平陽寵物小鎮(zhèn)PPP模式應(yīng)用研究

戴建霞 陳雙雙

[提要] 當(dāng)前特色小鎮(zhèn)的培育工作成為我國新的經(jīng)濟(jì)熱點(diǎn)，為了促進(jìn)其長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，引入PPP模式是建設(shè)特色小鎮(zhèn)的最佳途徑。本文首先探討平陽寵物小鎮(zhèn)PPP模式應(yīng)用現(xiàn)狀及存在的問題，發(fā)現(xiàn)存在特色產(chǎn)業(yè)不達(dá)標(biāo)、融資渠道不通暢、建設(shè)管理不完善等問題。最終，針對(duì)以上問題提出著力打造特色產(chǎn)業(yè)、強(qiáng)化監(jiān)督管理制度、加強(qiáng)金融扶持政策、提高企業(yè)運(yùn)營能力以及完善人才引進(jìn)政策等對(duì)策。

關(guān)鍵詞：平陽寵物小鎮(zhèn)；PPP模式；對(duì)策

中圖分類號(hào)：F83 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

“十三五”期間，我國旅游業(yè)處于蓬勃發(fā)展階段，為了迎合景點(diǎn)旅游到全域旅游的發(fā)展模式，彌補(bǔ)旅游基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)滯后的現(xiàn)象，特色小鎮(zhèn)的建設(shè)上升到國家層面。《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》中提出，決定在全國范圍開展特色小鎮(zhèn)培育工作，計(jì)劃到2020年，培育1，000個(gè)左右的特色小鎮(zhèn)。住建部、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)政策性金融支持小城鎮(zhèn)建設(shè)的通知》，提出進(jìn)一步明確農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行對(duì)特色小鎮(zhèn)的融資支持辦法。此外，PPP模式的有關(guān)政策和融資環(huán)境在不斷完善，PPP發(fā)展項(xiàng)目、數(shù)量和價(jià)值也在加快增長(zhǎng)。然而，特色小鎮(zhèn)建設(shè)處于起步階段，且面臨著建設(shè)周期長(zhǎng)、投資規(guī)模大等一系列的難題，因此特色小鎮(zhèn)的發(fā)展需要應(yīng)用PPP模式深入開發(fā)，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量建立合作伙伴關(guān)系，促進(jìn)特色小鎮(zhèn)健康發(fā)展。

平陽寵物小鎮(zhèn)結(jié)合當(dāng)?shù)刈匀毁Y源和特色產(chǎn)業(yè)寵物用品，充分發(fā)揮寵物產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)和優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建多元化的特色產(chǎn)業(yè)以及多功能復(fù)合的區(qū)域，打造時(shí)尚寵物產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)區(qū)與旅游慢生活小鎮(zhèn)。寵物小鎮(zhèn)的建設(shè)離不開PPP模式的助推，為小鎮(zhèn)發(fā)展提供資金支持，從而促進(jìn)其可持續(xù)發(fā)展。

一、研究綜述

國外學(xué)者對(duì)于PPP的研究較為系統(tǒng)，涉及到諸多領(lǐng)域。PPP最初應(yīng)用于基礎(chǔ)公共設(shè)施建設(shè)，而特色小鎮(zhèn)的開發(fā)建設(shè)也是最早出現(xiàn)在國外，相關(guān)研究?jī)?nèi)容、涉及范圍也比較廣，主要側(cè)重于產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)模式和旅游主導(dǎo)模式的特色小鎮(zhèn)。Yuanzhi Xing & Qiuling Guan（2017）發(fā)現(xiàn)政府決策的準(zhǔn)確性、私人投資者資金配置的合理性以及市場(chǎng)收益的不穩(wěn)定性是導(dǎo)致項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的主要因素。Marina Shibayeva & Yelena Serebryakova & Oleg Shalnev（2017）建議PPP模式下，公共部門和私營部門投資之間找到平衡，以實(shí)現(xiàn)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。而國內(nèi)對(duì)PPP模式的研究還不夠成熟，只是對(duì)特色小鎮(zhèn)應(yīng)用PPP模式的內(nèi)涵、可行性與必要性做了分析，以及提出一些思考和建議。王秋輝（2017）對(duì)PPP在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的現(xiàn)狀和優(yōu)勢(shì)進(jìn)行研究分析，并提出了應(yīng)用PPP模式建設(shè)特色小鎮(zhèn)的具體路徑。李冰（2017）重點(diǎn)探討研究博山特色小鎮(zhèn)PPP建設(shè)模式，通過分析建設(shè)的可行性并提出其建設(shè)構(gòu)想，對(duì)博山特色小鎮(zhèn)PPP模式運(yùn)作進(jìn)行流程設(shè)計(jì)后提出了針對(duì)性的政策建議。

國外PPP項(xiàng)目運(yùn)用較為成熟，有較成熟的理論基礎(chǔ)，對(duì)PPP模式存在的風(fēng)險(xiǎn)以及問題都有系統(tǒng)詳盡的研究。國外特色小鎮(zhèn)的研究較多的是旅游文化小鎮(zhèn)，多通過具體案例進(jìn)行分析，總結(jié)特色小鎮(zhèn)的發(fā)展模式與方法。而由于國內(nèi)特色小鎮(zhèn)的建設(shè)處于初步階段，只要研究特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃以及運(yùn)作模式上，且我國對(duì)PPP模式的研究也處于理論闡釋階段，主要局限于對(duì)國外理論的闡釋和實(shí)踐的簡(jiǎn)單探討。大部分體現(xiàn)在PPP模式建設(shè)特色小鎮(zhèn)的可行性與必要性的研究，對(duì)PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制及發(fā)展過程中的“瓶頸”及對(duì)策缺乏系統(tǒng)、全面性的研究。

二、平陽寵物小鎮(zhèn)PPP模式建設(shè)

（一）平陽寵物小鎮(zhèn)概況。平陽寵物小鎮(zhèn)選址于中國浙江省溫州市平陽縣西部，小鎮(zhèn)規(guī)劃范圍以溪心島為主體，距離南雁蕩風(fēng)景區(qū)約4.5公里，規(guī)劃總面積約4.6平方公里，項(xiàng)目總投資100.6億元。其中，平陽寵物小鎮(zhèn)總投資52.2億元，主要用于非盈利性基礎(chǔ)及服務(wù)設(shè)施和重點(diǎn)工程項(xiàng)目，其中非盈利性基礎(chǔ)及服務(wù)設(shè)施投入約22.7億元，主要用于打造游客接待中心、寵物文化博物館、溪心島休閑旅游特色村和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)。目前，平陽寵物小鎮(zhèn)已經(jīng)建成小鎮(zhèn)客廳，共分三層，由三根“狗骨頭”組成，并于2017年5月29日正式開館。

（二）平陽寵物小鎮(zhèn)PPP模式應(yīng)用現(xiàn)狀。平陽寵物產(chǎn)業(yè)起步于20世紀(jì)90年代，距今已形成一定的產(chǎn)業(yè)規(guī)模。平陽寵物小鎮(zhèn)的開發(fā)首先是在整治污染的前提下，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，著重發(fā)展寵物文化產(chǎn)業(yè)以及生活旅游產(chǎn)業(yè)，凸顯小鎮(zhèn)的特色產(chǎn)業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)鏈集聚。目前，平陽縣出臺(tái)了《關(guān)于全面推進(jìn)旅游名縣建設(shè)的實(shí)施意見》及《全面推進(jìn)旅游名縣建設(shè)扶持辦法（試行）》，重點(diǎn)投入平陽寵物小鎮(zhèn)的建設(shè)規(guī)劃，縣財(cái)政每年安排3，000萬元旅游發(fā)展專項(xiàng)資金，到2020年前，每年以10%遞增；并建立產(chǎn)業(yè)基金，安排1億元旅游產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，用于股權(quán)投資開發(fā)旅游項(xiàng)目與招商引資項(xiàng)目的扶持獎(jiǎng)勵(lì)，引導(dǎo)社會(huì)資本參與，鼓勵(lì)外資和社會(huì)資本投入旅游景區(qū)（點(diǎn)）開發(fā)。平陽寵物小鎮(zhèn)計(jì)劃在5年內(nèi)（2016～2020年）投資52.2億元，實(shí)施14個(gè)項(xiàng)目，因此采用PPP模式，尋求企業(yè)融資，但目前小鎮(zhèn)還處于規(guī)劃建設(shè)階段，目前規(guī)劃的三大功能區(qū)還未建設(shè)成功。

見圖1，在平陽縣政府的支持下，成立了浙江萌寵島投資有限公司，主要經(jīng)營對(duì)在建項(xiàng)目的投資及土地開發(fā)以及寵物小鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。水頭鎮(zhèn)政府對(duì)浙江萌寵島投資有限公司提供土地及補(bǔ)貼等，授予其特許經(jīng)營權(quán)并保留相應(yīng)控制能力，在特許經(jīng)營權(quán)期滿后再將寵物小鎮(zhèn)移交給水頭鎮(zhèn)政府。以水頭投資有限公司和北京亞太中金資產(chǎn)管理有限公司為主體作為投資方，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一招商、分別運(yùn)營以及分別核算的管理體制，其中投資方主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目融資、資產(chǎn)運(yùn)營以及設(shè)施建設(shè)等具體工作，并以股本的方式進(jìn)行融資，以分紅的形式獲得后期的利益。持續(xù)建設(shè)中的平陽寵物小鎮(zhèn)還在尋求融資，而金融機(jī)構(gòu)以貸款的方式提供資金，后期要以還本付息的方式歸還；建設(shè)而成的寵物小鎮(zhèn)最終是以旅游產(chǎn)業(yè)為基本，吸引大量的用戶以購買相關(guān)寵物產(chǎn)品的形式獲得收益。（圖1）

（三）平陽寵物小鎮(zhèn)PPP模式存在的問題

1、特色產(chǎn)業(yè)未達(dá)標(biāo)。2017年，浙江省發(fā)改委通過“優(yōu)化考核內(nèi)容、開展自查自報(bào)、分實(shí)地核查、匯總計(jì)分排名”等環(huán)節(jié)對(duì)2016年度的78個(gè)省級(jí)特色小鎮(zhèn)進(jìn)行考核評(píng)分，并公布了考核結(jié)果，其中平陽寵物小鎮(zhèn)為降格小鎮(zhèn)。主要原因在于平陽小鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)比重低且基礎(chǔ)設(shè)施不完善，小鎮(zhèn)入駐企業(yè)數(shù)量不足，導(dǎo)致投資回報(bào)率較低的現(xiàn)象，平陽寵物小鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)占比較低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到特色小鎮(zhèn)的考核中要求有效投資70%用于特色產(chǎn)業(yè)的要求。此外，寵物小鎮(zhèn)空有“形”而不具備產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，而且缺乏成熟可靠的運(yùn)營模式，并沒有很好地解決好成本和盈利模式的問題，目前入駐的企業(yè)也面臨虧損的問題。這從一定程度上反映了目前平陽寵物小鎮(zhèn)因?yàn)樘厣a(chǎn)業(yè)未達(dá)標(biāo)而造成小鎮(zhèn)發(fā)展本末倒置的現(xiàn)象，逐漸衍生出“偽特色小鎮(zhèn)”的現(xiàn)象。

2、融資渠道不通暢。隨著小鎮(zhèn)的核心功能設(shè)施以及平臺(tái)建設(shè)完畢，小鎮(zhèn)凸顯的特色產(chǎn)業(yè)未達(dá)標(biāo)的現(xiàn)狀導(dǎo)致平陽寵物小鎮(zhèn)的投資大幅度減少。目前，浙江建科工程項(xiàng)目管理有限公司受浙江萌寵島投資有限公司委托，就平陽縣寵物小鎮(zhèn)建設(shè)工程項(xiàng)目PPP咨詢服務(wù)進(jìn)行公開招標(biāo)。這從一定程度上體現(xiàn)了平陽寵物小鎮(zhèn)融資難的現(xiàn)狀。社會(huì)資本加入特色小鎮(zhèn)的建設(shè)主要目的是為了獲得利益，但目前平陽寵物小鎮(zhèn)不僅難以獲得收益，反而因特色產(chǎn)業(yè)不達(dá)標(biāo)而導(dǎo)致被降格，因此，大部分社會(huì)資本放棄對(duì)它的繼續(xù)投資，導(dǎo)致其難以繼續(xù)建設(shè)發(fā)展。

3、建設(shè)管理不完善。平陽寵物小鎮(zhèn)于2017年5月29日正式營業(yè)，但從開業(yè)至今寵物小鎮(zhèn)人氣依舊處于低迷狀態(tài)。根據(jù)考核結(jié)果來看，平陽寵物小鎮(zhèn)客廳建在規(guī)劃區(qū)外，出現(xiàn)規(guī)劃定位偏離的現(xiàn)象，且項(xiàng)目進(jìn)度慢，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后。平陽寵物小鎮(zhèn)的建設(shè)管理方面存在很大的漏洞，主要體現(xiàn)在企業(yè)運(yùn)營能力難以維持寵物小鎮(zhèn)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。因此，平陽寵物小鎮(zhèn)被認(rèn)為“功能拼盤”，沒有創(chuàng)新特色產(chǎn)業(yè)的支撐，小鎮(zhèn)難以吸引社會(huì)資本的入駐。并且由于缺乏相應(yīng)的專業(yè)人才，寵物小鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)遭遇瓶頸，難以持續(xù)發(fā)展。

三、寵物小鎮(zhèn)PPP模式建設(shè)對(duì)策

（一）著力打造特色產(chǎn)業(yè)。寵物小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目重點(diǎn)在于打造特色產(chǎn)業(yè)。一是打造一站式寵物電商平臺(tái)，在一定程度上擴(kuò)大寵物小鎮(zhèn)的知名度；二是利用3D打印項(xiàng)目以及投影技術(shù)，提供休閑互動(dòng)項(xiàng)目，吸引年輕群體，增加流量；三是增加手工項(xiàng)目，游客和寵物互動(dòng)，一起制作寵物衣物等。增加這些特色產(chǎn)業(yè)，能夠避免大部分特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)模式同質(zhì)化的現(xiàn)狀，從而體現(xiàn)出寵物小鎮(zhèn)的差異化和特色化，拓展小鎮(zhèn)寵物產(chǎn)業(yè)的新領(lǐng)域。

（二）強(qiáng)化監(jiān)督管理制度。政府需要鼓勵(lì)社會(huì)公眾參與監(jiān)督，并建立面向公眾的投訴舉報(bào)平臺(tái)，對(duì)情況屬實(shí)的舉報(bào)給予一定嘉獎(jiǎng)，同時(shí)也對(duì)虛假舉報(bào)制定懲罰機(jī)制。這在一定程度上優(yōu)化政府的管理制度，同時(shí)也監(jiān)督到社會(huì)資本建設(shè)寵物小鎮(zhèn)的效率。此外，對(duì)于參觀寵物小鎮(zhèn)的游客進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)查，征詢游客對(duì)寵物小鎮(zhèn)目前開放現(xiàn)狀的滿意度調(diào)查，對(duì)于寵物小鎮(zhèn)入駐的企業(yè)以及相關(guān)特色產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，從而能夠及時(shí)進(jìn)行改進(jìn)。

（三）加強(qiáng)金融扶持政策。政府要出臺(tái)相應(yīng)的金融政策，并建立符合特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目的金融體系，加強(qiáng)對(duì)寵物小鎮(zhèn)PPP模式的金融支持，如平陽縣出臺(tái)用地、項(xiàng)目、資金、改革、公共服務(wù)等方面，對(duì)寵物小鎮(zhèn)建設(shè)優(yōu)先確保重點(diǎn)項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施用地指標(biāo)。此外，擴(kuò)大商業(yè)銀行對(duì)寵物小鎮(zhèn)建設(shè)貸款力度或通過平陽縣政府財(cái)政收入對(duì)社會(huì)資本的貸款利息進(jìn)行補(bǔ)貼，減輕社會(huì)資本的利息負(fù)擔(dān)，吸引民營資本參與；利用政策的行政手段和影響力，在各個(gè)金融機(jī)構(gòu)大力宣傳寵物小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目等。平陽縣政府應(yīng)該多渠道加大特色小鎮(zhèn)的金融支持，如設(shè)立寵物小鎮(zhèn)建設(shè)基金以及建立城鎮(zhèn)化投資平臺(tái)、建立PPP模式專項(xiàng)補(bǔ)貼，拓寬寵物小鎮(zhèn)的融資渠道，構(gòu)建多元化的融資支持體系。

（四）提升企業(yè)運(yùn)營能力。寵物小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目具有投入大、周期長(zhǎng)、見效慢的特點(diǎn)，其中浙江萌寵島投資有限公司需要參與從寵物小鎮(zhèn)最初的設(shè)計(jì)建設(shè)到最終的運(yùn)營管理的全過程。首先，要著重對(duì)寵物小鎮(zhèn)的特色產(chǎn)業(yè)以及基礎(chǔ)設(shè)施投入建設(shè)；其次，配備管理、建設(shè)、運(yùn)營等方面專業(yè)人才，多渠道加強(qiáng)專業(yè)技術(shù)崗位力量；最后，可以實(shí)行“委托運(yùn)營管理+部分業(yè)務(wù)外包”的運(yùn)營管理模式，組建專業(yè)化運(yùn)營管理團(tuán)隊(duì)，負(fù)責(zé)不同區(qū)域內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的運(yùn)營管理。

（五）完善人才引進(jìn)政策。政府應(yīng)培養(yǎng)和引進(jìn)一批熟悉特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目的專業(yè)性人才和管理運(yùn)營寵物小鎮(zhèn)的高素質(zhì)人才和規(guī)劃建設(shè)的技術(shù)型人才等。此外，為了避免寵物小鎮(zhèn)PPP模式應(yīng)用的風(fēng)險(xiǎn)，還應(yīng)該引進(jìn)一批專業(yè)對(duì)口人才進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，從而保證寵物小鎮(zhèn)PPP模式收益的穩(wěn)定性。此外，為了更好地留住人才，政府要制定完備的人才引進(jìn)政策，如打造良好的工作環(huán)境，提供相應(yīng)的高福利待遇，為高層次人才提供更多的發(fā)展空間和機(jī)會(huì)等。（通訊作者：陳雙雙）

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