重要責(zé)任。其出庭應(yīng)訴，能夠增強(qiáng)行政首長的法治意識。首先，行政首長出庭應(yīng)訴，能夠直觀的聽取民眾的訴求，及時(shí)向民眾作出合理解釋，或者認(rèn)識到行政行為的違法或者不合理，從而妥善的解決行政糾紛，這對于行政首長來說，就是一種法治意識的挑戰(zhàn)。其次，行政首長拋開怕丟面子的傳統(tǒng)觀念坐在被告席上，以平等的姿態(tài)面對原告，有利于緩和民眾對行政機(jī)關(guān)的尖銳情緒，使民眾感受到自己的訴求被傾聽，從而理性的解決行政糾紛。再次，基于行政首長的決定性權(quán)限，可以及時(shí)對民眾的訴求予以反饋與解決，便于提高審判質(zhì)量。行政首長出庭應(yīng)訴，親身經(jīng)歷民眾的憤懣與不安，通過這樣的切身體會從而不斷增強(qiáng)自身的法治意識，上行下效，以使法治理念在整個行政機(jī)關(guān)得以推廣與貫徹，使行政機(jī)關(guān)真正做到服務(wù)于民。

2、有利于推進(jìn)行政機(jī)關(guān)合法行政

行政行為與民眾生活息息相關(guān)，民眾對于關(guān)乎自身利益的行政行為的訴求，體現(xiàn)于微小卻繁多的行政糾紛之中。而行政首長出庭應(yīng)訴對于妥善處理行政案件，在彰顯司法正義與社會公正的同時(shí)，更以平等的姿態(tài)參與解決行政糾紛活動中，并據(jù)此反思今后的執(zhí)法方式與執(zhí)法過程，這種經(jīng)歷與體驗(yàn)，對于實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制的行政機(jī)關(guān)而言，能夠自上而下的改善行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法環(huán)境，從而更為有效的貫徹合法行政、合理行政的法律原則。

3、有利于提升行政司法效率，推進(jìn)行政司法公正

行政首長出庭應(yīng)訴，與原告分庭抗禮，由法官居中裁判，共同受到法律的制約，并承擔(dān)最終的法律責(zé)任。這樣一種三角架構(gòu)的行政訴訟的司法模式，一方面，有利于構(gòu)建“官民”權(quán)利義務(wù)平等的溝通平臺，減少“官民”矛盾。對于作為原告的普通民眾而言，行政首長的出庭應(yīng)訴使其相信，自己的訴求得以被重視，這種面對面的溝通可以完整、系統(tǒng)、準(zhǔn)確、及時(shí)的反饋給行政首長，達(dá)到更好的傳遞訴求，爭取解決的作用，能夠有效的提升行政司法效率。另一方面，有利于加強(qiáng)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督制衡，促進(jìn)司法公正。法院的裁判可以對行政機(jī)關(guān)以及行政首長的行為起到很好的監(jiān)督作用，審理行政糾紛的法官不再是如同過去一般，無力面對空無一人或隨意應(yīng)訴的被告席，而是由行政首長作為被審理的對象坐于法官席之下，尊重法院的裁決。這樣，既維護(hù)了行政司法的權(quán)威，更能夠推進(jìn)行政司法的公正。

4、有利于推進(jìn)法治社會的建設(shè)

馬丁·路德·金曾說過：“任何一地的不公正，都會威脅到所有地方的公正。我們都落在相互關(guān)系無可逃遁的網(wǎng)里，由命運(yùn)將我們結(jié)為一體，對一處的直接影響，對他處便是間接影響?！碑?dāng)每個行政案件都能得以公正的解決，通過正能量的傳輸與引導(dǎo)，能夠推動整個社會的公正。過去的實(shí)踐證明，凡行政首長出庭率較高的行政機(jī)關(guān)，其行政執(zhí)法的整體水平相對較高，也會不斷規(guī)范，相應(yīng)的是該機(jī)關(guān)行政訴訟案件也呈現(xiàn)不斷減少之趨勢。法治社會的建設(shè)不是空談，需要的是如同德國紅磨坊案那樣司法獨(dú)立與裁判公正的解決，這不僅需要的是司法機(jī)關(guān)的努力，同樣需要的是行政機(jī)關(guān)的配合與行政首長對法律的尊重，對司法權(quán)威的尊重，這樣才能建立起真正的法治社會。

二、行政首長出庭應(yīng)訴制度在適用中的障礙與完善

行政首長出庭應(yīng)訴的法治意義重大，但是要在實(shí)踐中落實(shí)此制度，適用過程中卻存在著不容忽視的屏障。

《行政訴訟法》對于行政首長授權(quán)應(yīng)訴的規(guī)定僅有一句：“不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭?！倍鄳?yīng)的最高人民法院的司法解釋中，規(guī)定籠統(tǒng)。如此極有可能使得原本進(jìn)步的法律最終被其固有的漏洞而變得名不副實(shí)。因此，雖然被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴制度已產(chǎn)生，但是僅僅于此并不能嚴(yán)格規(guī)范行政首長出庭，恐難以達(dá)到要求其應(yīng)訴的目的。究其原因，一方面是因?yàn)槿绻姓组L不出庭應(yīng)訴的，沒有懲治措施且不影響案件的審理；另一方面，法律規(guī)定直接給予了行政首長可以不出庭的極大空間：明確其可以不出庭，同時(shí)對“可以不出庭”的情況缺乏界定。

除了上述原因，現(xiàn)實(shí)中確實(shí)存在很多原因制約行政首長出庭應(yīng)訴，出庭應(yīng)訴又不能強(qiáng)占工作時(shí)間，故而行政首長不可能每訴必應(yīng)。出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不出庭應(yīng)訴的情況時(shí)，其不出庭的原因又可能存在客觀方面與主觀方面兩種。首先，存在行政首長因其他原因缺位或不在位的客觀情形；其次，存在行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在位但因其主觀判斷而選擇不出庭的情況。但無論是何種理由，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在其不出庭的狀況下，委托相應(yīng)的工作人員出庭成為一種必然選擇。

而委托相應(yīng)工作人員時(shí)，此時(shí)為了防止行政首長出庭應(yīng)訴形同虛設(shè)，必須對這種“授權(quán)應(yīng)訴”作出具體規(guī)范才能有效保障行政首長出庭應(yīng)訴制度的適用，授權(quán)應(yīng)訴中不能出庭的情形、相應(yīng)工作人員的范圍、委托的權(quán)限、委托的效力等，這些都是需要進(jìn)一步完善規(guī)范的地方。因此，如何使得本條款真正落到實(shí)處，使得行政首長出庭應(yīng)訴制度真正得以適用，是一個極具客觀意義的論題。

1、明確不能出庭的情形

行政機(jī)關(guān)是依照憲法和組織法的規(guī)定設(shè)立的國家機(jī)關(guān)，其目的在于代表國家依法行使行政權(quán)，組織和管理國家事務(wù)和公共事務(wù)。身為行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人亦即第一責(zé)任人，在一個機(jī)關(guān)中，行政首長擔(dān)負(fù)著總攬全局的重任。因此，雖然法律明確規(guī)定了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴，但同時(shí)，也為其不能出庭的情況給予了可以變通的空間。

但是，程序的設(shè)置若是過于寬泛極易導(dǎo)致該規(guī)定流于形式。對于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不能出庭的情形必須做出明確的限制。但是，包括本次出臺的司法解釋在內(nèi)，各地的規(guī)定多以明確哪些情況下行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭為主要內(nèi)容。雖然《行政訴訟法》采用了完全不同的以行政首長出庭應(yīng)訴為主，委托出庭為輔的制度設(shè)計(jì)模式，希望極大的擴(kuò)張行政首長出庭應(yīng)訴的范圍。但司法解釋中對于行政首長不能出庭規(guī)定可以說明理由，且并不影響案件的審理，使得此項(xiàng)制度變得更為完善不致成為一紙空文而流于形式。

而基于行政首長出庭的應(yīng)然性與必要性，將其不能出庭的情形加以列舉，從而對相關(guān)情形實(shí)現(xiàn)全方位的覆蓋?；蚩蓞⒄杖笤V訟法中同為應(yīng)當(dāng)出庭的證人出庭作證的規(guī)則。鑒于刑事訴訟證人出庭制度的特殊性以及行政訴訟中對于證人出庭制度尚未有明確具體的規(guī)定，根據(jù)《民事訴訟法》的規(guī)定結(jié)合行政機(jī)關(guān)的特殊性，加以規(guī)定。在規(guī)定時(shí)，一個必須堅(jiān)持的原則應(yīng)當(dāng)在于其工作的緊迫性與必然性。只有將其嚴(yán)格限定于相對比較狹窄的范圍內(nèi)，才能保障此項(xiàng)規(guī)定得到真正的貫徹與落實(shí)。

行政權(quán)一個重要特點(diǎn)就在于其高效性，不可否認(rèn)，行政首長出庭應(yīng)訴不可避免地會或多或少地影響該行政機(jī)關(guān)一些正常的工作運(yùn)轉(zhuǎn)。但是，從長遠(yuǎn)的角度來看，在正義與效率兩大價(jià)值位階發(fā)生沖突的時(shí)候，如何真正貫徹法治精神，構(gòu)建法治社會，正義的實(shí)現(xiàn)在我國現(xiàn)階段似乎顯得更為重要。雖然在一定程度上看來這是對行政效率的干擾，但是不可否認(rèn)的是，本項(xiàng)規(guī)定的確立正是推進(jìn)法治進(jìn)程的必然之路。

當(dāng)然，為了避免行政權(quán)的濫用，也可以對具體內(nèi)容作出更進(jìn)一步的限制，結(jié)合行政機(jī)關(guān)行為的級別與服從特征可以增加：“上級機(jī)關(guān)組織不得利用權(quán)力干預(yù)下級行政機(jī)關(guān)首長出庭應(yīng)訴?！敝灰獓?yán)格貫徹行政訴訟法的目的與要求，“把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子”才將不是一句空話。

2、明確授權(quán)委托的形式要求及委托權(quán)限

授權(quán)是一種將處理用人、用錢、做事、交涉、協(xié)調(diào)等權(quán)力移轉(zhuǎn)給其他人，授予其一定的決策權(quán)，并按要求完成委托任務(wù)的活動。行政首長委托相應(yīng)工作人員出庭應(yīng)訴的行為就是授予其以自己的名義代為應(yīng)訴的權(quán)力。這種授權(quán)使之享有了應(yīng)訴的能力以及與此同時(shí)產(chǎn)生的法律意義。因此，對于如何進(jìn)行授權(quán)委托，需得對其有一個基本的形式上的要求。

一方面，為了體現(xiàn)行政權(quán)對司法權(quán)應(yīng)有的尊重，并且在最大范圍內(nèi)防止行政首長出庭應(yīng)訴的規(guī)定流于形式，當(dāng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不能出庭時(shí)，法律應(yīng)當(dāng)明確：“對于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不能出庭的，應(yīng)事先向人民法院作出說明，并提交不能出庭原因的相關(guān)材料，經(jīng)人民法院同意后，可以委托相應(yīng)的工作人員出庭。”

另一方面，司法解釋中雖然載明行政機(jī)關(guān)委托相應(yīng)的工作人員出庭應(yīng)訴的，應(yīng)當(dāng)向人民法院提交加蓋行政機(jī)關(guān)印章的授權(quán)委托書，并載明工作人員的姓名、職務(wù)和代理權(quán)限。而根據(jù)防止行政權(quán)濫用的理念，此處的授權(quán)委托書則需由行政首長簽字，只有同時(shí)出具簽字與蓋章的授權(quán)委托書才具有真正的法律效力，以此對行政首長的授權(quán)委托行為進(jìn)一步予以限制。

此外，授權(quán)委托的權(quán)限也應(yīng)作出明確的規(guī)定。民事訴訟中，委托代理人的權(quán)限分為一般代理和特別代理，根據(jù)兩者權(quán)限的不同，代理人在訴訟中能夠行使的權(quán)利也有所不同。在行政訴訟中，相應(yīng)工作人員代表行政機(jī)關(guān)應(yīng)訴時(shí)，由于其在行使訴訟權(quán)利時(shí)的地位畢竟大異于行政首長，對于其接受委托的權(quán)限法律除了一般和特別代理之外，應(yīng)當(dāng)做出更詳細(xì)的規(guī)定。

4、明確行政首長違法不出庭的后果責(zé)任

“一個法律制度，如果沒有可強(qiáng)制實(shí)施的懲罰手段，就會被證明無力限制不合作的、反社會的和犯罪的因素，從而就不能實(shí)現(xiàn)其在社會中維持秩序與正義的基本職能?！币粋€國家的法律之所以具有強(qiáng)制性，就在于能夠在執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法官員支配下，通過國家機(jī)器使法律得到最大限度的服從。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭作證是行政首長必須履行的一項(xiàng)義務(wù)。但是如果法律只規(guī)定義務(wù)，而未規(guī)定違反義務(wù)時(shí)的法律后果與處罰方式，長此以往，這項(xiàng)制度必定會被擱淺。為了督促行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴勢必要明確其違法不出庭的法律后果。

在除《行政訴訟法》及《最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國行政訴訟法》的解釋》之外的一些地方性規(guī)定中，關(guān)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人違法不出庭應(yīng)訴有著較為明確的規(guī)定。以天津市《關(guān)于規(guī)范天津市行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作的意見》為例，第十四條規(guī)定，如果行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人存在無正當(dāng)理由拒不到庭或者未經(jīng)法庭許可中途退庭、未依法舉證致使案件敗訴且造成重大損失或者惡劣影響等訴訟中違法違紀(jì)情形，人民法院可以根據(jù)行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定作出處理；人民法院無權(quán)處理的，可以向任免機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)提出司法建議，依法追究相應(yīng)責(zé)任；情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。該《意見》還對行政機(jī)關(guān)研究處理司法建議并反饋意見、將出庭應(yīng)訴情況納入依法行政考核等項(xiàng)目作出了明確規(guī)定。

諸如此類的地方性規(guī)定具有其獨(dú)具的優(yōu)越性，對于今后制度規(guī)范的完善可以作為參考。只有完善行政首長違法不出庭應(yīng)訴的法律后果，此項(xiàng)制度才不至于成為“一把不燃燒的或，一縷不發(fā)亮的光”，也在此范圍內(nèi)，實(shí)現(xiàn)對行政權(quán)更好的限權(quán)目的。

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作者簡介：李晶淼（1991—）女，漢族，陜西咸陽人，湖南師范大學(xué)法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)博士。