論生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)機(jī)制

摘 要：生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)機(jī)制是一種廣義的理解，是所有相關(guān)的生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)制度集合。環(huán)境公益訴訟制度、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的確立，完善了生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)機(jī)制，但是這不意味著對(duì)傳統(tǒng)環(huán)境損害行政救濟(jì)的擯棄。生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)兼以行政救濟(jì)和民事救濟(jì)途徑。要強(qiáng)化行政救濟(jì)，有效發(fā)揮責(zé)令改正型行政責(zé)任的彌補(bǔ)功能。協(xié)調(diào)好環(huán)境公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的關(guān)系，應(yīng)在生態(tài)環(huán)境損害賠償中構(gòu)建多元化的爭(zhēng)端解決機(jī)制。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境損害賠償；救濟(jì)；環(huán)境侵權(quán)；環(huán)境公益訴訟；環(huán)境責(zé)任

中圖分類號(hào)：D912.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0257-5833（2018）06-0104-08

作者簡(jiǎn)介：王 嵐，華東師范大學(xué)法學(xué)院講師 （上海 200241）

改革開放之后中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，與此同時(shí)環(huán)境問(wèn)題凸顯，成為國(guó)家、社會(huì)、公眾高度關(guān)注的問(wèn)題。從1979年《環(huán)境保護(hù)法試行》到2014年新《環(huán)境保護(hù)法》的頒布，中國(guó)開始進(jìn)入了最嚴(yán)格環(huán)境法時(shí)代，生態(tài)文明得到前所未有的關(guān)注。新《環(huán)境保護(hù)法》確立了損害擔(dān)責(zé)原則、環(huán)境公益訴訟制度，最高人民法院頒布了《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》。2015年環(huán)保部又頒布了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》，這些原則和制度確立的目的主要是為了解決生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)問(wèn)題，在整個(gè)法律制度體系中屬于生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)機(jī)制?！渡鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》對(duì)生態(tài)損害賠償制度實(shí)施制定了從試點(diǎn)開始分階段推進(jìn)的時(shí)間表，從2018年1月1日起已經(jīng)進(jìn)入第二階段——全國(guó)試行階段。2017年12月環(huán)境保護(hù)部正式出臺(tái)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（下文稱為《方案》）作為全國(guó)試行的依據(jù)，生態(tài)環(huán)境損害獨(dú)立成為一種損害類型在法律中確立下來(lái)，相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)機(jī)制已經(jīng)呈現(xiàn)出多元化的趨勢(shì)，既有傳統(tǒng)的行政救濟(jì)模式，又有民事救濟(jì)模式。傳統(tǒng)行政救濟(jì)和民事救濟(jì)模式各有利弊，適用于不同領(lǐng)域，在制度選擇中我們是以行政救濟(jì)為主，還是另辟蹊徑以民事救濟(jì)為主，用私法手段救濟(jì)環(huán)境公益損害？在現(xiàn)有的法律體系中我們應(yīng)如何建立起形式多元化、內(nèi)容互補(bǔ)化、系統(tǒng)協(xié)調(diào)化的生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)機(jī)制？這些都應(yīng)該從學(xué)理層面進(jìn)行探討。

一、基本概念的界定

《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》中出現(xiàn)了幾個(gè)基本概念：生態(tài)環(huán)境損害、生態(tài)環(huán)境損害賠償、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。在此之前，無(wú)論是在學(xué)理上還是立法中這些相關(guān)的概念存在多元解釋，因此首先要界定清楚這些概念的內(nèi)涵以防止適用時(shí)出現(xiàn)混淆。

1.生態(tài)環(huán)境損害及生態(tài)環(huán)境損害賠償

不同學(xué)科對(duì)因污染和破壞導(dǎo)致的對(duì)自然環(huán)境自身的損害存在不同的定義，法學(xué)理論界和實(shí)務(wù)界比較常用的詞有“環(huán)境損害”、“生態(tài)損害”“自然損害”等。從這些概念的具體定義來(lái)看有廣義的、狹義的不同理解，表述時(shí)有爭(zhēng)議，甚至存在大量混用現(xiàn)象。但較為一致的認(rèn)可是“環(huán)境污染所造成的損害不僅包括對(duì)人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的損害，還應(yīng)該包括對(duì)生態(tài)環(huán)境的損害；環(huán)境污染損害責(zé)任不僅包含人身、財(cái)產(chǎn)損害賠償責(zé)任，還應(yīng)該包括受到損害的生態(tài)環(huán)境的清理、修復(fù)和恢復(fù)的責(zé)任或費(fèi)用的承擔(dān)。”柯堅(jiān)：《建立我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害多元化法律救濟(jì)機(jī)制——以康菲溢油污染事件為背景》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第1期。因環(huán)境污染導(dǎo)致人身財(cái)產(chǎn)權(quán)利損害適用環(huán)境侵權(quán)法的規(guī)定，屬于環(huán)境侵權(quán)；因環(huán)境污染導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境損害則屬于《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》所說(shuō)的生態(tài)環(huán)境損害，指“因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤等環(huán)境要素和植物、動(dòng)物、微生物等生物要素的不利改變，及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能的退化?！?這與傳統(tǒng)意義上的《侵權(quán)責(zé)任法》環(huán)境侵權(quán)損害不同，特指行為導(dǎo)致的對(duì)環(huán)境自身的不利影響及由此產(chǎn)生的生態(tài)系統(tǒng)功能退化，是一種“純生態(tài)損害”或“純環(huán)境損害”汪勁著：《環(huán)境法學(xué)（第三版）》，北京大學(xué)出版社2014年版，第259頁(yè)。。

“損害即為保護(hù)法益所受的不利益”汪勁著：《環(huán)境法學(xué)（第三版）》，北京大學(xué)出版社2014年版，第306頁(yè)。，從表象上看生態(tài)環(huán)境損害是一種生態(tài)環(huán)境功能的損害，而從實(shí)質(zhì)上看是一種對(duì)公共環(huán)境利益的侵害。環(huán)境污染和生態(tài)破壞侵犯的環(huán)境利益可以分為三類：一是環(huán)境私益損害；二是環(huán)境公益之損害；三是雙重環(huán)境利益的損害。王嵐：《個(gè)體環(huán)境責(zé)任制度與環(huán)境責(zé)任社會(huì)化的互補(bǔ)——以土壤污染修復(fù)費(fèi)籌措機(jī)制為視角》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第3期。 民法侵權(quán)法為了應(yīng)對(duì)環(huán)境侵權(quán)的特殊性而設(shè)立的特殊救濟(jì)制度，側(cè)重于利用私法中的侵權(quán)損害賠償制度來(lái)解決因環(huán)境侵權(quán)而造成的人身或財(cái)產(chǎn)權(quán)利的損害。私權(quán)之外的純生態(tài)環(huán)境損害無(wú)法通過(guò)環(huán)境侵權(quán)責(zé)任制度獲得賠償，但是生態(tài)環(huán)境自身對(duì)人類社會(huì)發(fā)展來(lái)說(shuō)具有根本的意義，是維持人類社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，環(huán)境法保護(hù)法益之公益最終通過(guò)對(duì)純生態(tài)環(huán)境保護(hù)體現(xiàn)出來(lái)。意識(shí)到傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)責(zé)任制度在生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)中的無(wú)力，我們出臺(tái)了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，尋求對(duì)環(huán)境公共利益損害的救濟(jì)。

生態(tài)環(huán)境損害和生態(tài)環(huán)境損害賠償屬于兩個(gè)不同范疇，生態(tài)環(huán)境損害是事實(shí)概念，而生態(tài)環(huán)境損害賠償是一種法律責(zé)任形式。在侵權(quán)法中損害賠償指：“當(dāng)事人一方因侵權(quán)行為或不履行債務(wù)而對(duì)他方造成損害時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)補(bǔ)償對(duì)方損失的民事責(zé)任。對(duì)權(quán)利人來(lái)說(shuō)，損害賠償是一種重要的保護(hù)民事權(quán)利的手段，對(duì)義務(wù)人來(lái)說(shuō)，它是一種重要的承擔(dān)民事責(zé)任的方式”楊立新：《侵權(quán)損害賠償（第六版）》，法律出版社2016年版，第201頁(yè)。生態(tài)環(huán)境損害是對(duì)因環(huán)境污染、破壞生態(tài)而導(dǎo)致的環(huán)境功能退化事實(shí)的描述，而生態(tài)環(huán)境損害賠償是《方案》中專門規(guī)定的一類生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任承擔(dān)方式，即出現(xiàn)《方案》所說(shuō)的生態(tài)環(huán)境損害事實(shí)之后損害者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任形式，是一種環(huán)境民事責(zé)任形式。關(guān)于賠償，雖然《方案》稱為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，但是從具體的承擔(dān)方式來(lái)看，賠償不是主要的方式，更不是唯一的承擔(dān)方式。生態(tài)環(huán)境損害賠償具體的承擔(dān)方式包括賠償和生態(tài)恢復(fù)，其中恢復(fù)包括了修復(fù)和替代修復(fù)。所以《方案》正文中用了“探索建立生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)和賠償制度”，即因違反法律規(guī)定導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害應(yīng)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任。

2.生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)機(jī)制

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)機(jī)制是兩個(gè)不同的概念，兩者在內(nèi)涵、內(nèi)容、基本機(jī)能幾個(gè)方面均有區(qū)別：

首先，從概念上看，經(jīng)過(guò)三十多年環(huán)境法治實(shí)踐，中國(guó)已經(jīng)建立起比較完整的環(huán)境侵權(quán)損害賠償機(jī)制，但是生態(tài)環(huán)境損害法律救濟(jì)相對(duì)薄弱，在個(gè)案中生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)不足更為明顯。在松花江污染事故、四川沱江水污染事故等事故中“公共生態(tài)環(huán)境損害未得到足額賠償，受損的生態(tài)環(huán)境未得到及時(shí)修復(fù)” 黃潤(rùn)秋：《改革生態(tài)環(huán)境損害賠償制度強(qiáng)化企業(yè)污染損害賠償責(zé)任》， http：//www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/qt/201611/t20161109_367153.htm，2016-11-20.。為了實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)，我們確立了環(huán)境公益訴訟制度，《方案》也提出逐步建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，但是這些制度并非生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的全部?jī)?nèi)容。在概念上生態(tài)環(huán)境損害賠償很容易讓人陷入誤區(qū)，認(rèn)為損害賠償專指民事?lián)p害賠償訴訟，限于通過(guò)私法手段獲得生態(tài)環(huán)境損害賠償。因此文章用了生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)機(jī)制而非生態(tài)環(huán)境損害賠償機(jī)制。

其次，從內(nèi)涵上看，生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)機(jī)制是一種廣義的理解，是一種多元化的生態(tài)環(huán)境損害法律救濟(jì)機(jī)制柯堅(jiān)：《建立我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害多元化法律救濟(jì)機(jī)制——以康菲溢油污染事件為背景》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第1期。，是所有相關(guān)的生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)制度集合，包括環(huán)境公益訴訟制度、行政法律救濟(jì)、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。在環(huán)境公益訴訟制度、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度確立之前，如果發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害以行政法律救濟(jì)為主，比如《水污染防治法》規(guī)定的限期治理消除污染，預(yù)期未治理或無(wú)治理能力的可以代為履行，費(fèi)用由違法者承擔(dān)；《土地管理法》中規(guī)定限期改正、限期復(fù)墾，《森林法》規(guī)定的代為補(bǔ)種，《草原法》規(guī)定的限期恢復(fù)植被、代為履行；《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》中規(guī)定的突發(fā)環(huán)境事件?！斗桨浮匪f(shuō)的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度只是生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生之后眾多救濟(jì)方式的一種，特指依據(jù)《方案》確立的為了實(shí)現(xiàn)純生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)而制定的環(huán)境法律制度。生態(tài)環(huán)境損害賠償和環(huán)境公益訴訟制度可以界定為專門的生態(tài)環(huán)境損害民事責(zé)任追究機(jī)制。

第三，從功能上看，生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)指直接以生態(tài)環(huán)境損害填補(bǔ)為目的各項(xiàng)制度、措施，其基本機(jī)能為填補(bǔ)損害王澤鑒著：《侵權(quán)行為法1·基本理論·一般侵權(quán)行為》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2001年版，第7-9頁(yè)。而非對(duì)致害者的懲罰。環(huán)境刑事責(zé)任制度間接上有助于對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的預(yù)防，但主要以對(duì)違法行為者的懲罰為目的，在救濟(jì)效果上未能直接填補(bǔ)損害，所以排除在生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)機(jī)制之外。生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)機(jī)制專指以生態(tài)環(huán)境損害填補(bǔ)為目的的各項(xiàng)法律救濟(jì)制度，具體內(nèi)容包括環(huán)境行政命令、環(huán)境行政處罰、環(huán)境行政強(qiáng)制、環(huán)境公益訴訟制度、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。

二、生態(tài)環(huán)境損害之行政救濟(jì)模式

以往的生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)主要運(yùn)用公法提供法律救濟(jì)，以行政救濟(jì)為主導(dǎo)模式。2014年《環(huán)境保護(hù)法》的修訂是中國(guó)環(huán)境法治史上的一個(gè)里程碑，其確立了生態(tài)環(huán)境損害民事救濟(jì)的模式。在此之前生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)中存在兩種傾向：一是生態(tài)環(huán)境損害基本無(wú)法通過(guò)民事途徑獲得救濟(jì)，出現(xiàn)環(huán)境問(wèn)題時(shí)僅環(huán)境侵權(quán)這一單一類型可以適用《侵權(quán)責(zé)任法》獲得有限補(bǔ)償，補(bǔ)償對(duì)像為特定的受害者，在內(nèi)容上注重環(huán)境私益的救濟(jì)；二是生態(tài)環(huán)境損害得不到應(yīng)有的救濟(jì)，以行政措施為主導(dǎo)的模式，救濟(jì)內(nèi)容十分有限，救濟(jì)手段單一，救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)低。

1.環(huán)境行政處罰

傳統(tǒng)命令——控制型社會(huì)中行政管制是最常用、最有效的手段，在眾多環(huán)境法律制度中，生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)在性質(zhì)上屬于事后救濟(jì)類制度。傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)中行政救濟(jì)主要通過(guò)限權(quán)性行政決定胡建淼著：《行政法學(xué)》，法律出版社2010年版，第196頁(yè)。予以部分實(shí)現(xiàn)，主要類型有行政處罰、行政處分和行政強(qiáng)制。行政處分和行政處罰統(tǒng)稱行政制裁，是基于特定隸屬關(guān)系對(duì)特定人員的紀(jì)律處分，不具有填補(bǔ)生態(tài)環(huán)境損害的功能，被排除在生態(tài)損害救濟(jì)制度之外。生態(tài)環(huán)境損害行政救濟(jì)的主要手段包括環(huán)境行政處罰和行政強(qiáng)制，這也是生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)機(jī)制需要繼續(xù)依賴、強(qiáng)化的兩種行政手段。通過(guò)檢索《行政處罰法》、《環(huán)境行政處罰辦法》、《環(huán)境保護(hù)法》、單項(xiàng)環(huán)境保護(hù)法等法律，可以發(fā)現(xiàn)環(huán)境行政處罰是環(huán)境行政責(zé)任的主要類型參見(jiàn)程雨燕著《環(huán)境行政處罰制度研究》，廣東人民出版社2013年版，第46-53頁(yè)。。

環(huán)境行政罰款是適用最廣、出現(xiàn)頻率最高的是環(huán)境行政處罰。與其他生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)方式相比具有高效性、權(quán)威性、公益性等特點(diǎn)陳太清：《行政罰款與環(huán)境損害救濟(jì)——基于環(huán)境法律保障乏力的反思》，《行政法學(xué)研究》2012年第3期。。雖然罰款主要功能被認(rèn)定為是懲罰性，但是環(huán)境行政罰款?？顚Ｓ?，通過(guò)財(cái)政方式最終可以用于環(huán)境治理和修復(fù)，可以較為迅速的組織恢復(fù)資金，這符合生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的急迫性。罰款的公益性與生態(tài)環(huán)境損害的公益性一致，因此在傳統(tǒng)環(huán)境損害救濟(jì)體系中它是為數(shù)不多的以純生態(tài)環(huán)境損害為目的的救濟(jì)措施，可以部分實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的目的。

2.責(zé)令改正型環(huán)境行政責(zé)任

雖然學(xué)界對(duì)此類行政法律責(zé)任是否屬于行政處罰有分歧韓德培先生將其納入特殊的環(huán)境行政處罰中，參見(jiàn)韓德培主編《環(huán)境保護(hù)法教程》，法律出版社1998年，第301頁(yè)；張梓太教授認(rèn)為它們屬于強(qiáng)制性行政命令而非環(huán)境行政處罰，參見(jiàn)張梓太著《環(huán)境法律責(zé)任研究》，商務(wù)印書館2004年版，第175-176頁(yè)。胡建淼認(rèn)為行政處罰和責(zé)任改正是兩者獨(dú)立的行政行為，參見(jiàn)胡建淼著《行政法學(xué)（第四版）》，法律出版社2015年版，第226頁(yè)。，但是一致認(rèn)為它們屬于環(huán)境行政責(zé)任的具體類型，此類分歧并不影響其成為生態(tài)環(huán)境損害行政救濟(jì)的具體措施。按照責(zé)任的目的和功能進(jìn)行分類，責(zé)任改正型環(huán)境行政責(zé)任屬于補(bǔ)救性行政責(zé)任張梓太著：《環(huán)境法律責(zé)任研究》，商務(wù)印書館2004年版，第154頁(yè)。，指政府通過(guò)行政決定的方式要求違法行為人采取必要的有效的措施恢復(fù)原狀、進(jìn)行補(bǔ)救、消除損害、支付治理費(fèi)用等。因?yàn)槲廴竞蜕鷳B(tài)破壞存在損害路徑上的區(qū)別，所以在救濟(jì)污染型生態(tài)環(huán)境損害和資源型生態(tài)環(huán)境損害的具體措施選擇上又有所區(qū)別。通過(guò)檢索相關(guān)的法律可以發(fā)現(xiàn)，在救濟(jì)污染型生態(tài)環(huán)境損害中的具體行政決定還包括了：采取治理措施，消除污染；排除危害比如《水污染防治法》第74、76、80條；《固體廢物污染環(huán)境防治法》第80條；《水法》第65條、66條；《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條等。等；在救濟(jì)資源破壞型生態(tài)環(huán)境損害中的具體行政決定還包括：清除障礙、恢復(fù)原狀（復(fù)墾、補(bǔ)種、恢復(fù)植被）、限期改正、治理等。一方面采取措施消除污染可以說(shuō)是各單項(xiàng)污染防治法的直接目的，是環(huán)境法損害擔(dān)責(zé)原則的具體體現(xiàn)，所以無(wú)論是行政救濟(jì)措施還是民事救濟(jì)措施設(shè)置皆可從此找到依據(jù)；另一方面行政主管部門可以通過(guò)下達(dá)行政決定的方式在處以罰款的同時(shí)要求違法者采取措施，消除污染或排除危害。消除污染、排除危害可以說(shuō)是行政決定的內(nèi)容，要求違法者采取措施應(yīng)該達(dá)到的結(jié)果。行政主管部門除了對(duì)違法者處于行政處罰的決定還可以要求其采取措施消除危險(xiǎn)、消除污染。與此相似，在救濟(jì)資源破壞型生態(tài)環(huán)境損害中除了處以罰款之外還可以要求違法者復(fù)墾土地、補(bǔ)種樹木、恢復(fù)植被、治理荒漠等等。

3.環(huán)境行政強(qiáng)制

個(gè)案中具體采取何種措施手段達(dá)到責(zé)令改正、恢復(fù)原狀的目的呈現(xiàn)多樣性。比如在松花江污染事故發(fā)生之后吉林省政府采取圍追堵截的方式防止污染擴(kuò)大，期間投入大量的人力物力。除了罰款之外這些費(fèi)用應(yīng)當(dāng)由污染者、致害者、行為者來(lái)承擔(dān)，可以強(qiáng)制執(zhí)行。為此法律規(guī)定了代履行，比如《水污染防治法》第76條中規(guī)定了“違法者逾期不采取治理措施的，環(huán)境保護(hù)主管部門可以指定有治理能力的單位代為治理，所需費(fèi)用由違法者承擔(dān)?！?/p>

三、生態(tài)環(huán)境損害之民事救濟(jì)模式

傳統(tǒng)環(huán)境法律體體系對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)缺乏應(yīng)有的關(guān)注，僅有上述有限的幾項(xiàng)行政措施有生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的功能。所以在生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)公法路徑出現(xiàn)障礙時(shí)，學(xué)者們開始尋求通過(guò)私法路徑救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害。與生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的行政法模式相對(duì)，通過(guò)私法路徑構(gòu)建起來(lái)的制度可以稱之為生態(tài)環(huán)境損害民事救濟(jì)模式?，F(xiàn)有的民事救濟(jì)模式主要包括生態(tài)環(huán)境損害賠償制度和環(huán)境公益訴訟制度兩類，衡量環(huán)境損害賠償最重要的原則是恢復(fù)原狀，如果損害將要由損害賠償金來(lái)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)那闆r下，在計(jì)算損害賠償金數(shù)額時(shí)，其賠償金應(yīng)盡可能使遭受的損失能夠恢復(fù)到原來(lái)狀態(tài)。參見(jiàn)[英]馬克·韋爾德著：《環(huán)境損害的民事責(zé)任——?dú)W洲和美國(guó)法律與政策比較》，張一心、吳婧譯，商務(wù)印書館2017年6月版，第126頁(yè)。

1.環(huán)境公益訴訟制度

松花江污染事件發(fā)生之后北京大學(xué)三位教授提起了環(huán)境公益訴訟，但是根據(jù)當(dāng)時(shí)的法律規(guī)定我們無(wú)法為與自己無(wú)直接關(guān)聯(lián)性的利益提起訴訟，所以第一起環(huán)境公益訴訟的實(shí)踐嘗試以失敗告終。這次失敗凸顯了法律在生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)中公法與私法救濟(jì)的雙重困境。依據(jù)傳統(tǒng)的環(huán)境行政救濟(jì)機(jī)制，事件發(fā)生之后環(huán)保部對(duì)涉事企業(yè)處以的100萬(wàn)罰款，相對(duì)于巨額生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)資金而言罰款顯得極為尷尬，因?yàn)榱P款金額太少無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有的救濟(jì)作用，最終生態(tài)環(huán)境損害成本由政府買單。雖然傳統(tǒng)私益環(huán)境民事訴訟具有間接維護(hù)環(huán)境公益的可能性，但是也無(wú)法全面彌補(bǔ)環(huán)境公益損害。為了彌補(bǔ)生態(tài)環(huán)境損害法律救濟(jì)的不足，我們先后修改了《民事訴訟法》、《環(huán)境保護(hù)法》，確立了環(huán)境公益訴訟制度，專門用于解決生態(tài)環(huán)境的損害救濟(jì)問(wèn)題，希望通過(guò)民事訴訟的方式達(dá)到維護(hù)環(huán)境公共利益的目的。環(huán)境公益訴訟制度是生態(tài)環(huán)境損害民事救濟(jì)的一類，是通過(guò)私法手段尋求公益維護(hù)的一次有益嘗試。

按照環(huán)境公益訴訟的相關(guān)法律規(guī)定，出現(xiàn)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為時(shí)法律規(guī)定的社會(huì)組織可以向法院提起訴訟。法律規(guī)定的社會(huì)組織可以分為兩類：一是《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記，專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄社會(huì)組織；二是根據(jù)《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》規(guī)定13個(gè)試點(diǎn)省、自治區(qū)、直轄市檢察機(jī)關(guān)可以提起環(huán)境公益訴訟《最高檢發(fā)布檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作方案》，http：//www.spp.gov.cn/ztk/2015/gyss/index.shtml，2018-02-11.，2017年修改后的《民事訴訟法》《行政訴訟法》正式賦予檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的主體資格。

2.生態(tài)環(huán)境損害賠償制度

經(jīng)過(guò)七省近三年的試點(diǎn)之后，2018年1月1日起生態(tài)環(huán)境損害賠償制度開始在全國(guó)范圍內(nèi)試行，該制度的出臺(tái)體現(xiàn)了環(huán)境立法理念轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了從一般預(yù)防向風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的制度構(gòu)想，是對(duì)可持續(xù)發(fā)展、原因者負(fù)擔(dān)、公眾參與等原則的貫徹落實(shí)。與環(huán)境公益訴訟相比，該制度救濟(jì)對(duì)象更為直接、明確，直接指向長(zhǎng)期以來(lái)法律救濟(jì)體系中忽視的環(huán)境要素、生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)功能的退化，并直接以生態(tài)環(huán)境損害賠償為制度名稱。根據(jù)《方案》，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度最核心內(nèi)容涉及到索賠權(quán)主體、賠償?shù)姆秶?、糾紛解決機(jī)制。

首先，關(guān)于賠償權(quán)利人，是國(guó)務(wù)院授權(quán)省級(jí)、市地級(jí)政府（包括直轄市所轄的區(qū)縣級(jí)政府）。國(guó)務(wù)院授權(quán)的省市兩級(jí)人民政府可以作為本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人。為什么是國(guó)務(wù)院授權(quán)的政府來(lái)提起賠償之訴、啟動(dòng)協(xié)商機(jī)制呢？行政機(jī)關(guān)行使索賠權(quán)的理論基礎(chǔ)是什么？理論基礎(chǔ)可以從自然資源國(guó)家所有權(quán)論、環(huán)境公共信托論、環(huán)境公益性和政府環(huán)境責(zé)任制四個(gè)方面予以探討。這些理論共同論證了政府索賠權(quán)的合理性。

其次，關(guān)于賠償范圍。雖然制度用了賠償一詞，但是這里的賠償應(yīng)為廣義理解，涉及以下兩種責(zé)任承擔(dān)方式：修復(fù)和賠償。修復(fù)可以是自己修復(fù)，包括對(duì)污染的清理，對(duì)生態(tài)功能的修復(fù)，也可以委托有能力的機(jī)構(gòu)修復(fù)，具體的修復(fù)費(fèi)用由賠償義務(wù)人承擔(dān)。另一種方式是賠償，具體包括對(duì)修復(fù)期間服務(wù)功能損失和對(duì)生態(tài)環(huán)境功能永久性損害的賠償及其他合理費(fèi)用。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度確立的首要目的是補(bǔ)救環(huán)境污染、生態(tài)破壞帶來(lái)的純生態(tài)環(huán)境利益的損害，促使賠償義務(wù)人對(duì)受損的環(huán)境予以修復(fù)，確實(shí)無(wú)法修復(fù)的才考慮金錢賠償，賠付的資金用于替代修復(fù)。在《方案》出臺(tái)之前，生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能損失賠償在環(huán)境公益訴訟制度立法和實(shí)踐中均獲得支持。2015年1月7日《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第21條規(guī)定：“原告請(qǐng)求被告賠償生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間服務(wù)功能損失的，人民法院可以依法予以支持”，據(jù)此福建南平生態(tài)破壞案中，原告要求幾名被告共同賠償生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失的訴求獲得法院支持，用于生態(tài)環(huán)境修復(fù)或異地公共生態(tài)環(huán)境修復(fù)。從法律規(guī)定、司法實(shí)踐來(lái)看，賠償?shù)姆秶鷳?yīng)當(dāng)包括哪些已經(jīng)不是問(wèn)題。疑難問(wèn)題在于兩個(gè)方面：一是損害賠償數(shù)額具體如果估算，這是一個(gè)技術(shù)性較強(qiáng)的問(wèn)題需要制定相應(yīng)的環(huán)境損害賠償評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則；二是具體生態(tài)損害賠償責(zé)任承擔(dān)方式的選擇問(wèn)題。生態(tài)損害賠償責(zé)任具體承擔(dān)方式應(yīng)有排序，可以修復(fù)的、可恢復(fù)的，不可修復(fù)或不可恢復(fù)但可以從功能上進(jìn)行替代的；既不可修復(fù)又無(wú)法替代的賠償。

再次，關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償爭(zhēng)端解決機(jī)制，《方案》確立了訴訟和磋商爭(zhēng)端解決機(jī)制，生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后，賠償權(quán)利人應(yīng)主動(dòng)與賠償義務(wù)人磋商；未經(jīng)磋商或磋商未達(dá)成一致，賠償權(quán)利人可依法提起訴訟。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟在性質(zhì)上屬于環(huán)境民事訴訟的范疇程多威、王燦發(fā)：《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的體系定位與完善路徑》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第5期。且為環(huán)境民事公益訴訟。雖然性質(zhì)上屬于環(huán)境民事公益訴訟，但是提起訴訟的主體是單一明確的——索賠權(quán)主體。在訴訟與磋商兩種機(jī)制的選擇上，《方案》確立了 “主動(dòng)磋商、司法保障”工作原則。

四、構(gòu)建協(xié)調(diào)互補(bǔ)的生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)機(jī)制

1.單一生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)模式的困境

從生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)機(jī)制的發(fā)展來(lái)看單獨(dú)依靠或偏好某一類損害救濟(jì)模式都會(huì)使救濟(jì)陷入困境。在單一行政救濟(jì)模式下，一方面生態(tài)環(huán)境損害私法救濟(jì)被排除在法律救濟(jì)機(jī)制外，另一方面具體行政救濟(jì)手段主要依賴行政罰款等行政處罰。雖然存在責(zé)任改正型行政責(zé)任但是在實(shí)踐中很少適用，即便是使用也較為籠統(tǒng)，沒(méi)有具體的裁量標(biāo)準(zhǔn)。

單一的行政救濟(jì)模式面臨以下幾個(gè)矛盾：第一，確定性與抽象性之間的矛盾。罰款是確定的，但是消除污染、排除危害、恢復(fù)原狀相對(duì)來(lái)說(shuō)較為抽象，自由裁量權(quán)較大，沒(méi)有具體的評(píng)估、監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)。第二，手段單一性與損害復(fù)雜性之間的矛盾。生態(tài)環(huán)境損害行政救濟(jì)法律中雖然規(guī)定了行政罰款、責(zé)任改正型行政責(zé)任等多種類型，但是實(shí)際上以罰款為主要手段。即便是在行政命令中要求違法者消除污染、排除危害也效果甚微，結(jié)果往往徒留文字。環(huán)境行政責(zé)任的承擔(dān)以違法性為前提，但是生態(tài)環(huán)境損害的類型更為復(fù)雜，既有違法行為導(dǎo)致?lián)p害又有合法行為導(dǎo)致的損害，損害的原因可能源于行政管理相對(duì)人，又可能跟第三人有關(guān)。所以即便是行政救濟(jì)全力發(fā)揮作用，也不可能救濟(jì)所有類型的生態(tài)環(huán)境損害。第三，救濟(jì)有限性與損害巨大性之間的矛盾。

同樣單一民事救濟(jì)模式也會(huì)陷入困境。生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)中的民事救濟(jì)模式是相對(duì)于行政主導(dǎo)模式而言，而非行政主管部門不參與，具體是指在環(huán)境行政措施之外確立的通過(guò)民事訴訟、仲裁等私法救濟(jì)的方式實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)。無(wú)論是環(huán)境公益訴訟還是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，通過(guò)訴訟的方式解決問(wèn)題都會(huì)面臨社會(huì)傳統(tǒng)、制度功能、運(yùn)行的成本等多方面的限制。訴訟時(shí)間長(zhǎng)與救濟(jì)的緊迫性之間存在矛盾，從一審、二審到再審，短則一兩年長(zhǎng)則十幾二十年，比如泰州市環(huán)境公益訴訟案費(fèi)時(shí)三年，美國(guó)“艾克森·瓦爾迪茲號(hào)郵輪”案訴訟長(zhǎng)達(dá)20年。所以新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施之后，環(huán)境公益訴訟制度的運(yùn)用并未如預(yù)期般發(fā)揮應(yīng)有的作用，提起民事環(huán)境公益訴訟類型也多限于污染型環(huán)境公益訴訟。從最高院公布的十大典型案例來(lái)看，其中九起是社會(huì)影響極其惡劣，損害十分嚴(yán)重的污染案例。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中的磋商機(jī)制運(yùn)行同樣需要社會(huì)人文環(huán)境的支持。

2.生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)機(jī)制的未來(lái)

生態(tài)環(huán)境損害的綜合性、復(fù)雜性、累積性等特點(diǎn)決定了其救濟(jì)機(jī)制的復(fù)合性，單一救濟(jì)模式無(wú)法救濟(jì)所有的生態(tài)環(huán)境損害，從國(guó)外的立法經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，亦是如此。美國(guó)《清潔空氣法》確立起了包括對(duì)違法者發(fā)布守法命令、行政罰款、司法部提起的民事訴訟和公民訴訟在內(nèi)的綜合追究機(jī)制。參見(jiàn)梁?！睹绹?guó)清潔空氣法研究》，中國(guó)海洋大學(xué)2010年博士論文，第148-167頁(yè)。歐盟《環(huán)境責(zé)任指令》針對(duì)某些生態(tài)環(huán)境損害可以由行政機(jī)關(guān)要求違法者承擔(dān)相應(yīng)的以恢復(fù)原狀為目的行政責(zé)任，針對(duì)自然資源損害公共機(jī)構(gòu)可以作為受托人提起訴訟。參見(jiàn)[荷]愛(ài)德華·布蘭擴(kuò)著：《2014年<歐盟環(huán)境責(zé)任指令>下?lián)p害公共自然資源的責(zé)任——起訴權(quán)和損害賠償?shù)墓浪恪罚鬈娮g，《國(guó)際商法論叢》第9卷，法律出版社2008年版，第376-381頁(yè)。

根據(jù)現(xiàn)有的法律，我們已經(jīng)確立起了包括行政救濟(jì)和民事救濟(jì)在內(nèi)的生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)機(jī)制。完善生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)機(jī)制要避免非此即彼的制度選擇，我們既要避免片面強(qiáng)調(diào)民事救濟(jì)、司法作用，強(qiáng)調(diào)去行政化，又要避免過(guò)分樂(lè)觀的看待司法、民事救濟(jì)的作用。建立協(xié)調(diào)互補(bǔ)的生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)機(jī)制。環(huán)境公共利益的維護(hù)遵循的路徑選擇以強(qiáng)化行政，以行政為主、司法為輔；生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的路徑選擇：以行政處理為主，民事訴訟為輔；構(gòu)建必要的“行政與司法的聯(lián)動(dòng)救濟(jì)”郭武：《論環(huán)境行政與環(huán)境司法聯(lián)動(dòng)的中國(guó)模式》，《法學(xué)評(píng)論》2017年第2期。。

第一，在生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)中強(qiáng)調(diào)回歸行政主導(dǎo)。在生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)中引入了民事救濟(jì)模式不是對(duì)行政救濟(jì)的排斥，行政救濟(jì)仍然是救濟(jì)的主導(dǎo)模式。即便是在美國(guó)環(huán)境公民訴訟比較成熟的體系下也沒(méi)有否定行政救濟(jì)的重要性，追責(zé)以行政執(zhí)法為主導(dǎo)，以公民訴訟為補(bǔ)充。Nancy K.Kubasek and Gary S.Silverman： Environmental Law， the Sixth Edition（影印版），清華大學(xué)出版社2008年版，第208-210頁(yè)。強(qiáng)調(diào)回歸行政主導(dǎo)，首先要更有效的發(fā)揮行政處罰特別是罰款的功能。環(huán)境行政罰款最大的障礙源于罰款金額的有限性，無(wú)法對(duì)生態(tài)環(huán)境損害提供全面的救濟(jì)，對(duì)巨額的生態(tài)修復(fù)費(fèi)而言可以說(shuō)是杯水車薪。雖然新《環(huán)境保護(hù)法》確立了按日計(jì)罰制度，但是此項(xiàng)制度的設(shè)計(jì)非為損害救濟(jì)而是中斷持續(xù)違法為目的?！洞髿馕廴痉乐畏ā穼?duì)122條罰款的規(guī)定具有一定的參考意義?！洞髿馕廴痉乐畏ā?22條規(guī)定是在舊法66基礎(chǔ)上修改而來(lái)，具體在執(zhí)行金額上取消了舊法50萬(wàn)上限。針對(duì)發(fā)生大氣污染事故處以罰款行政處罰，根據(jù)造成直接損失多少乘以倍數(shù)予以確定，造成的實(shí)際損害越嚴(yán)重、損失越大罰款數(shù)額越高。此種以損失為罰款基數(shù)的立法技術(shù)更符合損害擔(dān)責(zé)的法律原則，未來(lái)環(huán)境行政罰款的設(shè)計(jì)可以更多的使用。

第二，正確發(fā)揮責(zé)令改正型行政責(zé)任的作用。很多情況下生態(tài)環(huán)境損害無(wú)法只依靠致?lián)p害人承擔(dān)財(cái)產(chǎn)罰就能消除損害，因此生態(tài)環(huán)境損害行政責(zé)任中責(zé)任改正型行政責(zé)任顯得尤為重要。回歸行政主導(dǎo)的另一方面，是要強(qiáng)化責(zé)任改正型行政責(zé)任，發(fā)揮恢復(fù)原狀、消除妨礙、排除危險(xiǎn)、消除污染、支付治理費(fèi)用等補(bǔ)救性行政責(zé)任的作用。因?yàn)樾姓幜P強(qiáng)調(diào)對(duì)行政相對(duì)人的懲戒性，所以罰款在金額上有上限可以理解。而責(zé)任改正類環(huán)境行政責(zé)任強(qiáng)調(diào)補(bǔ)償性，是以彌補(bǔ)損失為目的，要求恢復(fù)到違法行為實(shí)施之前的狀態(tài)，此種責(zé)任形式無(wú)法完全以財(cái)產(chǎn)予以估算，更無(wú)所謂金額上限。具體履行責(zé)任可以是自己采取措施予以恢復(fù)，也可以委托他人代為履行。責(zé)任改正型行政責(zé)任的具體實(shí)施程序要有所細(xì)化，讓其具有可操作性。違反行政管制措施導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)，因其行為存在的行政違法，窮盡行政救濟(jì)。除了上述發(fā)揮行政處罰、發(fā)揮責(zé)任改正型行政責(zé)任作用之外，還體現(xiàn)在民事救濟(jì)機(jī)制內(nèi)部，環(huán)境公益訴訟制度與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的關(guān)系上?！斗桨浮芬?guī)定的幾類特定類型的生態(tài)環(huán)境損害，由政府主導(dǎo)通過(guò)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度予以救濟(jì)。社會(huì)組織、監(jiān)察機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾予以監(jiān)督。

第三，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償民事救濟(jì)中其他爭(zhēng)端解決機(jī)制的運(yùn)用。生態(tài)環(huán)境損害民事救濟(jì)最重要的手段是訴訟，包括環(huán)境公益訴訟、生態(tài)損害賠償制度中索賠權(quán)人提起的訴訟。環(huán)境司法應(yīng)對(duì)能力有限，不能高估它的效果。環(huán)境治理的急迫性與司法的冗長(zhǎng)性之間存在矛盾。為了解決訴訟時(shí)間冗長(zhǎng)與生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)緊迫性的矛盾，我們需要尋求更有效的爭(zhēng)端解決機(jī)制。在2010年美國(guó)墨西哥灣漏油事故發(fā)生之后，英國(guó)石油公司的高管被時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬約見(jiàn)，在進(jìn)入訴訟之前英國(guó)石油公司同意設(shè)立200億美金的托管賬戶，用于保證法律責(zé)任的履行；參見(jiàn)[英]馬克·韋爾德著《環(huán)境損害的民事責(zé)任——?dú)W洲和美國(guó)法律與政策比較》，張一心、吳婧譯，商務(wù)印書館2017年版，第139-144頁(yè)。2017年3月中國(guó)首例省級(jí)政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償案件通過(guò)磋商方式予以解決。《中國(guó)首例省級(jí)政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償案件告結(jié)》，中國(guó)法院網(wǎng)， http：//www.chinacourt.org/article/detail/2017/03/id/2650955.shtml，2018-03-01.因此我們應(yīng)當(dāng)充分、靈活運(yùn)用環(huán)境公益訴訟調(diào)解、和解，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中的磋商。此外我們可以思考在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中引進(jìn)仲裁這一爭(zhēng)端解決機(jī)制。王嵐：《論生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁》，《江漢論壇》，2017年第8期。

（責(zé)任編輯：徐遠(yuǎn)澄）