農(nóng)村宅基地制度改革研究

賀達(dá)水　高強(qiáng)

〔摘要〕 農(nóng)村宅基地制度是我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的重要基礎(chǔ)，也是我國(guó)土地社會(huì)主義公有制的重要體現(xiàn)。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村宅基地制度經(jīng)歷了從農(nóng)民私有到集體所有、農(nóng)民使用的歷史性變化，逐步演變形成一整套具有中國(guó)特色的制度體系。隨著城鎮(zhèn)邊界拓展與農(nóng)村人口大量向外轉(zhuǎn)移，宅基地制度出現(xiàn)一系列問(wèn)題。為應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題，我國(guó)在全國(guó)15個(gè)試點(diǎn)地區(qū)開(kāi)展宅基地制度改革探索，取得了一定成效。進(jìn)入新時(shí)代，農(nóng)村改革將進(jìn)入縱深推進(jìn)的新階段，宅基地制度改革應(yīng)堅(jiān)持市場(chǎng)化、漸進(jìn)式改革的總方向，更應(yīng)注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，統(tǒng)籌銜接關(guān)聯(lián)改革，為全面推開(kāi)積累經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)造條件。

〔關(guān)鍵詞〕 宅基地制度改革，農(nóng)村土地，農(nóng)村改革，土地產(chǎn)權(quán)

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕F301 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2018）04-0086-06

宅基地一般是指集體所有的、福利分配給農(nóng)戶蓋房使用的建設(shè)用地。宅基地制度是我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的基礎(chǔ)，也是社會(huì)主義土地公有制的重要體現(xiàn)。多年來(lái)，宅基地制度不斷調(diào)整完善，已形成一套具有中國(guó)特色的制度體系，有效保障了農(nóng)民“居者有其屋”，對(duì)于農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定起到了重要作用。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷深入，宅基地制度也暴露出一系列問(wèn)題。宅基地產(chǎn)權(quán)制度在政策、法律與現(xiàn)實(shí)之間的沖突逐步加劇，現(xiàn)有的宅基地管理模式也越來(lái)越難以為繼，宅基地制度改革呼之欲出。從2015年開(kāi)始，中央加緊部署宅基地制度改革，先后經(jīng)歷了試點(diǎn)確立、聯(lián)動(dòng)探索、期限延長(zhǎng)、范圍拓展等過(guò)程。2018年中央一號(hào)文件再度聚焦宅基地制度，標(biāo)志著進(jìn)入“三權(quán)分置”改革新時(shí)代。站在新的起點(diǎn)上，把握我國(guó)宅基地制度的現(xiàn)狀、特征，歸納試點(diǎn)探索的突破與制約條件，對(duì)于深入推進(jìn)宅基地制度改革具有重要意義。

一、農(nóng)村宅基地制度演變及其特點(diǎn)

（一）農(nóng)村宅基地制度的形成。新中國(guó)成立以來(lái)，農(nóng)村宅基地制度經(jīng)歷了從農(nóng)民私有到集體所有、農(nóng)民使用的變化。1954年新中國(guó)第一部《憲法》明確提出：“國(guó)家依照法律保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)”以及“國(guó)家保護(hù)公民的合法收入、儲(chǔ)蓄、房屋和各種生活資料等的所有權(quán)”。宅基地作為農(nóng)民私有土地的一部分，受到平等、合法保護(hù)。1962年，中共八屆十中全會(huì)出臺(tái)《農(nóng)村人民公社工作條例》，明確規(guī)定社員的宅基地屬于集體所有，一律不準(zhǔn)出租和買(mǎi)賣(mài)。同時(shí)規(guī)定：“社員的房屋永遠(yuǎn)歸社員所有”“社員有買(mǎi)賣(mài)或者租賃房屋的權(quán)利”等內(nèi)容。1963年中央出臺(tái)《關(guān)于各地對(duì)社員宅基地問(wèn)題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》，第一次明確了宅基地所有權(quán)與使用權(quán)的分離和宅基地的申請(qǐng)與無(wú)償取得方式。

改革開(kāi)放以后，國(guó)家開(kāi)始加強(qiáng)宅基地管理工作，相繼出臺(tái)了一系列加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理法律和指導(dǎo)文件，形成了比較明晰的管理辦法，基本形成“一戶一宅、福利分配、無(wú)償回收、限制流轉(zhuǎn)、禁止抵押、嚴(yán)禁開(kāi)發(fā)”的宅基地管理制度 〔1 〕2（見(jiàn)表1）。從法律層面看，1982年《憲法》和l986年、1988年、1998年的《土地管理法》皆規(guī)定“宅基地屬于集體所有”“出賣(mài)、出租住房后再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”。2007年《物權(quán)法》頒布后，宅基地權(quán)利的制度安排形成體系。此后，國(guó)家在繼續(xù)嚴(yán)格宅基地管理的同時(shí)，開(kāi)始不斷完善宅基地的權(quán)利結(jié)構(gòu)。例如，2008年黨的十七屆三中全會(huì)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》提出：“完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)。”2014年的中央一號(hào)文件在保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步對(duì)農(nóng)村宅基地分配政策進(jìn)行了說(shuō)明。2014年12月，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，標(biāo)志著農(nóng)村宅基地正式進(jìn)入試點(diǎn)階段。該《意見(jiàn)》也對(duì)宅基地權(quán)益保障和取得方式的完善、農(nóng)民戶有所居的多元化實(shí)現(xiàn)方式、進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地提出了具體說(shuō)明。2015年中央一號(hào)文件提出對(duì)宅基地制度改革試點(diǎn)采取分類(lèi)實(shí)施的措施，強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)民住房保障的新機(jī)制進(jìn)行深入探索 〔2 〕55-60。

2015年2月27日，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣開(kāi)展“三塊地”改革試點(diǎn)，其中云南大理等15個(gè)地區(qū)承擔(dān)宅基地改革試點(diǎn)。隨著土地確權(quán)工作的不斷推進(jìn)，2016年中央一號(hào)文件在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記的基礎(chǔ)上，提出要加快推進(jìn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作。與此同時(shí)，農(nóng)村土地制度改革逐步進(jìn)入統(tǒng)籌階段，改革試點(diǎn)開(kāi)始聯(lián)動(dòng)部署。2017年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)總結(jié)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，并開(kāi)始放活對(duì)空閑農(nóng)房及宅基地管制，以提高宅基地利用效率，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。2017年底，黨的十九大后首次召開(kāi)的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于拓展農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)的請(qǐng)示》，拓展了宅基地制度改革試點(diǎn)范圍，延長(zhǎng)了試點(diǎn)期限，并劃出改革“紅線”。即：不得以買(mǎi)賣(mài)宅基地為出發(fā)點(diǎn)，不得以退出宅基地使用權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。2018年是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的開(kāi)局之年。2018年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)，扎實(shí)推進(jìn)房地一體的農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證。完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。同時(shí)，文件再次強(qiáng)調(diào)了宅基地制度改革的底線，即：不得違規(guī)違法買(mǎi)賣(mài)宅基地，嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制，嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館。

（二）現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度的基本特點(diǎn)。據(jù)初步測(cè)算，截至2013年底，全國(guó)宅基地總面積約為1.7億畝，占集體建設(shè)用地的54%，其中村內(nèi)宅基地面積約為1.6億畝，占總體的94%，城市和建制鎮(zhèn)內(nèi)部的農(nóng)村宅基地面積約0.1億畝 〔3 〕36-46?，F(xiàn)行《憲法》《土地管理法》《物權(quán)法》《擔(dān)保法》分別對(duì)宅基地的所有權(quán)、用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)等作出了明確規(guī)定。我國(guó)宅基地制度的基本特點(diǎn)主要有以下幾個(gè)方面：

1.集體擁有宅基地所有權(quán)?！稇椃ā返?0條、《土地管理法》第8條規(guī)定宅基地所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有。集體對(duì)宅基地的所有權(quán)特征主要表現(xiàn)為：農(nóng)戶宅基地使用權(quán)的獲得，必須經(jīng)過(guò)村委會(huì)批準(zhǔn)；當(dāng)農(nóng)戶不再使用宅基地時(shí)，集體可以將其收回；宅基地在整理或指標(biāo)交易時(shí)，主體也是村委會(huì)。因此，在宅基地所有權(quán)與使用權(quán)的實(shí)現(xiàn)上，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織絕不僅僅是法律意義上的概念，而是擁有實(shí)實(shí)在在的支配和控制權(quán)力。

2.農(nóng)戶擁有宅基地使用權(quán)和住房所有權(quán)?！段餀?quán)法》第152條規(guī)定，宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)一直堅(jiān)持農(nóng)村房屋由農(nóng)民所有，農(nóng)民對(duì)房屋的買(mǎi)賣(mài)、出租、抵押、典權(quán)、轉(zhuǎn)讓等權(quán)利予以充分保障，并且通過(guò)制度設(shè)計(jì)，也不斷阻止政府或集體組織對(duì)農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵犯。因此，在我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民對(duì)于擁有住房所有權(quán)的認(rèn)知相對(duì)一致，也逐漸形成了根深蒂固的觀念。

3.宅基地具有成員身份性和無(wú)償性。根據(jù)現(xiàn)行宅基地管理制度，只有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，才有資格申請(qǐng)和使用該村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的宅基地，而非集體經(jīng)濟(jì)組織成員無(wú)法獲得宅基地。如《物權(quán)法》第152條規(guī)定，宅基地使用權(quán)權(quán)限僅限于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，享有身份性、福利性和社會(huì)保障功能。這充分說(shuō)明了宅基地的成員身份性特征。只要是集體組織成員，就可以無(wú)償取得宅基地。由于宅基地只賦予了占有權(quán)和使用權(quán)，非集體經(jīng)濟(jì)組織成員也就無(wú)法通過(guò)宅基地的交易和轉(zhuǎn)讓獲得宅基地，并且即便有這種交易，也不會(huì)受到法律保護(hù)。同時(shí)，福利分配的宅基地屬性，也是實(shí)行“一戶一宅”的主要依據(jù)。農(nóng)民將房屋轉(zhuǎn)讓以后，就不能再申請(qǐng)和獲得宅基地，因此農(nóng)民不能將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)僅限于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部。

4.面積法定，嚴(yán)格管理?！懊娣e法定”是指農(nóng)村村民一戶只能擁有面積不超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)《土地管理法》第44條和第62條的規(guī)定，村民住宅用地使用存量建設(shè)用地的，由縣級(jí)人民政府審批；使用新增建設(shè)用地的，一般由設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府審批。同時(shí)，《土地管理法》第77條規(guī)定，對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)或采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)非法占用土地建設(shè)住宅的，由縣級(jí)以上土地行政主管部門(mén)責(zé)令退還并限期拆除房屋。這是我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用及管理制度的核心。

5.限制轉(zhuǎn)讓?zhuān)沟盅骸Ｒ罁?jù)《土地管理法》第62條的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。同時(shí)，《物權(quán)法》第184條和《擔(dān)保法》第37條明確規(guī)定，宅基地使用權(quán)不得抵押?；谡靥囟ǖ纳矸輰傩院透＠麑傩?，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)）明確規(guī)定，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2007〕71號(hào)）也明確提出，農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”。

二、農(nóng)村宅基地制度存在的主要問(wèn)題

隨著城鄉(xiāng)加速融合與農(nóng)村勞動(dòng)力大量進(jìn)城落戶，宅基地管理中出現(xiàn)了取得困難、利用粗放、退出不暢、權(quán)能不足等問(wèn)題。這些問(wèn)題主要根源于現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)框架下不同利益主體的博弈，核心是產(chǎn)權(quán)和收益分配問(wèn)題 〔4 〕。

（一）宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象普遍，限制政策流于形式。盡管在法律上沒(méi)有賦予宅基地出租、轉(zhuǎn)讓和市場(chǎng)交易權(quán)利，但事實(shí)上，大量的農(nóng)民宅基地已經(jīng)進(jìn)入隱性市場(chǎng)并且呈普遍化、多樣化趨勢(shì)。尤其是在城中村、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村和城郊村，宅基地上的農(nóng)房一般以租賃、買(mǎi)賣(mài)、合作建房等多種流轉(zhuǎn)形式存在，限制宅基地流轉(zhuǎn)的政策往往流于形式。從經(jīng)濟(jì)合理性來(lái)看，宅基地自發(fā)流轉(zhuǎn)有著十分廣泛的市場(chǎng)基礎(chǔ)。宅基地以及閑置農(nóng)房的隱性入市，不僅解決了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的財(cái)產(chǎn)收入問(wèn)題，也緩解了進(jìn)城人口的居住問(wèn)題，還降低了城鎮(zhèn)化的成本，但是，這種宅基地的自發(fā)入市行為與現(xiàn)行法律直接沖突。

（二）宅基地的無(wú)償取得和一戶一宅難以為繼。目前在廣大的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，有些農(nóng)村還在實(shí)行“一戶一宅”的無(wú)償分配制度。但是，近些年來(lái)隨著返鄉(xiāng)人員的逐步增多，不僅對(duì)流轉(zhuǎn)承包地進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)有著旺盛的需求，也對(duì)農(nóng)村居住條件有著更高要求。這些人員往往有實(shí)力、有能力，還對(duì)宅基地有著大量需求。受現(xiàn)有農(nóng)村集體建設(shè)用地使用范圍的限制，一些農(nóng)戶發(fā)展農(nóng)家樂(lè)、生態(tài)莊園等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，只能在自己的宅基地或附近修建房屋。還有的農(nóng)機(jī)大戶、農(nóng)民合作社理事長(zhǎng)等農(nóng)村能人，也往往利用自己的房屋和宅基地做辦公室、農(nóng)機(jī)庫(kù)房等，從而導(dǎo)致耕地在農(nóng)區(qū)大量被占用。在沿海地區(qū)和廣大城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地級(jí)差收益的大幅提高，城鎮(zhèn)建設(shè)用地也越來(lái)越緊張，無(wú)償分配宅基地難度越來(lái)越大。同時(shí)，一戶一宅在城市化地區(qū)的管理更為復(fù)雜。隨著宅基地在這些地區(qū)的價(jià)值顯化，農(nóng)民往往在宅基地上大量“種房子”，有的突破了原來(lái)審批的宅基地面積，有的突破了各省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的宅基地上蓋的住房面積。

（三）宅基地用益物權(quán)不完整，分享宅基地增值收益難。按照《物權(quán)法》規(guī)定，農(nóng)民的宅基地使用權(quán)被明確界定為用益物權(quán)。中央政策文件一再?gòu)?qiáng)調(diào)保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)。但是，一般意義上的用益物權(quán)包括“占有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)”，而對(duì)作為用益物權(quán)的宅基地只在法律上予以“占有權(quán)和使用權(quán)”的賦權(quán)，少了“收益權(quán)”一項(xiàng)。可見(jiàn)，宅基地用益物權(quán)在法律表達(dá)上存在自相矛盾，以致于農(nóng)民的宅基地用益物權(quán)往往受到忽視和侵害。尤其是在一些實(shí)施村莊整理、農(nóng)民集中居住和宅基地?fù)Q房等政策的地區(qū)，農(nóng)民一般僅僅獲得房屋的補(bǔ)償，而很難分享整理節(jié)約出的建設(shè)用地的出讓收益及增值收益，有的甚至難以彌補(bǔ)農(nóng)民“上樓”的成本。

（四）宅基地的無(wú)序擴(kuò)張不利于村莊建設(shè)與城市發(fā)展?，F(xiàn)行宅基地審批制度環(huán)節(jié)過(guò)多、周期長(zhǎng)，不適應(yīng)農(nóng)民建房靈活性的需求，導(dǎo)致建房戶邊報(bào)邊建、亂占濫建等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。由于宅基地使用現(xiàn)狀與法律間的沖突，政府對(duì)宅基地使用的管理基本處于缺位狀態(tài)，規(guī)劃和用途管制無(wú)法實(shí)施。在政府管制缺位下，農(nóng)民宅基地的擴(kuò)張和新房建設(shè)更是處于無(wú)序狀態(tài)，甚至有蔓延之勢(shì)。在農(nóng)村，宅基地?zé)o序擴(kuò)張嚴(yán)重危害村莊統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)。在城市，宅基地管理混亂造成城中村的私搭亂建、毫無(wú)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)不足、治理無(wú)組織，治安問(wèn)題嚴(yán)重，與城市形成完全的兩張皮，加大城市管理成本和未來(lái)更新的難度。

（五）大量超標(biāo)準(zhǔn)和閑置的宅基地缺乏有效退出機(jī)制。我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)宅基地的取得原則、標(biāo)準(zhǔn)、審批權(quán)限和程序作了規(guī)定，但宅基地收回政策過(guò)于原則性，收回程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)缺乏具體規(guī)定，導(dǎo)致可操作性不強(qiáng)，更缺乏引導(dǎo)村民主動(dòng)退出宅基地的有效機(jī)制。有關(guān)調(diào)查顯示，“少批多占”“未批先建”等歷史遺留問(wèn)題較多，目前尚無(wú)有效的解決方案，導(dǎo)致宅基地資源不能有效配置。

三、當(dāng)前宅基地制度的主要改革探索

2015年，中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，在全國(guó)15個(gè)地區(qū)開(kāi)展宅基地制度改革試點(diǎn)。根據(jù)中央統(tǒng)一部署，宅基地制度改革主要圍繞宅基地權(quán)益保障和取得、有償使用、有償退出和改革宅基地審批制度等四個(gè)方面展開(kāi)。改革的目標(biāo)是健全依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出的農(nóng)村宅基地制度。經(jīng)過(guò)近三年的基層探索，試點(diǎn)地區(qū)圍繞保障農(nóng)戶住有所居、建立宅基地有償使用和有償退出機(jī)制、下放宅基地審批權(quán)、發(fā)揮農(nóng)村基層自治作用等進(jìn)行了多元化探索，取得了一定成效。截至目前，浙江義烏等11個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）共收取有償使用費(fèi)超過(guò)1億元。四川瀘縣等試點(diǎn)地區(qū)已退出宅基地約7.6萬(wàn)戶，退出面積約6萬(wàn)畝 〔5 〕。

（一）完善宅基地取得方式。試點(diǎn)地區(qū)堅(jiān)持因地制宜、分類(lèi)施策，采取多種方式，確保農(nóng)戶“住有所居”。對(duì)宅基地資源比較豐富的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)繼續(xù)實(shí)行“一戶一宅” 制度；對(duì)人均耕地少、二三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)的“城中村”“城郊村”，在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，探索實(shí)行“統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建”“集中統(tǒng)建”“多戶聯(lián)建”等方式；在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，探索集中建設(shè)農(nóng)民公寓和農(nóng)民住宅小區(qū)。

從試點(diǎn)地區(qū)看，無(wú)論是占用新增建設(shè)用地還是利用存量建設(shè)用地，宅基地?zé)o償取得的分配方式都難以為繼，開(kāi)始探索有償取得方式。具體來(lái)看，寧夏平羅探索本集體經(jīng)濟(jì)組織成員按成本有償取得宅基地；浙江義烏等對(duì)宅基地取得實(shí)行擇位競(jìng)價(jià)，共收取有償擇位費(fèi)30多億元?？梢哉f(shuō)，這項(xiàng)改革對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)“福利”分配的宅基地取得方式是一個(gè)積極探索。但通過(guò)對(duì)試點(diǎn)地區(qū)改革方案的分析，按成本有償取得農(nóng)戶所繳納的費(fèi)用，實(shí)際上是土地整理費(fèi)、開(kāi)墾費(fèi)；而擇位競(jìng)價(jià)費(fèi)僅限于交通條件良好、地理位置優(yōu)越的地段，而并沒(méi)有收取資源使用費(fèi)，說(shuō)明宅基地有償取得方式還沒(méi)有破題。

（二）建立宅基地有償使用制度。宅基地使用混亂、未批先建、一戶多宅、超標(biāo)準(zhǔn)蓋房等問(wèn)題是宅基地制度改革的最直接誘因。試點(diǎn)地區(qū)針對(duì)超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地、一戶多宅以及非集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過(guò)繼承等方式實(shí)際占有和使用宅基地等情形，探索建立有償使用制度。例如，湖北宜城、江西余江等試點(diǎn)地區(qū)收取有償使用費(fèi)。新疆伊寧對(duì)非集體成員以繼承之外的方式占有和使用宅基地的，按照高標(biāo)準(zhǔn)收取有償使用費(fèi)，對(duì)非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員但是法定繼承人的，酌情收取或暫不收取。浙江義烏則將違法侵占使用宅基地的問(wèn)題，區(qū)分嚴(yán)重違法和輕微違法等不同情形，嚴(yán)重違法的結(jié)合“三改一拆”專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)予以拆除，輕微違法的則納入有償使用范圍，收取一定費(fèi)用。

在目前宅基地的各項(xiàng)改革中，針對(duì)違法違規(guī)占地收取有償使用費(fèi)，是改革的突破點(diǎn)和切入口，實(shí)踐中有理有據(jù)、易于操作，但也容易造成一系列問(wèn)題。比如，長(zhǎng)期以來(lái)大量違法占地的既成事實(shí)，是否可以通過(guò)繳納罰款而合法化？如果沒(méi)有合法化，那么罰款的征收就不容易得到農(nóng)民群眾的認(rèn)可。對(duì)于這些做法，如果后續(xù)再推行相關(guān)改革予以糾正，反而會(huì)面臨更大的阻力。

（三）建立農(nóng)戶宅基地自愿有償退出和流轉(zhuǎn)機(jī)制。從目前來(lái)看，試點(diǎn)地區(qū)開(kāi)展農(nóng)戶宅基地有償退出和流轉(zhuǎn)機(jī)制方面的探索比較活躍，改革方式也比較靈活。如天津薊州探索由村集體經(jīng)濟(jì)組織有償回購(gòu)農(nóng)戶宅基地，每畝補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不低于17.6萬(wàn)元；陜西高陵探索有償使用、有償退出制度，以收取的有償使用費(fèi)支付有償退出費(fèi)，達(dá)到收支平衡；浙江義烏開(kāi)展宅基地所有權(quán)、分配資格權(quán)和使用權(quán)“三權(quán)分置”試點(diǎn)，對(duì)已完成鄉(xiāng)村建設(shè)及更新改造的村莊，允許宅基地使用權(quán)在本市集體經(jīng)濟(jì)組織成員間跨村轉(zhuǎn)讓?zhuān)?duì)轉(zhuǎn)讓后的宅基地頒證。

與其他試點(diǎn)內(nèi)容相比，試點(diǎn)地區(qū)在這方面的積極性較高，但問(wèn)題的癥結(jié)是“錢(qián)從哪里來(lái)”，也就是收儲(chǔ)資金的來(lái)源如何保障。從試點(diǎn)地區(qū)的探索來(lái)看，以有償使用的資金支付有償退出的費(fèi)用，是一項(xiàng)很好的改革理念與制度設(shè)計(jì)，但這種操作在實(shí)踐中可能遇到的問(wèn)題是，將有償使用作為前提，先針對(duì)有償使用對(duì)象收取費(fèi)用，再向有償退出的對(duì)象支付費(fèi)用，并且從整體上看，兩者要達(dá)到資金平衡。顯然，這樣的改革設(shè)計(jì)出發(fā)點(diǎn)是好的，但現(xiàn)實(shí)條件不容易滿足。2018年中央一號(hào)文件明確提出，探索實(shí)施宅基地“三權(quán)分置”，為促進(jìn)宅基地有序流轉(zhuǎn)指明了方向。宅基地“三權(quán)分置”制度改革也被視為阻止鄉(xiāng)村衰敗、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要契機(jī) 〔6 〕。

（四）完善宅基地管理制度。宅基地產(chǎn)權(quán)制度是基礎(chǔ)，管理制度是準(zhǔn)則。產(chǎn)權(quán)不完善與權(quán)能不充分，直接導(dǎo)致了宅基地管理制度跟不上形勢(shì)變化的需要。從2008年黨的十七屆三中全會(huì)開(kāi)始，中央就提出要嚴(yán)格宅基地管理，完善宅基地制度。目前，試點(diǎn)地區(qū)正開(kāi)展通過(guò)簡(jiǎn)化審批流程、優(yōu)化審批程序，下放宅基地審批權(quán)。比如，對(duì)使用存量建設(shè)用地的，審批權(quán)由縣級(jí)政府下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；對(duì)使用新增建設(shè)用地的，由縣級(jí)政府審批。有些試點(diǎn)地區(qū)還探索鄉(xiāng)村治理重心下沉，成立農(nóng)民自治組織，協(xié)助開(kāi)展宅基地管理工作。如江西余江探索在村民小組建立村民事務(wù)理事會(huì)，由村民事務(wù)理事會(huì)確定分配標(biāo)準(zhǔn)與分配辦法，在宅基地管理和改革中發(fā)揮重要作用。還有些試點(diǎn)地區(qū)，加快產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，做好基礎(chǔ)工作，為宅基地管理制度改革提供依據(jù)。例如，湖北宜城嚴(yán)格執(zhí)行宅基地確權(quán)登記頒證政策，解決了5500多件歷史遺留問(wèn)題。

對(duì)于這項(xiàng)改革，社會(huì)各界的觀點(diǎn)看法并不一致?？傮w上看，大量宅基地隱性流轉(zhuǎn)的事實(shí)，正是宅基地管理制度、農(nóng)民需求與法律三者之間嚴(yán)重沖突的體現(xiàn)，更是政府對(duì)宅基地使用及分配管理缺位的反映。再加上，鄉(xiāng)村規(guī)劃嚴(yán)重滯后，農(nóng)民新建農(nóng)房往往存在相互攀比的心理，不僅造成了資源浪費(fèi)，也影響了村容村貌。因此，面對(duì)宅基地?zé)o序擴(kuò)張的局面，審批權(quán)限下放并不是痛點(diǎn)，強(qiáng)化鄉(xiāng)村規(guī)劃和用途管制才是正題。

四、推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革的建議

進(jìn)入新時(shí)代，農(nóng)村改革已經(jīng)進(jìn)入縱深推進(jìn)的新階段，改革的“四梁八柱”已經(jīng)搭建起來(lái)，一些重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵的改革加緊部署、不斷深入。宅基地是農(nóng)村“三塊地”改革的核心，與農(nóng)民關(guān)切度最高、利益關(guān)系也更為密切。因此，下一步宅基地制度改革應(yīng)堅(jiān)持市場(chǎng)化、漸進(jìn)式改革的總方向，更加注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，推進(jìn)農(nóng)村土地三項(xiàng)試點(diǎn)深度融合，統(tǒng)籌銜接關(guān)聯(lián)改革，為全國(guó)范圍內(nèi)整體推開(kāi)相關(guān)改革積累經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)造條件。

（一）保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)。農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)的主要表現(xiàn)形式為宅基地占有權(quán)、支配權(quán)和使用權(quán)。保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)是宅基地制度改革的目標(biāo)和底線。實(shí)踐中，由于“房地一體”的不可分性，宅基地用益物權(quán)在政策層面被分解為宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)房所有權(quán)。在“兩權(quán)分離”的制度框架下，宅基地所有權(quán)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織，使用權(quán)屬于農(nóng)戶。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織往往對(duì)宅基地所有權(quán)有著更實(shí)際、更直接的支配權(quán)。在現(xiàn)實(shí)中，村民委員會(huì)往往代替村集體經(jīng)濟(jì)組織行使宅基地管理等相關(guān)權(quán)利。在民主決策與監(jiān)督缺位的情況下，容易造成村干部個(gè)人說(shuō)了算，從而產(chǎn)生委托代理問(wèn)題。這也是宅基地管理制度混亂的直接原因之一。深化宅基地制度改革，應(yīng)該按照宅基地用益物權(quán)的原則，在鞏固集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確和強(qiáng)化農(nóng)戶宅基地使用權(quán)。同時(shí)，加快推進(jìn)房地一體的農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作。在此基礎(chǔ)上，完善宅基地用益物權(quán)，在現(xiàn)有宅基地占有權(quán)和使用權(quán)基礎(chǔ)上，賦予農(nóng)戶宅基地資格權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。同時(shí)，加快建立健全集體建設(shè)用地資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，逐步實(shí)現(xiàn)各類(lèi)市場(chǎng)主體按照市場(chǎng)規(guī)則和市場(chǎng)價(jià)格依法平等使用土地等自然資源。

（二）有效盤(pán)活閑置宅基地和閑置農(nóng)房。閑置宅基地和閑置農(nóng)房是農(nóng)村最大的“隱性資產(chǎn)”。隨著農(nóng)村大量人口進(jìn)城落戶，農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象越來(lái)越突出。同時(shí)，一些村集體經(jīng)濟(jì)組織“空殼化”嚴(yán)重，幾乎沒(méi)有多少村集體經(jīng)濟(jì)收入。因此，無(wú)論是發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，還是增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，都要鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在盤(pán)活閑置宅基地和閑置農(nóng)房上作文章，探索閑置農(nóng)村宅基地多種利用方式。在這方面，一些試點(diǎn)地區(qū)已經(jīng)進(jìn)行了很多探索，但總體上看，改革步伐比較緩慢，閑置農(nóng)房流轉(zhuǎn)仍受到諸多限制。深化農(nóng)村宅基地制度改革，就要在法律法規(guī)框架下，有意識(shí)地放寬市場(chǎng)化用地主體的限制，擴(kuò)大村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。特別是允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以出租、合作等方式盤(pán)活利用空閑農(nóng)房及宅基地，優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。同時(shí)，要注意利用開(kāi)發(fā)不是違規(guī)買(mǎi)賣(mài)，不能違反土地用途管制原則，更不能讓工商資本侵占村集體利益，建設(shè)私人會(huì)館或開(kāi)發(fā)別墅。

（三）與其他改革協(xié)同部署。要堅(jiān)持“房子是用來(lái)住的，不是用來(lái)炒的”定位，縮小政府征地權(quán)使用范圍，支持引導(dǎo)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房，集約開(kāi)發(fā)出租屋建設(shè)。特別是注意將宅基地制度改革試點(diǎn)與利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)一體部署、協(xié)同推進(jìn)，助力租購(gòu)并舉的住房體系。穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓?zhuān)龠M(jìn)集體土地優(yōu)化配置，探索多元化市場(chǎng)化實(shí)現(xiàn)形式。同時(shí)，要堅(jiān)持試點(diǎn)探索與修法同步的原則，及時(shí)總結(jié)改革實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)啟示，吸收到法律，以此為起點(diǎn)和支點(diǎn)做好土地管理法的修改工作。

（四）建立配套政策體系。穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，在清產(chǎn)核資和股份合作的基礎(chǔ)上，組建集體經(jīng)濟(jì)組織，探索集體經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)形式。完善農(nóng)村土地利用管理政策體系，在村集體作為宅基地所有權(quán)主體和農(nóng)戶自愿的前提下，探索宅基地有償退出機(jī)制，促進(jìn)宅基地市場(chǎng)多樣化發(fā)展 〔7 〕。鼓勵(lì)中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行等政策性銀行開(kāi)發(fā)金融產(chǎn)品，為村集體經(jīng)濟(jì)組織提供中長(zhǎng)期貸款，用于閑置宅基地收儲(chǔ)、土地整治、配套設(shè)施建設(shè)等支出。建立宅基地流轉(zhuǎn)利益分配機(jī)制，統(tǒng)籌國(guó)家、集體和農(nóng)戶三方權(quán)益，適當(dāng)提取收益調(diào)節(jié)金用于鄉(xiāng)村建設(shè)，保障宅基地所有權(quán)主體的合理收益，最大限度地保護(hù)農(nóng)戶的合法利益。

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責(zé)任編輯 于曉媛