行政公益訴訟“訴前程序”檢視

摘 要：訴前程序是檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的前置程序、必經(jīng)程序。當(dāng)行政公益訴訟和民事公益訴出現(xiàn)競(jìng)合時(shí)，應(yīng)優(yōu)先選擇行政公益訴訟的訴前程序，以利于直擊問(wèn)題本身。在訴前程序中，檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)發(fā)出的檢察建議應(yīng)重在對(duì)行政行為進(jìn)行定性，不必糾纏具體細(xì)節(jié)，這既節(jié)約成本，也給行政機(jī)關(guān)留有更多的處理空間。對(duì)訴前程序中行政機(jī)關(guān)是否“依法履行職責(zé)”要定性和定量分析、從行為本身與行為結(jié)果等方面綜合權(quán)衡，并根據(jù)不同案件作具體處理。此外，對(duì)少數(shù)特殊案件，可以不經(jīng)過(guò)訴前程序或采取特殊的訴前程序內(nèi)容。

關(guān)鍵詞：訴前程序；行政公益訴訟；檢察監(jiān)督

中圖分類(lèi)號(hào)：D915.18 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0257-5833（2018）06-0094-10

作者簡(jiǎn)介：王春業(yè)，河海大學(xué)法學(xué)院教授 （江蘇 南京 210098）

2017年6月27日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議表決通過(guò)了《關(guān)于修改<中華人民共和國(guó)民事訴訟法>和<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的決定》，在《行政訴訟法》第25條增加一款作為第四款，規(guī)定檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的權(quán)力，并規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟之前，“應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議督促其依法履行職責(zé)”，這就是檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的“訴前程序”。具體而言，行政公益訴訟訴前程序是指檢察機(jī)關(guān)正式向法院提起行政公益訴訟之前而向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促有關(guān)行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)的程序。

將訴前程序作為檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟前的一個(gè)獨(dú)立的、必經(jīng)的、前置的、法定的程序，既是具有公益訴訟制度國(guó)家普遍的經(jīng)驗(yàn)，①而且在我國(guó)也有更為深刻之用意，因?yàn)樾姓嬖V訟的目的是“督促執(zhí)法而非執(zhí)意與主管機(jī)關(guān)競(jìng)賽”。②通過(guò)訴前程序，一方面是對(duì)行政權(quán)行使的一種尊重；另一方面，促使行政機(jī)關(guān)盡力在提起行政公益訴訟之前糾正違法行為或依法履行其職責(zé)。

經(jīng)過(guò)兩年的試點(diǎn)，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟已經(jīng)取得了較大成績(jī)，其訴前程序也發(fā)揮了極大作用，不僅高效率地解決了問(wèn)題，而且通過(guò)訴前程序還節(jié)約了有限的司法資源，“這種非訴形式可以高效率、低成本地達(dá)到糾正違法行政行為之目的，不僅能給違法行政機(jī)關(guān)一個(gè)改過(guò)自新的機(jī)會(huì)，更好地化解社會(huì)矛盾，還能避免訴訟過(guò)程中人、財(cái)、物的浪費(fèi)，維護(hù)國(guó)家機(jī)關(guān)的形象和利益”。王蕾：《行政公益訴訟程序問(wèn)題研究》，《洛陽(yáng)理工學(xué)院學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版） 2016年第5期。但由于檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟及其訴前程序是個(gè)新的探索，在試點(diǎn)實(shí)踐中，也暴露出一些亟待解決的問(wèn)題。盡管最高人民法院、最高人民檢察于2018年3月2日聯(lián)合制定了《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公益訴訟司法解釋》），2018年2月23日最高人民法院審判委員會(huì)第1734次會(huì)議、2018年2月11日最高人民檢察院第十二屆檢察委員會(huì)第73次會(huì)議通過(guò)，自2018年3月2日起施行。試圖對(duì)某些問(wèn)題做了應(yīng)用性解釋?zhuān)珜?duì)訴前程序中的一些問(wèn)題仍然語(yǔ)焉不詳，實(shí)踐操作的難題仍然不少。為此，有必要進(jìn)一步對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行研究，以便為實(shí)踐提供更為充分的理論指導(dǎo)。

一、訴前程序類(lèi)型的選擇優(yōu)位

訴前程序包括行政公益訴訟的訴前程序和民事公益訴訟的訴前程序，在案件出現(xiàn)競(jìng)合時(shí)，應(yīng)該選擇哪一種訴前程序類(lèi)型，不僅涉及到運(yùn)作上的較大差異，民事公益訴訟的訴前程序，檢察機(jī)關(guān)針對(duì)的是“相關(guān)機(jī)構(gòu)或組織”，檢察機(jī)關(guān)的責(zé)任是尋找符合提起民事公益訴訟條件的“相關(guān)機(jī)構(gòu)或組織”，而在確認(rèn)沒(méi)有“相關(guān)機(jī)構(gòu)或組織”時(shí)才由檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟；或在知道或找到了“相關(guān)機(jī)構(gòu)或組織”后要督促他們提起訴訟時(shí)，如果他們不提起訴訟，也需要確認(rèn)他們“不提起訴訟”這一事實(shí)。而行政公益訴訟的訴前程序，檢察機(jī)關(guān)是通過(guò)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議的方式來(lái)督促其糾正違法行為或履行法定職責(zé)的，與民事公益訴訟只針對(duì)“相關(guān)機(jī)構(gòu)或組織”的訴前程序內(nèi)容而言，行政公益訴訟訴前程序所針對(duì)的是將可能作為行政訴訟被告的行政機(jī)關(guān)。而且也將影響后續(xù)可能提起的訴訟類(lèi)型，因?yàn)椴煌脑V訟類(lèi)型也將出現(xiàn)被告、管轄、訴訟程序、適用法律、判決形式等方面的差異。

這個(gè)問(wèn)題在試點(diǎn)期間還沒(méi)有充分顯現(xiàn)，因?yàn)樵谠圏c(diǎn)期間，《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》最高人民檢察院于2015年7月發(fā)布，適用于試點(diǎn)的13個(gè)省、直轄市、自治區(qū)。（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《試點(diǎn)方案》）與《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》最高人民檢察院于2015年12月發(fā)布。（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施辦法》）中，兩種公益訴訟在范圍上差別較大：民事公益訴訟試點(diǎn)的范圍是“污染環(huán)境、食品藥品安全領(lǐng)域”，沒(méi)有“資源保護(hù)”事項(xiàng)，而且“環(huán)境污染”事項(xiàng)也不同于“生態(tài)環(huán)境”事項(xiàng)；行政公益訴訟試點(diǎn)的范圍是“生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域”，沒(méi)有“食品藥品安全”，因此，兩者在范圍上的交集不多，行政與民事誰(shuí)優(yōu)先的問(wèn)題沒(méi)有顯現(xiàn)出來(lái)。而新修訂的《行政訴訟法》和《民事訴訟法》則使兩種公益訴訟范圍出現(xiàn)了明顯的交集。按照《行政訴訟法》第25條第四款的規(guī)定，行政公益訴訟的范圍是：“生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)”、“食品藥品安全”、“國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)”、“國(guó)有土地使用權(quán)出讓”；按照《民事訴訟法》第55條第二款的規(guī)定，民事公益訴訟的范圍是“生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)”、“食品藥品安全”。不難發(fā)現(xiàn)，這兩種公益訴訟在范圍上的交叉之處是，都有“生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)”、“食品藥品安全”領(lǐng)域。問(wèn)題來(lái)了：如果在這兩個(gè)領(lǐng)域中出現(xiàn)“損害社會(huì)公共利益的行為”，檢察機(jī)關(guān)使用行政公益訴訟的訴前程序還是民事公益訴訟的訴前程序呢？對(duì)此，《行政訴訟法》《民事訴訟法》都沒(méi)有作出進(jìn)一步規(guī)定；同樣，《公益訴訟司法解釋》也沒(méi)有對(duì)此作出解釋?zhuān)虼耍绾芜x擇訴訟種類(lèi)以及訴前程序類(lèi)型，就需要進(jìn)一步探討。

也許有人認(rèn)為，訴前程序的選擇問(wèn)題，可以從條文上作出區(qū)分，例如，民事公益訴訟提起的前提是在上述領(lǐng)域中出現(xiàn)“侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益”等損害社會(huì)公共利益的行為，而行政公益訴訟是在上述領(lǐng)域中出現(xiàn)“負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的”情形。其實(shí)，在實(shí)踐中，“侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益”往往與“負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為”有密切關(guān)系。例如，在一些環(huán)境污染案中，污染企業(yè)未經(jīng)專(zhuān)業(yè)技術(shù)處理就向河道排放有毒化學(xué)物質(zhì)，給居民飲水安全造成重大危害，嚴(yán)重侵犯了社會(huì)公共利益，而環(huán)保部門(mén)本身負(fù)有查處的職責(zé)但沒(méi)有履行或疏于履行，此時(shí)，同一案件就具備民事公益訴訟和行政公益訴訟的雙重特征，也就涉及到訴前程序類(lèi)型的選擇問(wèn)題。如果這些行政機(jī)關(guān)積極履行法定職責(zé)，這些侵害是可以避免的；而“負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為”，又常常是包括“眾多消費(fèi)者合法權(quán)益”在內(nèi)的社會(huì)公共利益受侵害等重要原因，兩者很難分開(kāi)。理論是灰色的，現(xiàn)實(shí)的案例遠(yuǎn)比法律條文本身復(fù)雜得多，因此，如何適用兩種訴訟以及訴前程序的難題，就擺在了實(shí)務(wù)部門(mén)的面前。

當(dāng)然，也有學(xué)者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)在選擇公益訴訟程序類(lèi)型時(shí)，應(yīng)當(dāng)以民事公益訴訟為原則，以行政公益訴訟為例外。只有在特殊條件滿(mǎn)足后，才能提起行政公益訴訟。湯維建：《行政公益訴訟與民事公益訴訟可相互轉(zhuǎn)化》，《檢察日?qǐng)?bào)》2015年6月8日，第3版。由此也得出：在出現(xiàn)兩種訴前程序發(fā)生沖突時(shí)，優(yōu)先選擇民事公益訴訟的訴前程序。這種主張和理由是不能令人信服的。

本文認(rèn)為，應(yīng)該提起何種訴訟形式，不可一概而論，應(yīng)根據(jù)具體情況作出選擇，可以采取以下標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行訴訟程序類(lèi)型的選擇：一是以侵害的對(duì)象來(lái)區(qū)分。如果侵害的是國(guó)家利益，必然是行政公益訴訟的范圍，因?yàn)槊袷鹿嬖V訟只有“社會(huì)公共利益”受損而沒(méi)有“國(guó)家利益”受侵害，因此，其訴前程序也采取行政公益訴訟的訴前程序；如果損害的社會(huì)公共利益，則要再進(jìn)一步結(jié)合其他方面作出選擇。當(dāng)然，需要最高人民檢察院對(duì)“社會(huì)公共利益”、“國(guó)家利益”作出進(jìn)一步的司法解釋?zhuān)踔量梢宰鞒鲆欢ǖ牧信e，以指導(dǎo)實(shí)踐操作。二是查找出現(xiàn)損害的根源。只要有行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為的原因而致?lián)p害的發(fā)生，應(yīng)當(dāng)按照行政公益訴訟的程序進(jìn)行，訴前程序也是行政公益訴訟的訴前程序。原因在于行政機(jī)關(guān)有職責(zé)依法行政，而當(dāng)行政機(jī)關(guān)出現(xiàn)不依法行政時(shí)，作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)有責(zé)任督促，此時(shí)，檢察機(jī)關(guān)的訴前程序有利于實(shí)現(xiàn)以權(quán)力制約權(quán)力的機(jī)制，而不能將此包袱推給其他“機(jī)關(guān)和組織”。三是權(quán)衡兩種訴訟的成本，特別是訴前程序的成本，以能盡快解決問(wèn)題為宜。當(dāng)民事公益訴訟更有利于解決問(wèn)題時(shí)，就選擇民事公益訴訟；當(dāng)行政公益訴訟有利于解決問(wèn)題時(shí)，就選擇行政公益訴訟，由此，其訴前程序也采取相應(yīng)的程序。

當(dāng)然，當(dāng)既可以采取行政公益訴訟的訴前程序也可以采取民事公益訴訟的訴前程序時(shí)，本人建議，以采取行政公益訴訟的訴前程序?yàn)閮?yōu)先。首先，公益訴訟范圍的專(zhuān)業(yè)性需要專(zhuān)業(yè)的行政機(jī)關(guān)出面解決問(wèn)題。從“生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)”、“食品藥品安全”等領(lǐng)域的范圍看，這些領(lǐng)域都是專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的領(lǐng)域，體現(xiàn)了較高的技術(shù)性和專(zhuān)業(yè)性，而在解決專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)最為熟悉、更為專(zhuān)業(yè)，也有更多從事這方面工作的人員，相反，以法律為主要知識(shí)背景的檢察人員往往并不內(nèi)行?！罢^行政機(jī)關(guān)是政策、技術(shù)專(zhuān)家，司法機(jī)關(guān)是法律專(zhuān)家”。傅國(guó)云：《行政公益訴訟制度的構(gòu)建》，《中國(guó)檢察官》2016年第5期。而通過(guò)行政公益訴訟的訴前程序，就是要促進(jìn)行政機(jī)關(guān)積極履職，讓專(zhuān)業(yè)的行政機(jī)關(guān)主動(dòng)糾正違法行為或依法履行法律職責(zé)，充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的積極性，發(fā)揮行政機(jī)關(guān)運(yùn)用專(zhuān)業(yè)知識(shí)維護(hù)國(guó)家利益或社會(huì)公益的作用，更有利于實(shí)現(xiàn)糾錯(cuò)的徹底性，更有利于問(wèn)題的解決。可以說(shuō)，“行政，依其性質(zhì)及作用，最適于防治危險(xiǎn)”。王澤鑒：《危險(xiǎn)社會(huì)、保護(hù)國(guó)家與損害賠償法》，《月旦法學(xué)雜志》2005年第2期。其次，行政公益訴訟訴前程序的優(yōu)先選擇也是對(duì)行政權(quán)的一種尊重。檢察權(quán)與行政權(quán)有著較為明顯的權(quán)力邊界，行政檢察監(jiān)督重在法律監(jiān)督，而不是對(duì)行政機(jī)關(guān)正常行政管理業(yè)務(wù)的干預(yù)。行政管理領(lǐng)域是行政權(quán)行使的專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域，對(duì)違法行為或不履行行為的最主要糾正主體還是行政機(jī)關(guān)本身，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該是主角，檢察機(jī)關(guān)只是起到督促作用而已。在可以由行政機(jī)關(guān)來(lái)處理而繞開(kāi)了行政機(jī)關(guān)、直接尋找其他的“機(jī)關(guān)和組織”并進(jìn)而可能由檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟，這本身也是對(duì)行政權(quán)的無(wú)視與不尊重。因此，通過(guò)行政公益訴訟的訴前程序，就是充分考慮到這兩種不同權(quán)力的分工，盡可能讓行政機(jī)關(guān)自己去主動(dòng)糾正或履行，而不是由司法機(jī)關(guān)的包辦代替；體現(xiàn)了檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)所保持的一種足夠的尊重和對(duì)權(quán)力邊界的恪守，體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)先行處理原則，體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟前的一種謹(jǐn)慎，以防止對(duì)行政權(quán)的行使造成不必要的干預(yù)。再次，行政公益訴訟訴前程序的科學(xué)設(shè)計(jì)更有利于高效快捷地解決問(wèn)題。民事公益訴訟的訴前程序主要是檢察機(jī)關(guān)通過(guò)發(fā)公告的形式來(lái)尋找可以提起民事公益訴訟的原告，即“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”，但這些“機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”本身并不能解決正在受到損害的社會(huì)公共利益問(wèn)題，還是要通過(guò)較為漫長(zhǎng)的訴訟程序、通過(guò)法院的審判來(lái)達(dá)到社會(huì)公共利益的救濟(jì)；而行政公益訴訟的訴前程序，檢察機(jī)關(guān)直接督促相關(guān)行政機(jī)關(guān)依法履職，直接針對(duì)正在遭受損害的社會(huì)公共利益，直奔問(wèn)題而去，由此減少了解決問(wèn)題的中間環(huán)節(jié)，再加上行政機(jī)關(guān)一貫講究快捷高效的工作要求，更有利于盡快恢復(fù)被損害的社會(huì)公共利益，“這種前置程序極大地提高了檢察監(jiān)督工作效率，有利于社會(huì)矛盾的迅速化解”，毛斌：《論行政公益訴訟前置程序》，《中國(guó)檢察官》2016年第12期。也省去了提起訴訟的漫長(zhǎng)期間?？梢?jiàn)，“行政機(jī)關(guān)在專(zhuān)業(yè)性、靈活性和效率等方面具有明顯的優(yōu)勢(shì)，在法律事實(shí)的判斷上往往更加便利和準(zhǔn)確”，王明遠(yuǎn)：《論我國(guó)環(huán)境公益訴訟的發(fā)展方向：基于行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系理論的分析》，《中國(guó)法學(xué)》2016年第1期。更決定了在出現(xiàn)訴訟類(lèi)型重合時(shí)行政公益訴訟訴前程序的優(yōu)先選擇。

二、檢察建議詳略度及建議對(duì)象之權(quán)衡

相關(guān)法律及司法解釋只規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在訴前程序中要向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，但對(duì)于檢察建議的具體內(nèi)容，則沒(méi)有作出更為明確的規(guī)定。例如，《行政訴訟法》第25條第四款只是原則性規(guī)定“應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議”，而沒(méi)有做出進(jìn)一步細(xì)化；《公益訴訟司法解釋》也沒(méi)有對(duì)此作出解釋?zhuān)皇腔\統(tǒng)地規(guī)定“向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)”。如果再追溯到試點(diǎn)期間的情況，根據(jù)《實(shí)施辦法》的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的訴前程序主要是先向違法行為或行政不作為的行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其糾正違法行為或依法履行法定職責(zé)，并給予了行政機(jī)關(guān)1個(gè)月內(nèi)的時(shí)間進(jìn)行處理。只有在行政機(jī)關(guān)不糾正違法行政行為或不依法履行法定職責(zé)、且侵害狀態(tài)仍在繼續(xù)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才提起行政公益訴訟。簡(jiǎn)言之，訴前程序就是向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，實(shí)踐過(guò)程中，有些地方還嘗試著各種監(jiān)督方式，例如，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較高的環(huán)節(jié)和部門(mén)，采取約談行政機(jī)關(guān)責(zé)任人；對(duì)有行政違法嫌疑的，向行政機(jī)關(guān)發(fā)出通知要求說(shuō)明理由；甚至還出現(xiàn)向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察令狀等方式，但按照法律的規(guī)定，訴前程序的內(nèi)容就是向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議。 且沒(méi)有對(duì)檢察建議的具體內(nèi)容情況作出規(guī)定。

這里涉及到的主要問(wèn)題是：第一，檢察機(jī)關(guān)的檢察建議需要詳細(xì)到什么程度？是具體地、明確地指明行政機(jī)關(guān)必須采取的行為，抑或只是泛泛地指出行政機(jī)關(guān)要履職的范圍，留給行政機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)研和采取處理措施？第二，檢察機(jī)關(guān)是否可以同時(shí)向幾個(gè)行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議？訴前程序所針對(duì)的行政機(jī)關(guān)與訴訟程序所針對(duì)的作為被告的行政機(jī)關(guān)是否要一致？

對(duì)于第一個(gè)問(wèn)題，關(guān)于檢察建議的詳略程度，不少專(zhuān)家或?qū)崉?wù)部門(mén)傾向于作出更為明確的建議，認(rèn)為“檢察建議書(shū)要切實(shí)做到事實(shí)證據(jù)清楚、觀點(diǎn)清晰明確、建議合理可行”，韓耀元：《準(zhǔn)確把握訴前程序基本特征 科學(xué)構(gòu)筑訴前程序工作機(jī)制》，《人民檢察》2015年第14期。似乎越明確越好，明確到幾乎可以要求行政機(jī)關(guān)按照檢察建議去做的程度。而且從實(shí)踐的試點(diǎn)情況看，也有這種傾向。例如，在《福建省惠安縣市政公用事業(yè)管理局怠于履行職責(zé)案》中，惠安縣檢察機(jī)關(guān)向惠安縣市政公用事業(yè)管理局發(fā)出的檢察建議是：一、對(duì)梅山垃圾填埋場(chǎng)滲瀝液因排流不暢造成周邊環(huán)境污染的情況進(jìn)行排查、整改；二、加強(qiáng)對(duì)梅山垃圾衛(wèi)生填埋場(chǎng)的日常巡視，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)處理，確保安全、環(huán)保，防止再次出現(xiàn)類(lèi)似情況。同時(shí)，惠安縣市政公用事業(yè)管理局在回復(fù)中，提出的采取措施是：一是立即組織市政維護(hù)等相關(guān)人員進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘察，提出修復(fù)方案后立即組織現(xiàn)場(chǎng)施工；二是督促縣環(huán)境衛(wèi)生管理處加強(qiáng)對(duì)梅山垃圾填埋場(chǎng)的日常管理，加強(qiáng)巡查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并進(jìn)行處理。詳見(jiàn)《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作訴前程序典型案例》，《檢察日?qǐng)?bào)》2016年1月7日，第2版。這種做法雖然可以讓行政機(jī)關(guān)直接解決問(wèn)題，及時(shí)糾正違法行政行為或依法履行法定職責(zé)，但也存在如下問(wèn)題：一是檢察機(jī)關(guān)在提出檢察建議前，必須要做大量的準(zhǔn)備工作，尤其是對(duì)事實(shí)部分的調(diào)查分析，甚至對(duì)可能造成的國(guó)家利益和社會(huì)利益侵害程度都要作出大量的調(diào)查，其成本是相當(dāng)大的。如果按照能夠提起行政公益訴訟的條件來(lái)發(fā)出檢察建議，成本就更大了。因?yàn)榘凑铡秾?shí)施辦法》第33條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)相關(guān)證據(jù)及有關(guān)情況的方式有：“調(diào)閱、復(fù)制行政執(zhí)法卷宗材料”、“詢(xún)問(wèn)行政機(jī)關(guān)相關(guān)人員以及行政相對(duì)人、利害關(guān)系人、證人等”、“收集書(shū)證、物證、視聽(tīng)資料等證據(jù)”、“咨詢(xún)專(zhuān)業(yè)人員、相關(guān)部門(mén)或者行業(yè)協(xié)會(huì)等對(duì)專(zhuān)門(mén)問(wèn)題的意見(jiàn)”、“委托鑒定、評(píng)估、審計(jì)”、“勘驗(yàn)物證、現(xiàn)場(chǎng)”等。而實(shí)際上大部分案件通過(guò)訴前程序后最終都由行政機(jī)關(guān)自己得以糾正的，根本不會(huì)提交到法院，截止到2017年5月份，各試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)辦理訴前程序案件共6952件，占全部公益案件的88%以上，其中行政公益訴訟訴前程序案件6774件，除了未到一個(gè)月回復(fù)期的有935件外，行政機(jī)關(guān)糾正違法或者主動(dòng)履行職責(zé)的4358件，占75%。也就是說(shuō)，3/4的行政機(jī)關(guān)在行政公益訴訟的訴前程序當(dāng)中糾正了違法行為，履行了法定的職責(zé)。詳見(jiàn)《最高檢民事行政檢察廳廳長(zhǎng)胡衛(wèi)列回答關(guān)于修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定有關(guān)問(wèn)題》，http：//www.weibo.com/5053469079/F9O3S50eX？mod=weibotime&type;=comment#_rnd1498573329829，2018-01-04.在這種情況下，檢察機(jī)關(guān)所做的這些工作實(shí)際上是多余勞動(dòng)，浪費(fèi)了大量的人力物力。尤其是隨著今后越來(lái)越多行政公益訴訟案件的提起，如此細(xì)致的工作將使本來(lái)人手就非常緊張的檢察機(jī)關(guān)民行部門(mén)目前，各檢察機(jī)關(guān)往往是民行合一，以民事監(jiān)督為主；而且民行機(jī)構(gòu)的工作人員數(shù)量少、人員業(yè)務(wù)素質(zhì)也相對(duì)較低，難以應(yīng)對(duì)越來(lái)越專(zhuān)業(yè)化的數(shù)量龐大的行政監(jiān)督案件。不堪重負(fù)，更難以保障案件的質(zhì)量。二是對(duì)一種違法的行政行為該如何糾正以及行政不作為該如何作為，行政機(jī)關(guān)比檢察機(jī)關(guān)也許更有經(jīng)驗(yàn)。檢察機(jī)關(guān)對(duì)事實(shí)的調(diào)查，往往會(huì)因?yàn)椴粌?nèi)行而忽略了一些事實(shí)，而行政機(jī)關(guān)按照檢察機(jī)關(guān)較為詳盡的檢察建議，也許會(huì)因此避開(kāi)了一些重要的事實(shí)，該糾正的卻沒(méi)有得到糾正，這恰恰是檢察機(jī)關(guān)在付出巨大勞動(dòng)后所不愿看到的現(xiàn)象。三是過(guò)于細(xì)化的檢察建議內(nèi)容存在著與行政訴訟程序中的舉證責(zé)任規(guī)則不相適應(yīng)的問(wèn)題。在行政訴訟程序中，作為被告的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)主要舉證責(zé)任，即《行政訴訟法》第34條規(guī)定的，被告對(duì)作出的行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件；被告不提供或者無(wú)正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)的，視為沒(méi)有相應(yīng)證據(jù)。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟盡管屬于一種特殊的行政訴訟，但其審理程序也同樣要遵循《行政訴訟法》關(guān)于證據(jù)方面的相關(guān)規(guī)則，也要實(shí)行被告承擔(dān)主要舉證責(zé)任原則。如果檢察機(jī)關(guān)在訴前程序的檢察建議中過(guò)于詳細(xì)，實(shí)際上是要求檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)了被告行政行為違法的舉證責(zé)任了，這與行政訴訟的被告舉證規(guī)則相悖。

行政公益訴訟訴前程序中檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)所提出的檢察建議，不同于訴訟等其他階段的檢察建議，關(guān)于檢察建議的內(nèi)容，最高人民檢察院2009年制定的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》第四條規(guī)定，“檢察建議一般包括以下內(nèi)容：（一）問(wèn)題的來(lái)源或提出建議的起因；（二）應(yīng)當(dāng)消除的隱患及違法現(xiàn)象；（三）治理防范的具體意見(jiàn)；（四）提出建議所依據(jù)的事實(shí)和法律、法規(guī)及有關(guān)規(guī)定；（五）被建議單位書(shū)面回復(fù)落實(shí)情況的期限等其他建議事項(xiàng)”。應(yīng)有該階段的特點(diǎn)。該階段是讓行政機(jī)關(guān)自己查找并自我糾錯(cuò)，重點(diǎn)是發(fā)揮行政機(jī)關(guān)自身糾錯(cuò)的主觀能動(dòng)性。因此，在檢察建議中，檢察建議的內(nèi)容可以不必過(guò)細(xì)，檢察建議的重點(diǎn)要在對(duì)行政行為的定性上下功夫，而不是在具體的細(xì)節(jié)上，具體細(xì)節(jié)問(wèn)題留待確定需要提起行政公益訴訟時(shí)再進(jìn)一步完善。這樣既可以減少檢察機(jī)關(guān)調(diào)查案件事實(shí)的成本，把精力放在少許幾個(gè)需要提起行政公益的案件上；同時(shí)也給行政機(jī)關(guān)在糾正違法行為或履行法定職責(zé)方面留有更多的空間。當(dāng)下，有些檢察機(jī)關(guān)不僅明確指出了行政機(jī)關(guān)違法或不履行職責(zé)的具體法律依據(jù)，甚至將行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人處罰的金額都作了具體要求，顯然有些過(guò)于詳細(xì)，應(yīng)將這些細(xì)致的事項(xiàng)交給行政機(jī)關(guān)來(lái)判斷。檢察機(jī)關(guān)只要指明行政機(jī)關(guān)某些違法現(xiàn)象即可，而無(wú)需事無(wú)巨細(xì)地進(jìn)行列明。有時(shí)，模糊的指示更有利于糾正更多的錯(cuò)誤。同時(shí)，要在檢察建議中增加督促以及相應(yīng)法律責(zé)任等更為嚴(yán)厲的用詞，明確行政機(jī)關(guān)不及時(shí)糾正違法行為或不依法履行職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)將提起行政公益訴訟的表述，以增加檢察建議的威懾力。

實(shí)際上，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的行政違法或行政不作為問(wèn)題，大多數(shù)情況下是行政機(jī)關(guān)相關(guān)人員的一時(shí)疏忽或抱有僥幸心理所致，而不是一種故意行為。行政公益訴訟的訴前程序只起著告知作用，只是對(duì)行政機(jī)關(guān)的一個(gè)提醒，或者是一種警示，提醒行政機(jī)關(guān)對(duì)這種行為的放任可能會(huì)出現(xiàn)的嚴(yán)重后果，將遭到司法機(jī)關(guān)的審查，從而促使行政機(jī)關(guān)警醒，并及時(shí)自我糾正或履行。因此，當(dāng)訴前程序的檢察建議送達(dá)到行政機(jī)關(guān)面前時(shí)，即使不作出具體列舉，行政機(jī)關(guān)也基本知曉了原委。因此，一個(gè)簡(jiǎn)明扼要的檢察建議，就足以起到督促作用，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)自覺(jué)并積極地糾正違法行政行為或履行法定職責(zé)。

對(duì)于第二個(gè)問(wèn)題，由于訴前程序要針對(duì)沒(méi)有依法履行職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，以促使該行政機(jī)關(guān)盡快糾正違法行為或履行法定職責(zé)。但現(xiàn)實(shí)中，往往某一事項(xiàng)涉及到多個(gè)行政機(jī)關(guān)。例如，當(dāng)某一行政行為需要上級(jí)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)時(shí)，就涉及到該行政機(jī)關(guān)及其上級(jí)行政機(jī)關(guān)，是否可以同時(shí)向該行政機(jī)關(guān)及其上級(jí)行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議？而向上級(jí)行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議時(shí)，對(duì)檢察機(jī)關(guān)的級(jí)別有無(wú)相應(yīng)要求？又如，當(dāng)某一事項(xiàng)涉及幾個(gè)行政機(jī)關(guān)的職責(zé)時(shí)，在沂南縣水利局不履行河道采砂監(jiān)管法定職責(zé)案中，根據(jù)執(zhí)法權(quán)分配和該縣政府文件，制止盜采河砂行為、救濟(jì)環(huán)境公益需要由水利、公安、國(guó)土、交通等部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法。詳見(jiàn)貴州省普安縣人民法院行政判決書(shū)（[2017]黔2323行初2號(hào)）。往往需要幾個(gè)行政機(jī)關(guān)共同配合執(zhí)法。檢察建議是發(fā)給一個(gè)主要的行政機(jī)關(guān)還是同時(shí)發(fā)給其他相關(guān)的行政機(jī)關(guān)？而當(dāng)提起行政公益訴訟時(shí)，公益訴訟的被告以及數(shù)量是否要與訴前程序檢察建議所針對(duì)的行政機(jī)關(guān)完全相同？對(duì)此，法律及司法解釋沒(méi)有作出規(guī)定或解釋?zhuān)瑢?shí)踐中多傾向于保守做法，即僅向一個(gè)最直接的行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議。

對(duì)此，為達(dá)到更好效果，本文認(rèn)為，對(duì)訴前程序可以采取更為靈活的處理方式。盡管訴前程序要與訴訟程序相銜接，但訴前程序畢竟不同于訴訟程序。與訴訟程序相比，訴前程序不是一個(gè)非常嚴(yán)格的程序，在所針對(duì)的行政機(jī)關(guān)上，不必與訴訟程序中作為被告的行政機(jī)關(guān)完全一致，也就是說(shuō)，在訴前程序中檢察建議所發(fā)對(duì)象可能多于正式訴訟程序中被告的數(shù)量，兩者可以不一致。由于訴前程序更多的是促使行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)，因此，將檢察建議發(fā)給所有的相關(guān)行政機(jī)關(guān)，更有利于促進(jìn)履職。即檢察建議發(fā)送對(duì)象不僅是直接涉事的行政機(jī)關(guān)，還可以包括具有審批作用的上級(jí)行政機(jī)關(guān)；對(duì)于需要聯(lián)合執(zhí)法的，檢察建議可以發(fā)給所有相關(guān)行政機(jī)關(guān)。而當(dāng)訴前程序沒(méi)有達(dá)到應(yīng)有效果時(shí)，訴訟對(duì)象則要選擇更為直接的行政機(jī)關(guān)，而其他關(guān)系不直接的行政機(jī)關(guān)，則無(wú)需作為行政公益訴訟的被告。同時(shí)，對(duì)上一級(jí)行政機(jī)關(guān)發(fā)檢察建議，也不一定必須由與之相對(duì)應(yīng)級(jí)別的檢察機(jī)關(guān)發(fā)出，因?yàn)?，檢察建議畢竟只是建議，屬于非具有強(qiáng)制執(zhí)行力的法律文書(shū)，不必過(guò)于強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)與所發(fā)行政機(jī)關(guān)級(jí)別的對(duì)應(yīng)性。這種制度的設(shè)計(jì)，體現(xiàn)了訴前與訴訟的區(qū)別以及訴前程序更為務(wù)實(shí)的運(yùn)用。

三、行政機(jī)關(guān)不履職之判斷與處理

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的前提是：在檢察機(jī)關(guān)履行了訴前程序后，行政機(jī)關(guān)仍然不依法履行職責(zé)或糾正違法行為。與《實(shí)施辦法》相比，《公益訴訟司法解釋》對(duì)行政機(jī)關(guān)的回復(fù)期限有所改進(jìn)，即在《公益訴訟司法解釋》的第21條第二款中規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議書(shū)之日起兩個(gè)月內(nèi)依法履行職責(zé)，并書(shū)面回復(fù)人民檢察院。出現(xiàn)國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益損害繼續(xù)擴(kuò)大等緊急情形的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在十五日內(nèi)書(shū)面回復(fù)。”與《實(shí)施辦法》中的規(guī)定相比，《公益訴訟司法解釋》一方面延長(zhǎng)了行政機(jī)關(guān)的回復(fù)期限，即由一個(gè)月延長(zhǎng)到兩個(gè)月期限，為行政機(jī)關(guān)留出更多履職時(shí)間；另一方面又規(guī)定了緊急情況下的回復(fù)期限，以保證特殊情況下及時(shí)對(duì)違法行政行為和受損的公共利益的救濟(jì)。

但有兩個(gè)問(wèn)題需要探討：一是如何判斷行政機(jī)關(guān)是否履行了職責(zé)？換言之，判斷行政機(jī)關(guān)不履行職責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)是什么？行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的程度如何衡量？二是對(duì)行政機(jī)關(guān)沒(méi)有回復(fù)或回復(fù)沒(méi)有達(dá)到滿(mǎn)意程度的，檢察機(jī)關(guān)是否需要多次、反復(fù)與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通以促使其履行法定職責(zé)？

對(duì)于第一個(gè)問(wèn)題，即對(duì)行政機(jī)關(guān)是否履職的判斷標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題?！秾?shí)施辦法》中曾使用的一個(gè)詞是“拒不”，但實(shí)踐中，很少有行政機(jī)關(guān)明確表示拒不處理或不回復(fù)的，而往往在對(duì)違法行政行為糾正或法定職責(zé)履行的程度上有所不同而已，對(duì)此應(yīng)當(dāng)如何認(rèn)定？《公益訴訟司法解釋》中刪除了“拒不”一詞，改用了“行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的”。問(wèn)題是：行政機(jī)關(guān)回復(fù)后雖有糾正但糾正得不徹底，沒(méi)有達(dá)到檢察機(jī)關(guān)滿(mǎn)意的，算不算“不依法履行職責(zé)”情形？

檢察建議所針對(duì)的行政行為包括行政違法行為和行政不作為。對(duì)于行政機(jī)關(guān)違法行政行為，在檢察機(jī)關(guān)要求其糾正后，行政機(jī)關(guān)一般都能夠及時(shí)糾正，對(duì)其處理程度也相對(duì)容易作出判斷；但現(xiàn)實(shí)中，國(guó)家利益和社會(huì)公共利益受到侵害的，多是由行政機(jī)關(guān)的不作為行為在已經(jīng)公布的《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作訴前程序典型案例》15個(gè)典型案例中，有14個(gè)都是行政機(jī)關(guān)怠于履行法定職責(zé)的案例。http：//legal.people.com.cn/n1/2016/0107/c188502-28024697.html，2018-01-04.造成的。實(shí)踐中，難以判斷的也往往是對(duì)“不作為”情形的認(rèn)定，因此，本文重點(diǎn)探討行政不作為時(shí)行政機(jī)關(guān)“不依法履行職責(zé)”情形的認(rèn)定問(wèn)題。

行政機(jī)關(guān)的不作為通常具有法定的構(gòu)成要件：一是行政機(jī)關(guān)具有法律上的職責(zé)；二是行政機(jī)關(guān)沒(méi)有履行該法定職責(zé)；三是行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)屬于主觀上不為而非客觀上不能為。然而，理論上的明確并不表明實(shí)踐上的認(rèn)定就沒(méi)有障礙。首先，行政機(jī)關(guān)法定職責(zé)的依據(jù)是什么，僅限于法律法規(guī)還是包括規(guī)章以及規(guī)范性文件？對(duì)檢察機(jī)關(guān)發(fā)出的檢察建議沒(méi)作回應(yīng)，檢察建議內(nèi)容是否可以作為“不作為”的認(rèn)定依據(jù)？對(duì)此，實(shí)踐中存有不同看法。其次，不作為需要達(dá)到什么樣程度？實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)履行了一部分，但沒(méi)有全面履行是否屬于不作為？行政機(jī)關(guān)向污染企業(yè)發(fā)出了限期整改通知書(shū)，但沒(méi)有后續(xù)的跟進(jìn)措施，企業(yè)整改也未實(shí)際到位，是否構(gòu)成不作為？ 胡衛(wèi)列、遲曉燕：《從試點(diǎn)情況看行政公益訴訟訴前程序》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第2期。特別是行政機(jī)關(guān)的完全履行有賴(lài)于上級(jí)機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，或有賴(lài)于相對(duì)人的配合，或其他機(jī)關(guān)的配合，而行政機(jī)關(guān)僅僅履行了自己所能做的部分，是否認(rèn)定為不作為？ 再次，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)不作為的認(rèn)定是對(duì)行為的認(rèn)定還是對(duì)結(jié)果的認(rèn)定？

第二個(gè)問(wèn)題是關(guān)于檢察建議是否是認(rèn)定行政不作為的依據(jù)問(wèn)題。行政機(jī)關(guān)法定職責(zé)的依據(jù)只能是法律法規(guī)以及不違反法律法規(guī)規(guī)定的規(guī)章，其他規(guī)范形式則不能作為依據(jù)來(lái)使用。檢察建議顯然不能作為行政機(jī)關(guān)法定職責(zé)的依據(jù)，盡管行政機(jī)關(guān)不予回復(fù)可能會(huì)引起檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的法律程序，但這也需要與行政機(jī)關(guān)本身不履行法律規(guī)定的職責(zé)相結(jié)合。關(guān)于檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的不作為認(rèn)定是結(jié)果認(rèn)定還是行為認(rèn)定問(wèn)題。有學(xué)者認(rèn)為“判斷行政機(jī)關(guān)是否履職應(yīng)秉持行為標(biāo)準(zhǔn)而非結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”，劉超：《環(huán)境行政公益訴訟訴前程序省思》，《法學(xué)》2018年第1期。這種主張實(shí)際上是值得商榷的。采取行為標(biāo)準(zhǔn)還是結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)，要根據(jù)案件的具體情況來(lái)具體分析。

實(shí)際上，對(duì)行政機(jī)關(guān)是否“依法履行職責(zé)”要作出定性和定量分析，既要看行為的本身，也要看行為的結(jié)果；既要有一個(gè)相對(duì)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，也要根據(jù)不同案件做具體處理?？蓮囊韵聨追矫鎸?duì)行政機(jī)關(guān)是否“依法履行職責(zé)”問(wèn)題作出判斷：一是從行政機(jī)關(guān)的行為看，行政機(jī)關(guān)有沒(méi)有正在糾正主要違法行為或有沒(méi)有正在履行重要職責(zé)，有沒(méi)有明確規(guī)定自我糾錯(cuò)的期限，有沒(méi)有建立長(zhǎng)效的處理機(jī)制等。此時(shí)，不僅要看行政機(jī)關(guān)有沒(méi)有及時(shí)向違法的單位或個(gè)人發(fā)出糾正違法行為的決定，還要看進(jìn)一步采取措施的后續(xù)情況，而不是行政機(jī)關(guān)發(fā)出《責(zé)令限期改正違法行為通知書(shū)》后就完事了。因此，其處理程度有一個(gè)延遲的過(guò)程。對(duì)此類(lèi)案件，要求行政機(jī)關(guān)要主動(dòng)地向檢察機(jī)關(guān)匯報(bào)履行職責(zé)的情況和進(jìn)度以及各階段的情況，使檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)情況有一個(gè)全面了解，以掌握其處理的程度，而不僅僅是等待最后一起匯報(bào)。二是從危害的實(shí)際結(jié)果看，行政機(jī)關(guān)有沒(méi)有使危害狀態(tài)得以制止，有沒(méi)有消除危害后果，“判斷行政機(jī)關(guān)是否履行職責(zé)，以及是否應(yīng)當(dāng)從訴前程序轉(zhuǎn)入到訴訟程序應(yīng)當(dāng)符合一個(gè)總體的標(biāo)準(zhǔn)，即行政機(jī)關(guān)未能通過(guò)其行政行為及時(shí)制止損害的發(fā)生，國(guó)家和社會(huì)公共利益仍然處于受到侵害狀態(tài)或者處于受到侵害的潛在威脅狀態(tài)”。沈開(kāi)舉、邢昕：《檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟訴前程序?qū)嵶C研究》，《行政法學(xué)研究》2017年第5期。在此過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)可以跟蹤監(jiān)督，對(duì)處理情況進(jìn)行回訪(fǎng)，以掌握整個(gè)過(guò)程的真實(shí)情況，防止行政機(jī)關(guān)敷衍檢察機(jī)關(guān)以避免被訴諸法院；防止行政機(jī)關(guān)只有整改的行為卻沒(méi)有整改的實(shí)效。三是在對(duì)行政機(jī)關(guān)處理程度認(rèn)定方式上，檢察機(jī)關(guān)有必要聘請(qǐng)相關(guān)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)和專(zhuān)家對(duì)行政機(jī)關(guān)處理?yè)p害的情況進(jìn)行實(shí)時(shí)評(píng)估，要引入“專(zhuān)家輔助人”制度，對(duì)專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性問(wèn)題以及行政機(jī)關(guān)“依法履行職責(zé)”的情況進(jìn)行必要的評(píng)估；還可以引入聽(tīng)證程序，就行政機(jī)關(guān)是否依法履行職責(zé)舉行聽(tīng)證，以更好地判斷行政機(jī)關(guān)的履職情況。

對(duì)于第二個(gè)問(wèn)題，即在訴前程序期間，對(duì)行政機(jī)關(guān)沒(méi)有及時(shí)履行職責(zé)或履行職責(zé)不充分的情況，檢察機(jī)關(guān)是否需要多次與行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)溝通、多次協(xié)商，以促進(jìn)其抓緊糾錯(cuò)？實(shí)踐中，一些專(zhuān)家傾向于多次協(xié)調(diào)，即“檢察機(jī)關(guān)可以根據(jù)具體工作需要繼續(xù)開(kāi)展溝通交流、后續(xù)監(jiān)督工作，積極督促或支持相關(guān)主體行使法定權(quán)利、履行法定職責(zé)”；即使行政機(jī)關(guān)沒(méi)有及時(shí)回復(fù)，或回復(fù)時(shí)沒(méi)有達(dá)到檢察機(jī)關(guān)要求的，檢察機(jī)關(guān)也不要放棄進(jìn)行溝通的努力，即“如確有必要，檢察機(jī)關(guān)也可以進(jìn)一步強(qiáng)化溝通協(xié)調(diào)與督促力度”。韓耀元：《準(zhǔn)確把握訴前程序基本特征 科學(xué)構(gòu)筑訴前程序工作機(jī)制》，《人民檢察》2015年第14期。實(shí)踐中，這種情形也較為多見(jiàn)，例如，在“射陽(yáng)縣檢察院督促射陽(yáng)縣環(huán)保局、射陽(yáng)縣合德鎮(zhèn)政府、射陽(yáng)縣農(nóng)業(yè)委員會(huì)履行職責(zé)案”中，該縣檢察機(jī)關(guān)就“多次組織職能單位溝通會(huì)辦”，“召集環(huán)保局、農(nóng)委、合德鎮(zhèn)政府及耦耕堂村等單位負(fù)責(zé)人就檢察建議的落實(shí)情況舉行聯(lián)席會(huì)，聽(tīng)取各行政單位就環(huán)境公益訴訟檢察建議的推進(jìn)落實(shí)情況，商討聯(lián)合整治方案”。詳見(jiàn)《江蘇檢察機(jī)關(guān)公益訴訟典型案例匯總》，http：//www.js.jcy.gov.cn/yaowen/201610/t3046863.shtml，2018-02-03.如果將訴前程序做到這種程度，會(huì)產(chǎn)生以下不良后果：一是對(duì)行政機(jī)關(guān)的威懾力大為降低。行政公益訴訟作為對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行為或不依法履行職責(zé)的一種檢察監(jiān)督，由檢察機(jī)關(guān)來(lái)提起，具有較大的威懾力，通過(guò)訴前程序，行政機(jī)關(guān)一般都能及時(shí)糾正自己的錯(cuò)誤。目前之所以許多案件在訴前程序就得到較好解決，與作為提起主體的檢察機(jī)關(guān)可能提起行政公益訴訟的威懾力不無(wú)相關(guān)，但如果檢察機(jī)關(guān)在訴前程序上過(guò)多地與行政機(jī)關(guān)不斷協(xié)商，會(huì)給行政機(jī)關(guān)造成是檢察機(jī)關(guān)在央求行政機(jī)關(guān)的錯(cuò)覺(jué)，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)不會(huì)提起公益訴訟，不認(rèn)為是檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)的一種尊重，長(zhǎng)此以往，必然影響檢察監(jiān)督的威懾力，不利于該項(xiàng)制度的良性發(fā)展。實(shí)際上，此時(shí)的“提起訴訟程序”是一把達(dá)摩克利斯之劍，使行政機(jī)關(guān)時(shí)刻明白，不及時(shí)糾正行政違法行為或不履行法定職責(zé)，將面臨被提起行政公益訴訟的可能。而總是不斷與行政機(jī)關(guān)尋求協(xié)商、溝通，檢察建議就難以擺脫以往被看做“紙老虎”的尷尬境地。為此，當(dāng)行政機(jī)關(guān)不能及時(shí)“依法履行職責(zé)”時(shí)，檢察機(jī)關(guān)要果斷地拿提起訴訟的武器，讓行政機(jī)關(guān)嘗到“達(dá)摩克利斯之劍”的威力，反過(guò)來(lái)會(huì)增強(qiáng)訴前程序的效果。二是極易造成久拖不訴現(xiàn)象。允許在到期后可以繼續(xù)與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)商、溝通，必然會(huì)出現(xiàn)超期協(xié)商現(xiàn)象。對(duì)行政機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，畢竟是得罪行政機(jī)關(guān)的事情，可能為某些檢察機(jī)關(guān)或檢察人員不及時(shí)啟動(dòng)訴訟程序提供可乘之機(jī)，造成一些較為棘手的案件久拖不訴，使得國(guó)家利益或社會(huì)公共利益不能得到及時(shí)救濟(jì)。為此，必須明確行政機(jī)關(guān)“不依法履行職責(zé)”時(shí)，檢察機(jī)關(guān)以及相關(guān)檢察人員必須在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)提起行政公益訴訟，不可拖延，更不能以所謂的需要與行政機(jī)關(guān)繼續(xù)協(xié)商溝通為由而影響行政公益訴訟的提起。三是顛倒了訴前程序與訴訟程序的關(guān)系。在行政公益訴訟中，訴前程序盡管很重要，但畢竟是以訴訟程序?yàn)榍疤岬摹Q言之，與訴訟程序相比，訴前程序是次要的程序，是為訴訟程序服務(wù)的。而在行政公益訴訟中，如果過(guò)于強(qiáng)調(diào)訴前的協(xié)商與溝通，在訴前程序上花費(fèi)過(guò)多的時(shí)間和精力，就是一種本末倒置的做法，是不可取的。因此，在訴前程序階段，檢察機(jī)關(guān)要爭(zhēng)取主動(dòng)權(quán)，不必總是主動(dòng)、多次地找行政機(jī)關(guān)去協(xié)商或溝通，而應(yīng)當(dāng)要求行政機(jī)關(guān)來(lái)找檢察機(jī)關(guān)，即行政機(jī)關(guān)如果認(rèn)為兩個(gè)月的期限不足以處理完畢相關(guān)事務(wù)，確實(shí)需要延長(zhǎng)處理期限的，應(yīng)當(dāng)向檢察機(jī)關(guān)提出延長(zhǎng)的申請(qǐng)，并由檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行審查，以決定是否延長(zhǎng)。行政機(jī)關(guān)沒(méi)有及時(shí)將處理結(jié)果回復(fù)檢察機(jī)關(guān)又沒(méi)有提出延期理由的，檢察機(jī)關(guān)可以直接提起行政公益訴訟，而不必與之進(jìn)行再協(xié)商與溝通，無(wú)需遷就行政機(jī)關(guān)。當(dāng)然，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟后，如果行政機(jī)關(guān)能徹底糾正違法行為或履行了法定職責(zé)的，檢察機(jī)關(guān)也可以撤訴，或變更訴訟請(qǐng)求。

四、特殊訴前程序的例外處理

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的訴前程序的規(guī)定只是針對(duì)普通情況下的案件，但也有例外，對(duì)于一些特殊案件，是否都要經(jīng)過(guò)訴前程序以及如何運(yùn)用訴前程序，也需要做出具體分析。這些特殊問(wèn)題主要有：第一，是不是所有的行政公益訴訟案件都要有訴前程序？有沒(méi)有例外情形？例外情形該如何處理？第二，緊急情況下訴前程序是否僅限于向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議？有沒(méi)有其他方式可以采??？

1.可以不必經(jīng)過(guò)訴前程序的情形

通常的訴前程序是針對(duì)行政機(jī)關(guān)可以糾正的違法行為，或行政機(jī)關(guān)不履行時(shí)督促其履行仍有現(xiàn)實(shí)意義的事項(xiàng)。而對(duì)于那些由于違法行為已經(jīng)造成了國(guó)家利益或社會(huì)公共利益嚴(yán)重受損而無(wú)法挽回，或行政機(jī)關(guān)的繼續(xù)履行或糾正已經(jīng)沒(méi)有實(shí)質(zhì)意義的案件，如果嚴(yán)格按照《行政訴訟法》以及《公益訴訟司法解釋》中關(guān)于行政公益訴訟訴前程序來(lái)做，可能效果不好，必須采取特殊的方式來(lái)對(duì)待。對(duì)此類(lèi)案件，可以不必經(jīng)過(guò)訴前程序，或免除訴前程序，而由檢察機(jī)關(guān)直接向法院提起行政公益訴訟。此時(shí)提起行政公益訴訟的目的，不是為制止違法行為，而是通過(guò)確認(rèn)行政行為的違法或無(wú)效，以達(dá)到對(duì)今后類(lèi)似案件警示作用或?qū)ο嚓P(guān)利益的賠償或補(bǔ)償。對(duì)此，《公益訴訟司法解釋》只規(guī)定了提起訴訟后的情形，《公益訴訟司法解釋》第24條規(guī)定，在行政公益訴訟案件審理過(guò)程中，被告糾正違法行為或者依法履行職責(zé)而使人民檢察院的訴訟請(qǐng)求全部實(shí)現(xiàn)，人民檢察院撤回起訴的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定準(zhǔn)許；人民檢察院變更訴訟請(qǐng)求，請(qǐng)求確認(rèn)原行政行為違法的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決確認(rèn)違法。而沒(méi)有對(duì)此類(lèi)案件的訴前程序問(wèn)題作出規(guī)定。為此，需要司法解釋作出進(jìn)一步明確，以指導(dǎo)司法實(shí)踐。

2.可以采取其他方式作為訴前程序內(nèi)容的情形

對(duì)嚴(yán)重危害正在進(jìn)行且迫切需要盡快制止的案件，采取通常的訴前程序難以達(dá)到制止的效果，即使按照《公益訴訟司法解釋》關(guān)于緊急情況下的行政機(jī)關(guān)回復(fù)的要求，《公益訴訟司法解釋》第21條第二款規(guī)定，“出現(xiàn)國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益損害繼續(xù)擴(kuò)大等緊急情形的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在十五日內(nèi)書(shū)面回復(fù)”。也難以挽回公共利益所受到的損害。對(duì)此，“訴前禁令”在英美法系國(guó)家，“訴前禁令”多被稱(chēng)為“臨時(shí)性禁令”（ Preliminary injunction），適用于那些有足夠證據(jù)顯示在對(duì)方當(dāng)事人得到通知或者獲得對(duì)此申請(qǐng)的聽(tīng)審之前原告將遭受直接的并且難以彌補(bǔ)的損害的場(chǎng)合。See Elaine W.Shoben， Case and Problems on Remedies， the Foundation Press，Inc. 1989，p.171.做法可以作為訴前程序內(nèi)容的借鑒。在我國(guó)，“訴前禁令”最初主要適用于知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域和海事特別程序，后被一些地方在試點(diǎn)中引入到環(huán)境公益訴訟之中，2010年11月25日，昆明市中級(jí)人民法院與昆明市人民檢察院聯(lián)合制定了《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件若干問(wèn)題的意見(jiàn)（試行）》，對(duì)訴前禁令問(wèn)題做了規(guī)定。類(lèi)似于但又不同于民事訴訟的訴前保全措施。一般情況下，“訴前禁令”適用于：當(dāng)出現(xiàn)緊急情況，如果不及時(shí)制止某些行為，將嚴(yán)重危及環(huán)境安全、可能造成環(huán)境難以恢復(fù)、加重對(duì)環(huán)境破壞的，公益訴訟人可以向法院申請(qǐng)“禁止令”；法院經(jīng)審查認(rèn)為確有必要的，可以發(fā)出“禁止令”，責(zé)令被告立即停止相應(yīng)行為，并由公安機(jī)關(guān)協(xié)助執(zhí)行。參見(jiàn)李義鳳《論環(huán)境公益訴訟中的“訴前禁令”》，《河南社會(huì)科學(xué)》2013年第6期。為此，可以將“訴前禁令”引入到某些特殊案件的行政公益訴訟的訴前程序中，并對(duì)“訴前禁令”作出一定的改造，由申請(qǐng)法院發(fā)出改為由檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)發(fā)出“訴前禁令”：即當(dāng)出現(xiàn)緊急情況，如果不及時(shí)制止某些行為，將嚴(yán)重危害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益時(shí)，檢察機(jī)關(guān)為避免危害后果的進(jìn)一步擴(kuò)大，在訴前程序階段，應(yīng)該首先要求行政機(jī)關(guān)采取緊急措施盡快制止危害的蔓延，以防止事態(tài)的發(fā)展，然后再為訴前程序的其他內(nèi)容以及提起行政公益訴訟做好準(zhǔn)備。

當(dāng)然，對(duì)于不必經(jīng)過(guò)訴前程序或采取特殊訴前程序的情形，法律或司法解釋必須作出明確列舉，一方面可以及時(shí)解決特殊問(wèn)題的訴前程序問(wèn)題，另一方面也可以有效防止檢察機(jī)關(guān)濫用這個(gè)權(quán)力，并可能導(dǎo)致現(xiàn)有的訴前程序形同虛設(shè)。

余 論

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的試點(diǎn)期間，訴前程序發(fā)揮了很大作用，甚至說(shuō)是主要作用，使得大部分案件在訴前程序得以順利解決，維護(hù)了國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。而產(chǎn)生如此大作用的原因是檢察機(jī)關(guān)的特殊地位，那就是檢察機(jī)關(guān)所擁有的職務(wù)犯罪的自偵權(quán)力。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的案件來(lái)源是從其“履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的”，而以往檢察機(jī)關(guān)履行職責(zé)的情形包括“履行職務(wù)犯罪偵查、批準(zhǔn)或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監(jiān)督等職責(zé)”，這些都是發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)威懾力的領(lǐng)域，尤其是與職務(wù)犯罪的查處犯罪相結(jié)合，足以對(duì)行政機(jī)關(guān)的違法行為或不作為構(gòu)成了強(qiáng)大的震懾力，這種威懾力也足以促使行政機(jī)關(guān)在訴前階段主動(dòng)糾錯(cuò)。而且如果檢察機(jī)關(guān)在辦理行政公益訴訟案件的過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)工作人員“涉嫌貪污賄賂、瀆職侵權(quán)等職務(wù)犯罪線(xiàn)索的，還可以及時(shí)移送職務(wù)犯罪偵查部門(mén)；發(fā)現(xiàn)其他刑事犯罪線(xiàn)索的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送偵查監(jiān)督部門(mén)”，這又將行政公益訴訟與追究職務(wù)犯罪相聯(lián)系。然而，隨著國(guó)家監(jiān)察體制改革的全面實(shí)施，將檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等相關(guān)職能劃歸各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，作為檢察機(jī)關(guān)最具有震懾力的權(quán)力已經(jīng)不存在了，訴前程序能否再具有試點(diǎn)期間的效果，就不得不重新考慮。檢察機(jī)關(guān)要看到這種現(xiàn)實(shí)，并采取積極的應(yīng)對(duì)措施。本文建議，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該積極推動(dòng)將行政公益訴訟情況納入到行政機(jī)關(guān)年度考核體系，將行政機(jī)關(guān)在該年度被檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟案件的數(shù)量以及敗訴情況，作為對(duì)政府考核的指標(biāo)之一，被提起的數(shù)量多且行政機(jī)關(guān)敗訴的，對(duì)行政機(jī)關(guān)形成不利的評(píng)價(jià)。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)要積極與各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)聯(lián)系，及時(shí)將提起行政公益訴訟中行政機(jī)關(guān)敗訴的案件抄報(bào)給各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，便于監(jiān)察委員會(huì)及時(shí)發(fā)現(xiàn)行政違法與犯罪問(wèn)題，以此促進(jìn)行政機(jī)關(guān)重視訴前程序，在訴前就積極主動(dòng)糾正違法行為和履行法定職責(zé)，由此促進(jìn)訴前程序順利推進(jìn)，也促進(jìn)行政公益訴訟的良性發(fā)展。

（責(zé)任編輯：徐遠(yuǎn)澄）