人民法院內設機構的特色及其改革路

向周山

〔摘要〕 人民法院在國家司法體系中的地位決定了其必將處于新一輪司法改革的重心。其中，人民法院內設機構改革是涉及層面最廣、利益觸動最大的內容之一。在現(xiàn)行體制下，人民法院內設機構在運行上呈現(xiàn)出“緊密型”的科層制結構與集體決策，內設機構數(shù)量的不斷增加與職能交叉，依案件類型劃分審判庭與精細分工的特色?？陀^而言，人民法院內設機構設置和運行上具有很強的“行政化”色彩，對司法公正的實現(xiàn)和司法威信的提高造成了很大危害?！叭バ姓奔仁侨嗣穹ㄔ簝仍O機構改革的重要動因，也是改革的具體進路?？疾旌头此紝嵺`中各地方在法院內設機構改革上的種種嘗試，組建“審判團隊”是法院審判業(yè)務機構改革的最佳模式，而在非審判內設機構改革上，宜采用“大部門”的模式。

〔關鍵詞〕 法院內設機構，科層制，扁平化，審判團隊

〔中圖分類號〕D926.2 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2018）04-0122-07

新一輪司法改革由最高決策層以“頂層設計”的方式直接啟動，目前已駛入深水區(qū)。人民法院在國家司法體系中的地位決定了其必將處于本輪司法改革的重心，而人民法院內設機構改革則是涉及層面最廣、利益觸動最大的內容之一，改革的難度可想而知。這就要求人民法院內設機構的改革既要契合司法改革的總體目標，也要符合司法規(guī)律和當前司法實踐的要求。

一、人民法院內設機構運行的特色

人民法院內設機構改革，特別是關于審判組織的改革歷來都是司法改革的重要內容。迄今，有關人民法院改革的“五年綱要”已經(jīng)發(fā)布到了第四個。仔細考察會發(fā)現(xiàn)每次“五年綱要”都會涉及到法院內設機構的改革。這一方面體現(xiàn)了高層對人民法院改革的重視，另一方面也反映出以往內設機構改革的不徹底。在此，我們有必要對人民法院內設機構的運行有清醒的認識，對其運行中呈現(xiàn)的特色作出理論上的分析，并反思其存在的問題。法院內設機構的改革是當前繼續(xù)推行人民法院內部運行機制改革應當面對的難題。

（一）“緊密型”的科層制結構與集體決策制

1.“緊密型”的科層制結構。研究西方法治發(fā)達國家的法院內設機構，會發(fā)現(xiàn)其組織樣態(tài)基本呈現(xiàn)“松散型”的特點。而我國各級法院的內設機構恰恰與此相反，呈現(xiàn)出的是一種“緊密型”的科層制特征，其中最為詬病的就是“行政化”或者“官僚化”特點。簡單來說，我國人民法院是按照與行政機關相同的模式來設置的，法官按照公務員的方式加以管理，法院的人、財、物也依賴于地方行政。人民法院整體呈現(xiàn)出向黨政機關看齊的趨向，無論是審判業(yè)務機構，還是非審判業(yè)務機構，都具有濃厚的行政管理色彩。

王利明教授早前曾就人民法院內部管理體制做過總結，雖時過境遷，但其分析在當前仍然適用?！叭嗣穹ㄔ赫?、副院長構成院級行政領導層。案件的審理，由法院內部各審判業(yè)務庭完成，庭長是主持審判業(yè)務庭工作的中層負責人。法院內部集體領導審判工作的組織機構是審判委員會，具有對重大疑難案件的討論決定權。合議庭和獨任庭則是人民法院具體承辦案件的審判組織” 〔1 〕。由此可見，我國法院在組織樣態(tài)上呈現(xiàn)的是一種金字塔結構特征。在此種結構中，從院長、副院長、庭長、副庭長再到法官構成了一套上命下從的組織態(tài)勢，尤其要引起反思的是，大多數(shù)承擔案件審判職責的法官則處于金字塔結構的最底端。由此而生的問題便是，當承擔案件審判職責的法官的個人意見與上級領導產(chǎn)生分歧時，甚至是當二者意見完全沖突時，如何才能保證審判的獨立性。

2.集體決策制。從應然的角度而言，法院審判的理性狀態(tài)應當做到“審理者裁判，裁判者負責”。但在我國法院的運行機制中，現(xiàn)實往往并非如此。伴隨著法院內部管理的科層化、行政化，審判工作也呈現(xiàn)出“集體決策”的特點?？梢哉f，這也是中國法院審判的特色。“一些案件從立案、審理、裁判到執(zhí)行等各個程序階段或環(huán)節(jié)，都可能分別或全部采取某種程度的‘集體決策方式?！?〔2 〕應當承認的是，“集體決策”也并非一無是處，其在法院審判機制運行中也確實發(fā)揮著一定的積極作用。但不同于法官個體裁判個體負責的責任確定方式，“集體決策”會導致司法責任認定的分散性或者不確定性。當某一案件經(jīng)過層層審批或請示后，案件最終的裁決結果已經(jīng)不能說是判決書上署名的法官個人或者合議庭的內心確信，因此司法責任的問責也將變得十分困難?？鋸埖刂v，“集體決策”下的問責甚至最終變成了無人擔責。這在司法實踐中已經(jīng)在很多案件中得以體現(xiàn)。

人民法院科層制的組織架構以及與之相伴的集體決策方式，與司法規(guī)律相悖，從而遭到了法學界的普遍批評?！翱傮w上講不符合司法規(guī)律，可能損害主審法官判案的獨立性，壓制其工作責任心和積極性，不僅拖延了辦案時間，也未必真正能起到把關作用，而且沒有任何法律依據(jù)?！?〔3 〕

（二）內設機構的不斷擴張與職能交叉

1.內設機構的不斷擴張?？v觀各級人民法院內設機構的設置，無論是審判業(yè)務機構還是非審判業(yè)務機構，均經(jīng)歷了從簡單到復雜的轉變。雖然經(jīng)過歷次機構改革，但結果不盡如人意，甚至產(chǎn)生了越精簡越膨脹越臃腫的怪象。

分析各級法院內設機構的數(shù)量，則呈現(xiàn)出不斷增長的態(tài)勢。其中，尤其是非審判業(yè)務機構不斷增加，在很多地方甚至已與審判業(yè)務機構平分秋色。法院層級越高，分工越細，往往內設機構也就越多。據(jù)不完全統(tǒng)計，以北京第一中級人民法院為例，其內設機構多達29個，其中審判庭19個，綜合部門10個；以朝陽區(qū)人民法院為例，其內設機構多達23個，其中審判庭11個，綜合部門12個 〔4 〕126。

分析各級法院內設機構的類型，則呈現(xiàn)出不斷擴張的趨勢?？疾旄骷壢嗣穹ㄔ簝仍O機構的名稱可以看出，無論是傳統(tǒng)的三大審判庭，還是非審判業(yè)務庭的綜合部門，或者是順應審判“專業(yè)化”要求的各專業(yè)審判機構，均呈現(xiàn)出不可阻擋的擴張勢頭。

仔細分析法院內設機構不斷增加和擴張的原因，固然與國家經(jīng)濟的快速發(fā)展和整體司法環(huán)境的變化有關，但不可否認的是，更多地則是與法院行政化的管理體制以及為了解決法院干警職級待遇有著密切的關系。

2.內設機構的職能交叉。令人困惑的是，法院內設機構數(shù)量的不斷增加和類型的不斷擴張，并沒有解決“案多人少”的矛盾。相反，內設機構的不斷擴張反而造成了機構之間的職能交叉、重疊，甚至造成了部門之間職能的沖突。

一方面，人民法院內設機構往往承擔著多種職能，例如本應承擔審判職能的審判機構卻主要發(fā)揮著行政管理作用，或者是本應負責行政管理事務的辦事機構卻也負責案件的審理與裁判職能。實踐中也存在內設機構在法院機制運行中的職能定位模糊，甚至出現(xiàn)純粹為了與地方黨政機關的對接而設立有關機構的荒誕現(xiàn)象。

另一方面，人民法院內設機構的不斷增加也造成了法官向非審判業(yè)務機構的分流。本應承擔審判職能的法官，由于流向了非審判業(yè)務機構，便不再從事審判業(yè)務。而且，現(xiàn)實中長期存在著法官的職級待遇與行政級別掛鉤的現(xiàn)象，也使得法官更愿意從事相對而言比較輕松的行政管理事務。

（三）根據(jù)案件類型劃分審判庭與法官精細分工

1.根據(jù)案件類型劃分審判庭。應當說，審判庭是各級法院里最核心的機構。長期以來，人民法院審判庭的設立主要是根據(jù)案件類型而進行的?！巴ㄟ^依案件性質對案件分流強化司法的專門化程度”是當前法院增設審判庭的正當性基礎 〔5 〕9。

根據(jù)案件類型的不同，各級法院審判庭基本上劃分為民事、刑事和行政三大審判業(yè)務庭。但基于法院受理案件數(shù)量的增加以及“專業(yè)化”以外因素的考慮，實踐中各級法院的審判機構則又表現(xiàn)為按照數(shù)字序號排列的審判庭。但研究后會發(fā)現(xiàn)，這些按數(shù)字順序排列的審判庭，相互之間并沒有明顯的職能區(qū)分。更甚者是，這種按數(shù)字序號排列設置審判庭的管理模式，又被法院中的其他內設機構所效仿。

此外，為了追求和實現(xiàn)“專業(yè)化”，實踐中法院還可針對某類特殊案件而設置專門的審判庭。例如組建知識產(chǎn)權審判庭和環(huán)境資源專門審判機構，以集中審理相關案件。

2.法官精細分工。根據(jù)案件類型設置審判庭，追求的是法官的精細分工，這有利于實現(xiàn)審判的“專業(yè)化”。精細分工也使得法官在某類案件上的專業(yè)化水平愈來愈高，由此也出現(xiàn)了很多“專家型”法官。

但是，我們在分享法官精細分工帶來的喜悅之時，令人擔憂的卻是精細分工攜帶的潛在風險。最重要的便是精細分工妨礙了復合型法官的養(yǎng)成。在精細分工模式下，法官長期只負責某類案件的審理，其專業(yè)知識和水平被限制在某個單一領域之內，從而喪失了對整個領域的駕馭能力。以知識產(chǎn)權案件審判為例，可以想象的是當此類案件出現(xiàn)井噴式增長時，知識產(chǎn)權庭的法官會疲于奔命，而其他民事審判庭的法官則會“袖手旁觀”。此外，審判庭的精細分工，實踐中也導致不同審判庭工作量的嚴重不平衡，從而出現(xiàn)了“挪借案件”“挪借人員”的現(xiàn)象。而且，精細分工勢必造成審判庭數(shù)量的增加和擴張，這往往會造成法院工作效率和工作質量的降低?；诖?，甚至引發(fā)了學界和實務界關于審判庭改革存廢的爭議。

二、人民法院內設機構改革的實踐探索與模式評價

人民法院內設機構的設置及改革，涉及職權配置，涉及人事安排，涉及領導干部的職級待遇問題，因此改革涉及的層面和觸動的利益都是非常大的?？上驳氖?，人民法院系統(tǒng)自身在實踐中從未放棄對內設機構改革的探索，并取得了一定的成效。人民法院歷次“五年改革綱要”都涉及到了內設機構的改革?！度嗣穹ㄔ旱谒膫€五年改革綱要（2014-2018）》提出要推進扁平化管理，逐步建立以服務審判工作為重心的內設機構設置模式。 2015年9月最高人民法院發(fā)布的《司法責任制意見》中也涉及內設機構改革，尤其是審判組織改革的問題。2016年8月，中央編辦與最高法院聯(lián)合印發(fā)的《省以下人民法院內設機構改革試點方案》，就審判業(yè)務機構的科學設置和非審判業(yè)務機構的有效整合又提出了明確要求。在上述文件的指導下，各地法院在實踐中做了很多有益的嘗試和探索。對此，需要進行理論上的分析和論證，對于先進經(jīng)驗和做法要予以推廣，對試點改革中的教訓要認真吸取。

（一）“審判團隊”模式

1.“審判團隊”模式簡介。“審判團隊”機制的組建和改革，旨在優(yōu)化審判資源配置，明確審判組織權限，并匹配人民法院的司法責任制，《司法責任制意見》第4條①是其正當性依據(jù)。此種內設機構的改革，取消了法院組織結構中長期存在的“審判庭”。而且，這種模式的適用不受級別制約，從最高人民法院巡回法庭，到基層人民法院，均可因地制宜。其中，深圳市福田人民法院和珠海橫琴新區(qū)法院的內設機構改革相對成熟。福田法院的改革堅持“突出法官主體地位”的理念，打破傳統(tǒng)庭科室的工作機制，庭長、副庭長不再具有以往的管理層級，而是組建了由35個審判長領銜的審判團隊，各審判長直接對副院長、院長和審判委員會負責?！? 〕橫琴新區(qū)法院成立于2013年12月，汲取港澳臺地區(qū)法院組織結構和運行機制的成功經(jīng)驗，全院不再設立各類審判庭，取消案件的審批制，內設機構設置為審判管理、人事監(jiān)察、司法政務三個辦公室，一個執(zhí)行局和一個法警隊，即“三辦一局一隊” 〔7 〕。最高人民法院周強院長曾對此予以高度評價。

這種“審判團隊”的組織架構方式，擺脫了審判庭的不當束縛，改變了傳統(tǒng)的科層制結構，能在很大程度上實現(xiàn)法院內設機構的整合和精簡，突出法官的主體地位，保障人民法院依法獨立行使審判權，在審判業(yè)務領域初步建立了扁平化的管理模式，而審判業(yè)務正是法院的核心領域。但是需要說明的是，此種改革嘗試是在新設人民法院過程中進行的，而且一般適用于法官人數(shù)較少、受理案件數(shù)量不多的法院，如果進一步推廣適用于法官人數(shù)較多、案件數(shù)量眾多的基層及中級人民法院，仍然是有難度的。

2.“審判團隊”的組成。在《司法責任制意見》第4條的框架內，各地法院在探索“審判團隊”模式時，各有特點。概括起來，主要有以下做法：

（1）隨機組成合議庭。法院根據(jù)受理案件的類別，通過電腦隨機生成的方式，由法官或者法官與人民陪審員組成合議庭。一般而言，案件的承辦法官同時擔任合議庭的審判長。例如最高人民法院巡回法庭就采取此種方式?！半S機組成合議庭”的方式在實現(xiàn)法院的扁平化管理，提高司法公信力和司法權威方面能夠發(fā)揮重要作用。其弊端則是對于案件數(shù)量和法官人數(shù)較多的法院而言，在運行中會存在諸多的不便，不利于提高訴訟效率。

（2）相對固定的審判團隊。對于受理案件數(shù)量較多的人民法院，則會組建相對固定的審判團隊。以上文談及的深圳市福田法院為例，其依法公開選拔了35個審判長（院內32人，院外3人），采用1+2+3+4的方式，即以審判長（1人）為核心，包括普通法官（2人）、法官助理（3人）、其他司法輔助人員（4人）?！跋鄬潭ǖ膶徟袌F隊”模式在提高訴訟效率，保證審判質量方面擁有不可比擬的優(yōu)勢。但其缺點也是顯而易見的，即團隊成員長期固定后容易形成新的利益共同體，不利于監(jiān)督的落實。

（3）獨任制下的審判團隊?；鶎?、中級人民法院審理適用簡易程序的案件和法律規(guī)定的其他案件時，可以組建由一名法官與法官助理、書記員以及其他必要的輔助人員組成的審判團隊，即“1+1+1”的模式。當然，這種模式并不是一成不變的。各地法院根據(jù)受理案件數(shù)量、案件復雜程度及法院人員組成情況，也可能采取“1+n+n”的模式。

基于我國各地經(jīng)濟發(fā)展、人口分布的不平衡，各級各地法院受理案件數(shù)量、案件類型及法院人員組成也存在很大差別，因此在適用“審判團隊”時也不可能全國實現(xiàn)“一刀切”。究竟采取哪種審判團隊的組建方式，宜由各地高級人民法院根據(jù)該地區(qū)實際予以統(tǒng)籌規(guī)劃和指導。

（二）“審判庭+審判團隊”模式

與上一種模式相比，此種內設機構的改革并不取消法院內部審判庭的設置，而是繼續(xù)予以保留。當然，審判庭的保留也是有限度的，并不是原有審判庭的全部保留，而是在優(yōu)化現(xiàn)有審判資源配置的基礎上進行的。以江蘇省泗洪縣法院為例，其成立了立案庭、民事審判第一庭及第二庭、刑事審判庭、行政審判庭和審判監(jiān)督庭。該院組成了25個審判團隊，共43名辦案法官，占在編干警36.4%。審判長團隊由審判長和1-2名助理法官、1名書記員組成。主審法官團隊由主審法官和1-2名書記員組成，初步實現(xiàn)了從金字塔形向扁平化的轉變。

考察泗洪法院的改革會發(fā)現(xiàn)，審判庭雖仍然保留了，但院、庭長的權力也受到了很大的限制。院、庭長定案和簽發(fā)文書的做法全面取消，轉而由審判長對團隊的所有案件負總責，而主審（獨任）法官僅需負責本人承辦的案件。應該說，此種改革嘗試的優(yōu)勢較為明顯，一者，實現(xiàn)了法院內部“去行政化”，突出了法官、合議庭辦案的主體地位；二者，成功調和了審判權合理運行與內設機構整合之間的矛盾。

（三）“審判庭+綜合辦公室”模式

在“去行政化”和整合、精簡機構的道路上，北京市第四中級人民法院和北京知識產(chǎn)權法院在成立之初就走在了全國的前列。囿于現(xiàn)行體制的制約，兩家法院雖也帶有行政管理的色彩，但初步實現(xiàn)了審判組織的扁平化、專業(yè)化。

以北京市第四中級人民法院為例，內設機構為10個，遠遠少于北京市其他中級法院。具體而言，有5個審判庭，分別為立案庭、刑事審判庭、民商事審判庭、行政審判庭和審判監(jiān)督庭，1個執(zhí)行局，1個綜合行政辦公室，1個司法服務辦公室，1個法警大隊和監(jiān)察室。其內設機構改革中的最大特色便是用“綜合行政辦公室”和“司法服務辦公室”吸收了傳統(tǒng)科層制下的辦公室、政治處、研究室、信息技術辦公室等名目繁雜的內設機構。在人員管理上，實行分類管理，包括法官、司法行政人員和司法輔助人員三類。北京知識產(chǎn)權法院的內設機構與北京四中院類似，僅設立“綜合辦公室”，負責全院的司法行政管理。

可以看出，此種內設機構改革的探索，旨在發(fā)揮法官裁判的中心作用，突出法院行使審判權的特性，在現(xiàn)有框架內最大限度地減少行政力量對審判權運行的干擾，健全司法權的運行，真正實現(xiàn)“讓審理者裁判，讓裁判者負責”。

當然我們也應當看到一物的兩面，“綜合辦公室”模式的改革也并非無可挑剔。同樣拿北京第四中院來講，其在審判組織的組建中依然帶有行政化色彩。例如，在法官遴選入額條件上列明“年齡35周以上，擔任正科級別3年以上以及從事審判工作5年以上”，對法官行政級別的要求本身就與“去行政化”的司法體制改革相背離。

此外，前述樣本還存在一個不可忽視的問題，也即樣本偏差，這兩家法院不僅新近成立，且在成立之初便背負“改革”使命，一者不像其他法院一般，背負沉重的“歷史包袱”，二者也不存在既有權力體系和既得利益團體的障礙和阻力。

三、人民法院內設機構改革的展望

隨著司法體制改革的不斷深入，法官員額制改革已基本結束，人民法院內設機構則被提上了改革日程，且日益緊迫。作為“去行政化”改革中的關鍵一環(huán)，此次改革對解決人民法院內設機構行政職能與司法職能的交叉與重疊，祛除影響法院獨立行使審判權的因素具有十分重要的意義。

（一）改革應當堅持的理念和原則

理念是行動的先導。人民法院內設機構改革，應當秉承法院配置內設機構的國際經(jīng)驗和理念。追求審判資源的優(yōu)化配置、追求司法公正與審判獨立的實現(xiàn)以及追求審判效率的提高，應是本輪人民法院體制改革始終堅守的理念。否則，此輪改革，仍有可能重走以前法院體制改革走過的彎路，重復“精簡→擴張→再精簡→再擴張”的老路。

根據(jù)《人民法院第四個五年改革綱要》《省以下人民法院內設機構改革試點方案》的要求，人民法院內設機構的改革，應當堅持以下原則：

1.精簡效能原則。實踐證明，內設機構越多，機構就越臃腫，必然導致管理層級的增多，也必將導致審判效率的低下，最終引發(fā)人民群眾的抱怨和責難。因此，人民法院內設機構設置的改革，應當嚴格控制各級法院內設機構的規(guī)模，適當整合機構，避免以往機構設置時的隨意性，不再因人而設機構，更不能越改越多，重點是要減少管理層級，提高人民法院工作效率。

2.服務審判原則。人民法院內設機構的改革，應以健全審判權的運行機制為目標，按照以服務審判工作為重心的機構設置模式來加以推進?！皠P撒的歸凱撒，上帝的歸上帝。”在機構改革中，要突出審判業(yè)務機構的審判職能，發(fā)揮非審判業(yè)務機構的服務保障職能，從而促進審判體系和審判能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)。

3.分級設置原則。人民法院內設機構的改革，必須結合現(xiàn)實以“相對合理主義”的方式加以推進，照顧到各級法院的審級職能、辦案數(shù)量、人員編制等情況，不能搞“一刀切”，應當做到具體情況具體分析。

4.統(tǒng)籌推進原則。人民法院內設機構的改革，絕不是孤立進行的，而是本輪深化司法體制改革中的一環(huán)，與司法責任制、法官員額制、審判輔助人員管理制度等改革有著密切聯(lián)系，應當做到相互之間有效銜接、同步推進。

（二）人民法院內設機構改革的規(guī)劃

各級人民法院的具體職能有所差異，在四級法院體系中，“最高法院，是一個國家制度體系中獨立行使司法權并居于司法體系最高位階的司法系統(tǒng)，具有終極的國家審判職能和強大的社會控制功能” 〔8 〕。最高人民法院的這種特殊地位決定了其內設機構必然也區(qū)別于地方各級人民法院。因此，以下所談的內設機構改革規(guī)劃僅涉及省以下人民法院。

1.審判業(yè)務機構改革。就人民法院所肩負的使命和承擔的職能而言，審判業(yè)務機構是最核心的機構，因此，改革法院內設機構的重心也應當是集中在審判業(yè)務機構的整合上。誠如前述，現(xiàn)階段各級法院審判業(yè)務機構設置的特點主要呈現(xiàn)為：以數(shù)字序號排列審判庭以及審判庭的分工越來越精細。由此帶來的直接變化便是庭長、副庭長等法官“領導”的增加，從而致使法院管理層級以及“關卡”的增多，而審判質量和審判效率卻未必實現(xiàn)了相應比例的提高。這種狀況必須做出改變。

（1）“審判庭”與“審判團隊”的抉擇。筆者以為，組建“審判團隊”是法院審判業(yè)務機構改革的最佳模式?！皩徟袌F隊”作為推進審判權運行機制改革的新生事物，其試點探索也已初見成效。它確實精簡了法院的內設機構，不僅提高了審判效率，而且也提高了審判質量，實踐中業(yè)已積累了許多寶貴經(jīng)驗。“審判團隊”是落實法官員額制改革成果，完善司法責任制的理想組織形態(tài)。

具體到“審判團隊”的組成方式上，應當結合法院審級職能、入額法官人數(shù)、案件受理數(shù)量、案件復雜程度及輔助人員配備情況加以綜合考慮，應當做到原則性與靈活性的結合。

在“審判團隊”明確的情況下，需要討論的問題是，“審判庭”是否需要裁撤？實踐中的做法不一。有的法院撤銷了審判庭，法院組織結構演化為“法院→法官”；有的法院仍然保留了審判庭，組織結構呈現(xiàn)為“法院→審判庭→法官”。究竟應當選擇哪種做法，不宜搞“一刀切”，可以分別考慮以下情形作出選擇：

其一，中級以上人民法院宜設置審判庭。除了直接受理的一審案件以外，中級以上人民法院還需承擔大量上訴案件的審理，案件數(shù)量多，而且法官人數(shù)也較多。這種情況下，從組織管理學講，如果只組建“審判團隊”而不設置“審判庭”，將很難進行有效的審判管理。需要注意的是，即使設立審判庭，也應當遵循“精簡效能原則”，不能再像以往一樣隨意設置審判庭。

其二，基層人民法院是否設置審判庭，應當因地制宜。對于法官人數(shù)較少的，而且受理案件數(shù)量較少的基層法院，不再設立審判庭，直接組建“審判團隊”即可。前文談及的橫琴新區(qū)法院即是如此，該院只有8名法官，每年受理案件也只有數(shù)百件。類似這種情形的基層法院，如果再設置審判庭，再配以庭長、副庭長，既不利于提高審判效率，也不利于“去行政化”。相反，如果法官人數(shù)較多，案件數(shù)量也很多，仍有必要設置審判庭。以2016年朝陽區(qū)法院為例，其法官達200余人，共受理案件96000余件。這就使得設置審判庭仍是必要的。

其三，設立審判庭，適度專業(yè)化即可，不宜再進行更精細的劃分。具體來說，一般按照立案、刑事、民事、行政、審判監(jiān)督、執(zhí)行等專業(yè)領域分設，避免實踐中長期盛行的在某一領域下又劃分成若干審判庭的做法。北京市第四中級人民法院即是典型，其審判庭正是按照上述專業(yè)領域設立了5個。

其四，根據(jù)《省以下人民法院內設機構改革試點方案》的要求，人員編制在50人以下的法院，可設置綜合審判庭。如此的話，更能減少法院的層級管理，更利于實現(xiàn)“扁平化管理”。

其五，設立審判庭，也并不意味著仍要實行案件審批制，而是要確立法官、合議庭辦案的主體地位，應當?shù)ラL、副庭長等角色的行政色彩?！皩徟型?審判團隊”的組織架構，意在建立新型審判權的運行機制。

（2）“審判團隊”成員的關系。審判權力運行機制的健全，有賴于審判團隊成員之間的良好協(xié)作。無論是相對固定的審判團隊，還是不固定的審判團隊建設，審判長與普通法官之間的關系都應當是良性的。從實現(xiàn)“扁平化管理”“去行政化”的角度考慮，在案件審理中，審判長都不應是行政管理者。當然，審判長享有普通法官沒有的權力，但在合議庭評議案件時，普通法官作為合議庭成員，與審判長享有平等的權力。

此外，也應當正確認識法官和法官助理、書記員之間的關系。法官助理、書記員屬于審判輔助人員，有其獨立的職責，根據(jù)規(guī)定和法官的指示從事一些服務審判的輔助工作。但應當明確，它們并不依附于法官，相互之間也不存在命令與被命令的行政關系。

2.非審判業(yè)務機構之改革。非審判業(yè)務機構包括審判輔助機構和司法行政機構。法院內設機構改革成功與否，審判業(yè)務機構的改革當然是重心，但非審判業(yè)務機構的改革難度也不容小覷?，F(xiàn)實中，一些法院的非審判業(yè)務機構已經(jīng)與審判機構平分秋色，甚至在有的地方有超越之趨勢?！澳壳耙粋€法院內的行政管理機構和人員與審判機構和法官‘平起平坐，甚至行政人員的地位顯得更加重要，實屬輕重不分?！?〔9 〕應當明確的是，非審判業(yè)務機構的職能主要是服務審判工作，其發(fā)揮的是服務保障作用。

在非審判業(yè)務機構中，為了加強黨的領導，黨委應當是專門設立的；監(jiān)察室是要根據(jù)有關規(guī)定專門設立的，也是不能撼動的。

至于其它的非審判內設機構，可以考慮采用“大部門”模式，設置“綜合行政辦公室”和“司法服務綜合辦公室”的方式予以整合。將現(xiàn)有的政治處、辦公室、新聞宣傳辦公室、財務等司法行政機構納入“綜合行政辦公室”；將現(xiàn)有的研究室、審判管理辦公室等司法輔助機構納入“司法服務綜合辦公室”，主要負責助理法官、書記員的管理工作。此外，鑒于司法警察在保證審判安全、提押嫌疑人以及強制執(zhí)行等工作中的特殊作用，可以考慮成立專門的內設機構——司法警察大隊。原則上，各級法院不宜再設立新的非審判業(yè)務機構，但根據(jù)司法改革的需要，各法院根據(jù)自身的需要，可適當設置訴訟服務、信息技術等機構。

在非審判業(yè)務機構的改革進程中，還可以考慮社會化購買司法服務、物業(yè)管理服務等，以加強司法政務、司法技術保障，從而實現(xiàn)編內編外都服務于審判工作這個重心。

3.院長、庭長等“領導”角色的重新定位。改革人民法院內設機構，健全審判權力運行機制，重在祛除人民法院的行政色彩。這促使我們不得不重新將目光投向法院“領導”的身上。面對本輪自上而下推行的“洗牌”，法院“領導”又該如何正視“奶酪”被動的現(xiàn)實呢？

（1）“院長”角色的定位。司法實踐中，法院院長無疑居于法院內部權力金字塔結構的頂端。關于法院院長的角色，有學者通過實證考察發(fā)現(xiàn)，在當代中國法院院長的多元角色中，“管理家”角色扮演最為充分與重要，“政治家”角色次之，而“法律家”角色則強調不多 〔10 〕。

可以設想，即使在法院體制深入改革之后，在我國政治體制下，法院院長仍將集“黨、政、法”大權于一身。然而，隨著法院體制改革多項舉措的推行，法院院長的角色必定要發(fā)生一定的變化。首先，院長“法律家”的角色會愈加重要。院長也必須深入到工作的第一線，按照要求親自辦案，并實現(xiàn)常態(tài)化、制度化。其次，除非是院長親自參與審理的案件，否則不得就案件的裁判做出指示。與以往相比，其行政“管理者”的角色會有所減弱。最后，如果省以下法院人財物統(tǒng)一管理得以落實，則院長“政治家”的角色也會減弱，不必再為獲取法院發(fā)展的各種資源和空間而付出過多精力。

（2）“庭長”還是領導嗎？法院內設機構改革的結果之一便是審判庭“庭長”不再是所有法院的必需配置，而且即便是在保留了審判庭“庭長”的法院，“庭長”職位也將是稀缺資源。隨之而來的問題便是“庭長”還是“領導”嗎？

考察現(xiàn)階段各試點法院的改革會發(fā)現(xiàn)，庭長已不再是像以往的“庭長”了，其權力大大縮減。案件審批制基本取消，以往很多由庭長行使的權力還給了審判長。除非是庭長親自參與審理的案件，否則不得就案件的事實認定或者法律適用做出指示。庭長雖不可避免地仍具有一定的行政性質，但應明確的是，“庭長”首先是法官，審判工作是其最主要的職責。

理想的情況是，庭長轉化為專家型法官，并承擔一定的審判管理職責。庭長不再從事繁雜的行政事務，而是主要參與重大、疑難、復雜案件的審理工作，指導普通法官提升審判水平。此外，出于法院管理的需要，由其與法院院長或副院長聯(lián)系溝通審判庭內部管理事宜。也許隨著改革的深入，“庭長”更多地成為一種職業(yè)榮譽，而不是“領導”崗位。

注 釋：

①《司法責任制意見》第4條規(guī)定：“基層、中級人民法院可以組建由一名法官與法官助理、書記員以及其他必要的輔助人員組成的審判團隊，依法獨任審理適用簡易程序的案件和法律規(guī)定的其他案件。人民法院可以按照受理案件的類別，通過隨機產(chǎn)生的方式，組建由法官或者法官與人民陪審員組成的合議庭，審理適用普通程序和依法由合議庭審理的簡易程序的案件。案件數(shù)量較多的基層人民法院，可以組建相對固定的審判團隊，實行扁平化的管理模式。人民法院應當結合職能定位和審級情況，為法官合理配置一定數(shù)量的法官助理、書記員和其他審判輔助人員?！?/p>

參考文獻：

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〔3〕陳光中，龍宗智.關于深化司法改革若干問題的思考〔J〕.中國法學，2013（4）：5-14.

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〔9〕林 娜.應祛除法院工作“行政化”〔J〕.環(huán)球法律評論，2013（2）：29-30.

〔10〕左衛(wèi)民.中國法院院長角色的實證研究〔J〕.中國法學，2014（1）：5-25.

責任編輯 楊在平