基于博弈論的PPP模式下政府與企業(yè)的契約關(guān)系研究

劉雋

摘要：融資約束是制約現(xiàn)代城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一大障礙，PPP融資模式是突破城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)瓶頸的最佳選擇。PPP模式的運(yùn)行涉及復(fù)雜的契約關(guān)系，其中政府和企業(yè)之間的關(guān)系最為關(guān)鍵，雙方在PPP項(xiàng)目運(yùn)行過程中目標(biāo)導(dǎo)向存在差異且都可能采取機(jī)會(huì)主義行為，因此契約治理問題在PPP模式中顯得尤為重要。文章運(yùn)用不完全信息下的靜態(tài)博弈模型，分析了政府與企業(yè)在追求自身利益時(shí)存在的矛盾與沖突，為更好地在PPP模式下發(fā)展城市基礎(chǔ)設(shè)施提出政策建議。

關(guān)鍵詞：博弈論；PPP模式；契約關(guān)系；基礎(chǔ)設(shè)施

一、引言

貴安新區(qū)作為西部大開發(fā)五大國家級(jí)新區(qū)之一肩負(fù)著打造西部重要經(jīng)濟(jì)增長極、內(nèi)陸開放型經(jīng)濟(jì)新高地和生態(tài)文明示范區(qū)的重要使命，以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念為指引，不斷推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施、功能布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展。其中，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)是實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益的重要條件，是推進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展必不可少的物質(zhì)保證，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有投資數(shù)額大、回收期長、投資收益間接的特點(diǎn)，因此融資約束成為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一大障礙。

合適的融資模式是突破城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)瓶頸的關(guān)鍵，PPP融資企業(yè)——貴安新區(qū)開發(fā)投資有限公司，承擔(dān)貴安新區(qū)重大基礎(chǔ)設(shè)施和直管區(qū)大型公共服務(wù)設(shè)施的融資、投資、建設(shè)和資本運(yùn)作，創(chuàng)新設(shè)立新型城鎮(zhèn)化發(fā)展投資基金、創(chuàng)新項(xiàng)目基金運(yùn)行機(jī)制、創(chuàng)新構(gòu)建開放的產(chǎn)業(yè)投資平臺(tái)等路徑。然而，PPP模式的實(shí)際運(yùn)行涉及復(fù)雜的契約關(guān)系，其中政府和企業(yè)之間的關(guān)系最為關(guān)鍵，由于雙方在PPP模式中的目標(biāo)導(dǎo)向差異和可能采取的機(jī)會(huì)主義行為，凸顯出嚴(yán)重的契約治理問題。

二、文獻(xiàn)綜述

從理論角度看，PPP模式是20世紀(jì)80年代英國率先提出，認(rèn)為PPP模式是一種多個(gè)部門利益聯(lián)盟的行動(dòng)策略，在公共事業(yè)中私營組織參與到投資建設(shè)之中。聯(lián)合國發(fā)展計(jì)劃屬指出PPP模式是指政府、營利性企業(yè)、非營利性組織基于某個(gè)項(xiàng)目形成的相互合作、改善經(jīng)營的一種形式。美國PPP國家委員會(huì)指出：PPP是介于外包和私有化之間并結(jié)合兩者特點(diǎn)的一種公眾產(chǎn)品提供方式。

從應(yīng)用角度看，PPP以“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享、合理利潤”為基準(zhǔn)優(yōu)化利益調(diào)節(jié)機(jī)制，基于公用事業(yè)具有公益性、自然壟斷性、區(qū)域壟斷性以及生產(chǎn)環(huán)節(jié)的可分性，PPP 模式是不需要大量財(cái)政撥款而有利于公用事業(yè)發(fā)展的融資模式，在這種資金運(yùn)行模式下，政府部門改變了原本的職能，由公共物品的壟斷提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楹献髡吆捅O(jiān)管者。

從契約角度看，契約理論是指導(dǎo)解決項(xiàng)目治理根本性問題的最為適當(dāng)?shù)睦碚摶A(chǔ)。PPP是公私雙方基于契約實(shí)現(xiàn)的，由于PPP項(xiàng)目運(yùn)營時(shí)間長、所處環(huán)境復(fù)雜多變等因素導(dǎo)致政府與企業(yè)之間的契約具有天然的不完全性。關(guān)于PPP項(xiàng)目運(yùn)行過程中契約關(guān)系的治理，常亮等提出基于契約理論和委托代理理論，建立流域管理 PPP 模式項(xiàng)目契約 Holmstrom-Milgrom 模型，以此重構(gòu)流域管理市場(chǎng)化過程中政府與市場(chǎng)主體間的角色定位和利益關(guān)系。

本文基于PPP模式相關(guān)研究，以貴安新區(qū)發(fā)展為例，將不完全信息下的靜態(tài)博弈模型引入政府與企業(yè)在PPP項(xiàng)目運(yùn)營過程中，分析雙方在不同目標(biāo)導(dǎo)向下契約關(guān)系的發(fā)展，探索出適合貴陽市PPP模式下城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中契約治理辦法。

三、基礎(chǔ)設(shè)施PPP融資模式運(yùn)作流程

貴安新區(qū)、金融機(jī)構(gòu)和施工企業(yè)三方是貴安新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主體，在實(shí)施資本運(yùn)作過程中，實(shí)現(xiàn)協(xié)作共贏。第一，貴安新區(qū)以較少的投入獲取大量資金和多元主體的參與，投資占比僅為10%，其他資金均由金融機(jī)構(gòu)募集；以較少的資金投入獲取投資主動(dòng)性，貴安新區(qū)擁有項(xiàng)目的發(fā)包權(quán)，占據(jù)投資主動(dòng)性。第二，金融機(jī)構(gòu)依托新區(qū)優(yōu)質(zhì)的生態(tài)資源、項(xiàng)目資源及要素資源，募集發(fā)展基金，獲取可預(yù)期和較有保障的收益，以貴陽銀行為例，可以向社會(huì)公眾發(fā)行銀行理財(cái)產(chǎn)品募集資金，投資人獲取穩(wěn)定合理的收益，到期后合作機(jī)構(gòu)受讓持有的基金份額實(shí)現(xiàn)收益。第三，通過設(shè)立施工企業(yè)進(jìn)入產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金路徑，可幫助施工企業(yè)降低應(yīng)收賬款的難度、增加盈利渠道，有助于施工企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，獲取長遠(yuǎn)收益。

首先，由貴安新區(qū)按項(xiàng)目包進(jìn)行招標(biāo)，根據(jù)招標(biāo)要求設(shè)立對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目資金；其次，金融機(jī)構(gòu)開始募集資金，實(shí)現(xiàn)新區(qū)城市建設(shè)過程中的資金全覆蓋；再次，施工企業(yè)開始競(jìng)標(biāo)，參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；最后，承包方獲取項(xiàng)目運(yùn)行后的所有扣除優(yōu)先投資人（社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)等）本金收益后的超額收益。為免除投資的后顧之憂，創(chuàng)新設(shè)置了退出機(jī)制，對(duì)于公益類、公共服務(wù)類、民生類項(xiàng)目由政府服務(wù)采購；對(duì)于非公益類項(xiàng)目，回報(bào)主要來源于項(xiàng)目收益和項(xiàng)目基金的收益，若收益不能覆蓋預(yù)期，則由政府財(cái)政撥款或項(xiàng)目持有方補(bǔ)足。

根據(jù)上述分析，結(jié)合PPP融資模式的特點(diǎn)，城鎮(zhèn)化發(fā)展基金運(yùn)作模式如圖1所示。

從圖1可以看出，在整個(gè)PPP項(xiàng)目運(yùn)營過程中，存在著許多契約關(guān)系：1.政府與企業(yè)之間的特許經(jīng)營契約關(guān)系；2.企業(yè)與銀行等金融機(jī)構(gòu)之間的融資貸款契約關(guān)系；3.項(xiàng)目企業(yè)與設(shè)備承建商、供應(yīng)商之間的各種工程契約關(guān)系，以上契約關(guān)系都是基于項(xiàng)目企業(yè)為中心的，圍繞PPP項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)與運(yùn)營，他們之間通知契約關(guān)系這一紐帶實(shí)現(xiàn)資源重新配置，其中，政府與企業(yè)之間的特許經(jīng)營契約關(guān)系是最為重要的契約關(guān)系。

四、政府與企業(yè)之間博弈與均衡

（一）博弈模型的建立

PPP項(xiàng)目在開展時(shí)，雖然雙方已經(jīng)簽訂合同，但是由于政府和企業(yè)之間追求自身利益而凸顯的契約治理問題十分復(fù)雜。第一、政府與企業(yè)的目標(biāo)導(dǎo)向有差異，政府在推行基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目時(shí)往往會(huì)較多地考慮社會(huì)公共利益，而企業(yè)經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的主要目標(biāo)是追求利潤最大化；第二、在基礎(chǔ)設(shè)施PPP運(yùn)營過程中政府可能采取機(jī)會(huì)主義行為，主要表現(xiàn)為履約失信和少數(shù)政府行政人員的尋租行為；第三、在基礎(chǔ)設(shè)施PPP運(yùn)營過程中企業(yè)可能采取機(jī)會(huì)主義行為，表現(xiàn)為參與PPP項(xiàng)目建設(shè)的動(dòng)機(jī)不純，參與基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目招投標(biāo)的企業(yè)能力和資歷參差不齊。所以，本文將政府與企業(yè)在PPP項(xiàng)目運(yùn)營過程中的博弈看作為看作為不完全信息下的靜態(tài)博弈，建立如下博弈模型。

1. 基本假設(shè)

假設(shè)1：基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的契約主體包括政府和企業(yè)兩大類；

假設(shè)2：基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目中政府與企業(yè)之間是信息不對(duì)稱的；

假設(shè)3：政府在不進(jìn)行約束且企業(yè)投標(biāo)人不違反契約的前提下效用為U0，若政府對(duì)投標(biāo)企業(yè)違反契約行為不約束，將會(huì)造成自身損失為B；企業(yè)在違反契約與不違反契約兩種情況下，政府開展約束產(chǎn)生的成本為C1、C2，且C1>C2；政府對(duì)企業(yè)違反契約行為進(jìn)行成功約束后將產(chǎn)生正面效應(yīng)，在投標(biāo)企業(yè)有違反契約行為時(shí)為A，獲得成功的概率為λ，失敗的概率為1-λ，且0<λ<1；對(duì)于投標(biāo)企業(yè)，違反契約被查處的損失為M1，違反契約不被查處的效用為M2，不違反契約時(shí)效應(yīng)為M3，且M3>M2>M1。

2. 不完全信息下的靜態(tài)博弈模型

根據(jù)上面的假設(shè)條件，本文建立政府與企業(yè)之間的博弈矩陣，模型如圖2所示。博弈效用分析如表1。

（二）博弈模型的分析

根據(jù)上述分析，在PPP項(xiàng)目運(yùn)行過程中，政府與企業(yè)在混合策略博弈均衡下，政府的期望效用為：

當(dāng)企業(yè)以p>p*違反契約時(shí)，約束是政府的最優(yōu)選擇。反之，如果企業(yè)以p

企業(yè)的期望效用為：

EV=-pqM1+p（1-q）M3+（1-p）qM2+（1-p）（1-q）M2

當(dāng)政府對(duì)投標(biāo)企業(yè)約束概率大于時(shí)，投票企業(yè)不會(huì)違反契約；反之，當(dāng)政府對(duì)投標(biāo)企業(yè)約束概率小于q*時(shí)，投標(biāo)企業(yè)就會(huì)選擇違反契約。

五、基礎(chǔ)設(shè)施PPP融資模式的政策建議

（一）加快PPP頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建完善的法規(guī)政策制度體系

有效的法律體系是化解PPP項(xiàng)目運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，提高PPP項(xiàng)目運(yùn)作效率的重要前提。當(dāng)前，中國PPP項(xiàng)目的推進(jìn)仍然缺乏頂層設(shè)計(jì)，上位法尚未建立，下位法存在重疊和沖突的現(xiàn)象，法律制度的不健全是我國推廣PPP工作中的重要問題。近年來，關(guān)于民營資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的立法工作已經(jīng)開展，中央層面的PPP總則性法律，地方政府區(qū)域性PPP法規(guī)體系，指導(dǎo)實(shí)踐部門合適的PPP運(yùn)作方式的制度都在逐步構(gòu)建，由法律法規(guī)、管理機(jī)構(gòu)、操作指引、標(biāo)準(zhǔn)化工具和專業(yè)培訓(xùn)構(gòu)成的相對(duì)完整的PPP政策框架正在完善。

（二）加強(qiáng)識(shí)別PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，建立合理的公私分?jǐn)倷C(jī)制

政府與企業(yè)合作經(jīng)營是風(fēng)險(xiǎn)較高的公共服務(wù)供給方式，法律與道德約束力的不足加大了政府與企業(yè)項(xiàng)目合作的風(fēng)險(xiǎn)。政府與企業(yè)合作的項(xiàng)目通常運(yùn)營周期較長、相關(guān)技術(shù)復(fù)雜，在PPP項(xiàng)目運(yùn)營過程中可能面臨法律法規(guī)變化、政府換屆、技術(shù)創(chuàng)新等系列問題，對(duì)PPP項(xiàng)目的運(yùn)營帶來根本性的變化。因此，在PPP項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)需加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，明確各契約方責(zé)任，分配各契約方的風(fēng)險(xiǎn)范圍。各司其職，合理分配，政府對(duì)政策變化的把握和掌控力更強(qiáng)，應(yīng)多承擔(dān)政策風(fēng)險(xiǎn)；企業(yè)對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)營管理能力較強(qiáng)，應(yīng)多承擔(dān)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)于不可預(yù)測(cè)的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的實(shí)際情況由政府和企業(yè)共同承擔(dān)。

（三）建立完善的定價(jià)與調(diào)價(jià)機(jī)制，加大對(duì)社會(huì)資本的政策支持

在PPP項(xiàng)目運(yùn)營過程中政府與企業(yè)的目標(biāo)導(dǎo)向不同，保證公益性的基礎(chǔ)上提高產(chǎn)品的供給效率和質(zhì)量是政府的目標(biāo)，而企業(yè)是以追求利潤最大化為目標(biāo)的，因此，在價(jià)格制定時(shí)既要維護(hù)公共利益，又要保證企業(yè)的收益。但鑒于PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)性和長期性，政府需加大對(duì)企業(yè)的支持：1.在融資方面，調(diào)整銀行的信貸評(píng)價(jià)體系，保障私營企業(yè)與國有企業(yè)擁有一樣平等的地位；2.在相同的條件下，政府將優(yōu)先選擇私營企業(yè)的社會(huì)資本，積極引入社會(huì)資本。3.政府在征地、稅收、資金使用等方面給予奇特一定的優(yōu)惠，調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性。

（四）建立各級(jí)政府專設(shè)PPP管理機(jī)構(gòu)，加快培養(yǎng)PPP項(xiàng)目投融資專業(yè)人才

PPP項(xiàng)目一般復(fù)雜耗時(shí)，穩(wěn)定性差，項(xiàng)目的運(yùn)營可能涉及到多個(gè)領(lǐng)域和管理部門，因此，政府可以設(shè)置專門的管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)、開發(fā)、管理、監(jiān)督等流程的運(yùn)作，在降低PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)提高資金使用率，保證PPP項(xiàng)目的高效運(yùn)營。其次，PPP項(xiàng)目的運(yùn)作涉及到金融、法律、財(cái)務(wù)、管理等方方面面的知識(shí)，要加強(qiáng)專業(yè)性較強(qiáng)的復(fù)合型人才的培養(yǎng)，一方面派遣人才去國外學(xué)習(xí)先進(jìn)的理論和成功的經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)運(yùn)營PPP項(xiàng)目的學(xué)習(xí)進(jìn)度；另一方面加強(qiáng)教育和培養(yǎng)本土人才。

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（作者單位：貴州大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）