國有企業(yè)改革40年回顧與展望

文=孫 方 李維安

國有企業(yè)改革的前期探索

在改革開放之前的30年里，我國通過對(duì)工商業(yè)的社會(huì)主義改造和興辦新型工廠，形成了與社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相配套的國營(yíng)企業(yè)體系。實(shí)行的是單一全民所有制和高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，人、財(cái)、物和產(chǎn)、供、銷都由政府直接管理。這樣做的結(jié)果，一方面無法有效地配置資源，另一方面也使勞動(dòng)者喪失了必要的積極性，國有資源浪費(fèi)嚴(yán)重，企業(yè)沒有活力，生產(chǎn)效率低下。當(dāng)時(shí)對(duì)此通俗的說法是企業(yè)吃國家的“大鍋飯”，職工吃企業(yè)的“大鍋飯”。

擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)。一九七八年十二月，黨的十一屆三中全會(huì)做出實(shí)行改革開放的重大戰(zhàn)略決策，在鄧小平同志的支持下，胡耀邦同志推動(dòng)撥亂反正，開展真理標(biāo)準(zhǔn)的大討論。在城市經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，孫冶方倡導(dǎo)承認(rèn)社會(huì)主義商品經(jīng)濟(jì)，尊重價(jià)值規(guī)律的作用。蔣一葦提出“企業(yè)本位論”指出：確立企業(yè)自主權(quán)，明確企業(yè)作為獨(dú)立民事主體的法人地位。他說“企業(yè)應(yīng)該是具有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)利益的經(jīng)濟(jì)組織，在法律上具有法人身份，要實(shí)行企業(yè)注冊(cè)制度，要自負(fù)盈虧，職工個(gè)人利益要和企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益結(jié)合起來”。國有企業(yè)改革先是實(shí)行擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)、利潤(rùn)分成、放權(quán)讓利等經(jīng)濟(jì)責(zé)任制的措施。經(jīng)濟(jì)責(zé)任制是在國家計(jì)劃指導(dǎo)下，以提高經(jīng)濟(jì)效益為目的的、將企業(yè)責(zé)任權(quán)力緊密聯(lián)系在一起的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理制度，也就是說，在承認(rèn)企業(yè)擁有部分決策權(quán)，政府向企業(yè)下放權(quán)力，同時(shí)改變傳統(tǒng)企業(yè)全部利潤(rùn)上繳的做法，讓企業(yè)可以在利潤(rùn)中保留一部分財(cái)務(wù)支配權(quán)之后，相應(yīng)的就應(yīng)該有明確的責(zé)任。實(shí)行利改稅和利稅分流。1983和1984年政府分兩步進(jìn)行了以利于改善稅收為中心內(nèi)容的工商稅制改革，所謂利改稅，就是把國營(yíng)企業(yè)過去全額上繳利潤(rùn)改變?yōu)榘磭乙?guī)定的稅種及稅率繳納稅金，稅后利潤(rùn)完全歸企業(yè)支配的制度變革，政府通過利改稅改革，逐步把國有國營(yíng)企業(yè)的分配關(guān)系，通過稅收形式固定下來。經(jīng)濟(jì)責(zé)任制是最早以合同管理的形式確立政府和企業(yè)之間經(jīng)濟(jì)關(guān)系的嘗試。

廠長(zhǎng)（經(jīng)理）負(fù)責(zé)制。1984年10月十二屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》明確指出，商品經(jīng)濟(jì)的充分發(fā)展，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不可逾越的階段，是實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的必要條件。鄧小平同志高度贊揚(yáng)《決定》是馬克思主義基本原理和中國社會(huì)主義實(shí)踐相結(jié)合的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)?！稕Q定》明確提出要實(shí)行廠長(zhǎng)（經(jīng)理）負(fù)責(zé)制，這與當(dāng)時(shí)國有企業(yè)正在實(shí)行的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制改革是一致的。1988年召開的七屆人大一次會(huì)議上，通過了《中華人民共和國全民所有制工業(yè)企業(yè)法》，對(duì)廠長(zhǎng)（經(jīng)理）負(fù)責(zé)制作了更加明確的法律規(guī)定，這部至今還影響著未經(jīng)改制的國有獨(dú)資企業(yè)的法律，相當(dāng)大程度地強(qiáng)化了廠長(zhǎng)（經(jīng)理）的權(quán)利和責(zé)任。法律規(guī)定：企業(yè)實(shí)行廠長(zhǎng)（經(jīng)理）負(fù)責(zé)制，廠長(zhǎng)是企業(yè)的法定代表人。企業(yè)建立以廠長(zhǎng)為首的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理系統(tǒng)，廠長(zhǎng)在企業(yè)中處于中心地位，對(duì)企業(yè)負(fù)全面責(zé)任。企業(yè)設(shè)立管理委員會(huì)，或者通過其他形式協(xié)助廠長(zhǎng)決定企業(yè)的重大問題，廠長(zhǎng)任管理委員會(huì)主任。這部法律也對(duì)黨委和職工的民主管理作了原則規(guī)定：中國共產(chǎn)黨在企業(yè)中的基層組織，對(duì)黨和國家的方針政策在本企業(yè)的貫徹執(zhí)行實(shí)行保證監(jiān)督。企業(yè)通過職工代表大會(huì)和其他形式實(shí)行民主管理。企業(yè)工會(huì)代表、維護(hù)職工利益，依法獨(dú)立自主地開展工作。企業(yè)工會(huì)組織職工參加民主管理和民主監(jiān)督。

承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制。國有企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制改革，是借鑒農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革的成功經(jīng)驗(yàn)試行的改革措施。承包制也是經(jīng)濟(jì)責(zé)任制的一種形式，即通過合同的形式，經(jīng)營(yíng)者從政府手中讓渡經(jīng)營(yíng)企業(yè)的權(quán)利，自行決定合同之外的相關(guān)事務(wù)并組織企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。國有企業(yè)實(shí)行承包制改革，通過承包合同把企業(yè)的經(jīng)營(yíng)責(zé)任落實(shí)到企業(yè)的法定代表人，這在邏輯上是沒什么問題的，也有助于落實(shí)國有企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離。但是承包制當(dāng)時(shí)忽視了三個(gè)問題：發(fā)包人是政府官員，在簽訂承包合同的時(shí)候處于信息弱勢(shì)一方，更直白地說，政府官員并沒有簽出好的承包合同的能力；不同于農(nóng)村的土地，企業(yè)在經(jīng)營(yíng)上有更大的復(fù)雜性，經(jīng)營(yíng)過程也更難以觀察，而在承包制設(shè)計(jì)的時(shí)候，并沒有考慮與經(jīng)營(yíng)活動(dòng)過程相關(guān)的監(jiān)督機(jī)制設(shè)計(jì)；企業(yè)無法解決“負(fù)盈又負(fù)虧”的問題。還有企業(yè)存在的短期行為問題、體制機(jī)制方面的問題，就更加難以解決。因此，承包制的缺陷還是相當(dāng)大的，更不是一包就靈。國有企業(yè)承包制改革是在政府不具備所有權(quán)能力的情況下進(jìn)行的企業(yè)經(jīng)營(yíng)層面的改革，由于國有資產(chǎn)管理體制的改革和公司治理機(jī)制的建設(shè)都沒有啟動(dòng)，加上政府的資產(chǎn)管理職能和行政管理職能嚴(yán)重不分，承包制在合同的事前談判和事后執(zhí)行都存在著顯著的“隱蔽信息”和“隱蔽行動(dòng)”問題。也就是說他們無法簽出完全合同，這就會(huì)留下大量的合同外權(quán)利，即出現(xiàn)意外情況時(shí)沒有被規(guī)定到的權(quán)利。這種合同權(quán)利之外的權(quán)利，稱之為“剩余控制權(quán)”。其效能等同于一般意義上的所有權(quán)。然而承包者畢竟不是企業(yè)的真正所有者，他們擁有的只是承包時(shí)限中對(duì)于龐大的國有資產(chǎn)的“剩余控制權(quán)”。并且這些權(quán)利可以自由裁量，只受到很少的制約，給承包人留下了腐敗的空間。這就促使人們思考國企下一步的改革問題。

確立市場(chǎng)化取向，建立現(xiàn)代企業(yè)制度

黨的十四屆三中全會(huì)作出了《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》?！稕Q定》指出社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是同社會(huì)主義基本制度結(jié)合在一起的。建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，就是要使市場(chǎng)在國家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用。為實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，必須堅(jiān)持以公有制為主體、多種經(jīng)濟(jì)成分共同發(fā)展的方針，進(jìn)一步轉(zhuǎn)換國有企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制，建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求，產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度；建立全國統(tǒng)一開放的市場(chǎng)體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)市場(chǎng)緊密結(jié)合，國內(nèi)市場(chǎng)與國際市場(chǎng)相互銜接，促進(jìn)資源的優(yōu)化配置；轉(zhuǎn)變政府管理經(jīng)濟(jì)的職能，建立以間接手段為主的完善的宏觀調(diào)控體系，保證國民經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行；建立以按勞分配為主體，效率優(yōu)先、兼顧公平的收入分配制度，鼓勵(lì)一部分地區(qū)一部分人先富起來，走共同富裕的道路；建立多層次的社會(huì)保障制度，為城鄉(xiāng)居民提供同我國國情相適應(yīng)的社會(huì)保障，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。這些主要環(huán)節(jié)是相互聯(lián)系和相互制約的有機(jī)整體，構(gòu)成社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基本框架。必須圍繞這些主要環(huán)節(jié)，建立相應(yīng)的法律體系，采取切實(shí)措施，積極而有步驟地全面推進(jìn)改革，促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展。

國有企業(yè)重組與調(diào)整。1997年，江澤民在中央黨校的講話中對(duì)國企改革“抓大放小”的做法作了精辟的論述：要集中力量搞好一批關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈，具有經(jīng)濟(jì)規(guī)模，處于行業(yè)排頭兵地位的國有大型企業(yè)的改革與發(fā)展，要以資本為紐帶，通過市場(chǎng)組建跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨所有制和跨國經(jīng)營(yíng)的競(jìng)爭(zhēng)力較強(qiáng)的大企業(yè)集團(tuán)，要繼續(xù)采取改組、聯(lián)合、兼并、租賃、承包經(jīng)營(yíng)和股份合作制、出售等形式，加快放開搞活小企業(yè)的步伐。從1995年開始，國務(wù)院在全國工業(yè)企業(yè)中選擇了100戶進(jìn)行建立現(xiàn)代企業(yè)制度試點(diǎn)，各省市政府也結(jié)合自己的情況，先后選擇了2500戶企業(yè)進(jìn)行類似的試點(diǎn)，1996年國家確定了1000家重點(diǎn)企業(yè)，并對(duì)這些企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)和行業(yè)發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃。從此之后，在中共中央和國務(wù)院的文件中，不再泛泛強(qiáng)調(diào)全體國有企業(yè)的數(shù)量概念，而是強(qiáng)調(diào)國有大中型企業(yè)對(duì)于國民經(jīng)濟(jì)的控制力概念，強(qiáng)調(diào)在20世紀(jì)末要使大多數(shù)國有大中型骨干企業(yè)初步建立起現(xiàn)代企業(yè)制度，成為“自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束”的法人實(shí)體和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體。1999年國務(wù)院加快現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)，進(jìn)行改制的企業(yè)范圍進(jìn)一步縮減到520家。對(duì)于數(shù)量眾多的國有中小型企業(yè)的改革主要是由地方政府推動(dòng)，采取股份制改造、承包經(jīng)營(yíng)、出售、出租等方式實(shí)施的。從長(zhǎng)期的角度看，多數(shù)企業(yè)的改革過程都是通過各種方法實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)量化到自然人（或自然人群體），從而使企業(yè)的管理者和職工具有充分的積極性，企業(yè)由此徹底擺脫政企不分時(shí)代的種種弊端。不少國有企業(yè)的民營(yíng)化過程，本質(zhì)上都是通過兩步走得以實(shí)現(xiàn)的：第一步是經(jīng)營(yíng)者和員工（或以持股會(huì)等集體的名義）買斷企業(yè)的資產(chǎn)；第二步，再通過一定的形式將股權(quán)向管理層（或主要控制人）集中。當(dāng)然，在這個(gè)過程中，出現(xiàn)了不少有失公平和腐敗現(xiàn)象，比如在其資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓定價(jià)中，在購買交易的細(xì)節(jié)安排上，都有很多并不完全合理合法的地方。

“三改一加強(qiáng)”。中共十五大和十五屆一中全會(huì)明確提出：自1998年起，用三年左右時(shí)間，通過改革、改組、改造和加強(qiáng)管理（簡(jiǎn)稱三改一加強(qiáng)），使大多數(shù)國有大中型虧損企業(yè)擺脫困境，大多數(shù)國有大中型骨干企業(yè)初步建立現(xiàn)代企業(yè)制度。企業(yè)搞得好不好與總體經(jīng)濟(jì)形勢(shì)有很大關(guān)系。1997年開始，中央政府采取各種手段積極擴(kuò)大內(nèi)需，在消費(fèi)需求難以刺激的情況下，實(shí)施積極的財(cái)政政策，擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資。1999年住房制度改革為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展再次注入了新的力量?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、住房市場(chǎng)化持續(xù)帶來了鋼鐵、建材、機(jī)械、采礦、煤炭、能源等一系列行業(yè)的復(fù)蘇和發(fā)展，并與城市化的進(jìn)程一道帶動(dòng)了整個(gè)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)新一輪的增長(zhǎng)。1998年與國有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整相配合，國務(wù)院以紡織行業(yè)和煤炭行業(yè)作為突破口，實(shí)行“限產(chǎn)壓錠”和“關(guān)停并轉(zhuǎn)”等措施，調(diào)整行業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)。此后，除了債轉(zhuǎn)股改革和下崗分流與再就業(yè)工程的推進(jìn)，政府還采取了其他一些措施，幫助國有大中型企業(yè)脫困。這些措施包括：擴(kuò)大資本市場(chǎng)對(duì)于國有企業(yè)的扶持力度，通過直接融資的辦法，幫助國有企業(yè)增資減債；降低銀行貸款利率，切實(shí)降低國有企業(yè)財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)；出口退稅，打擊走私，以及關(guān)閉五小企業(yè)等。這些措施都極大程度上改善了國有大中型企業(yè)的生存環(huán)境。到2000年底，國有及國有控股工業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)大幅度增長(zhǎng)，國有及國有控股工業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)達(dá)到2300億元，比1999年增長(zhǎng)了1.3倍，比1997年增長(zhǎng)了1.85倍。國家重點(diǎn)監(jiān)測(cè)的14個(gè)行業(yè)，到2000年底，輕工、紡織、機(jī)械、冶金、石油化工、建材、煙草、有色金屬、電子、黃金、醫(yī)藥、電力等12個(gè)行業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)都有增加或整體扭虧為盈，煤炭和軍工行業(yè)凈虧損也明顯減少。國務(wù)院確定的建立現(xiàn)代企業(yè)制度100戶試點(diǎn)企業(yè)，以及各地選擇的試點(diǎn)企業(yè)共2700戶，絕大部分實(shí)行了公司制改革。列入520戶國家重點(diǎn)企業(yè)的514戶國有及國有控股企業(yè)中，有430戶進(jìn)行了公司制改革，比例占到了83.7%。

中央最初確定要三年脫困的6000多家國有企業(yè)中有超過2/3達(dá)到了最初確定的目標(biāo)。但是，國有企業(yè)的虧損面仍然居高不下，甚至還在制造著新的不良資產(chǎn)。國有資產(chǎn)流失的現(xiàn)象也很嚴(yán)重。造成這種狀況的原因是國有資產(chǎn)所有者缺位，在于國有資產(chǎn)的出資人體系不健全。同時(shí)，政府部門管理中政資不分，條條與塊塊之間相互摯肘。這樣的政府管理國有資產(chǎn)的體制，是不適應(yīng)初步建立現(xiàn)代企業(yè)制度的國有企業(yè)的。1998年政府的機(jī)構(gòu)改革，提供了重建國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理體制的新契機(jī)。

深化產(chǎn)權(quán)制度改革，完善公司治理機(jī)制

深化國企產(chǎn)權(quán)制度改革。國有企業(yè)改革的目標(biāo)是構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)制度，完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，逐步落實(shí)“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的基本原則。其中，產(chǎn)權(quán)制度的建設(shè)、國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)范化是一個(gè)關(guān)鍵內(nèi)容?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)制度是現(xiàn)代企業(yè)制度的基礎(chǔ)。對(duì)于國有企業(yè)來說，改革方向是建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要，形成自主決策、自負(fù)盈虧的參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)。因此，圍繞企業(yè)產(chǎn)權(quán)流動(dòng)的一整套機(jī)制，是國有企業(yè)有效實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的基本前提，也是進(jìn)一步解決國有企業(yè)有效監(jiān)督管理、激勵(lì)機(jī)制建設(shè)以及經(jīng)營(yíng)者選擇機(jī)制的基礎(chǔ)性工作。隨著國有企業(yè)戰(zhàn)略性調(diào)整工作的深入，國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、交易、重組的行為日益增多，完善健全的國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易規(guī)章制度和監(jiān)管機(jī)制，是推動(dòng)國有企業(yè)改革和發(fā)展、推動(dòng)國有經(jīng)濟(jì)優(yōu)化配置、防止國有企業(yè)資產(chǎn)流失的前提條件。國資委成立之前，國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)監(jiān)督管理和產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓交易重組過程中，存在著以下問題：產(chǎn)權(quán)交易立法和相關(guān)規(guī)章制度相對(duì)滯后，監(jiān)督管理薄弱；國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易轉(zhuǎn)讓和重組行為不規(guī)范；國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易重組機(jī)制尚未形成，全國的國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易、重組和轉(zhuǎn)讓機(jī)制未能形成，阻礙了國有企業(yè)通過產(chǎn)權(quán)交易優(yōu)化資源配置和企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的提高。國資委成立后，在清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上，產(chǎn)權(quán)管理工作逐步展開。針對(duì)國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革，國資委從管理監(jiān)督者的角度出發(fā)，提出了《關(guān)于規(guī)范國有企業(yè)改制工作的意見》，就批準(zhǔn)制度、清產(chǎn)核資、財(cái)務(wù)審計(jì)、資產(chǎn)評(píng)估、交易管理、管理層收購等涉及國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)監(jiān)督管理的環(huán)節(jié)，提出了明確的指引和政策要求。國務(wù)院國資委通過國有企業(yè)改制和國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)范性工作，健全了相關(guān)制度和政策，承擔(dān)起監(jiān)督檢查和整合國有企業(yè)改制以及國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的監(jiān)督管理和審批職能，使國有企業(yè)改制和國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、重組和交易更加規(guī)范，信息更加透明，交易更加公平，這一工作有效地推動(dòng)了國有產(chǎn)權(quán)有序流動(dòng)，防止了國有資產(chǎn)的流失。

建立并完善公司治理結(jié)構(gòu)。1993年12月29日，全國人大通過了《中華人民共和國公司法》，明確地把法人治理結(jié)構(gòu)表述為股東大會(huì)、董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)三個(gè)公司機(jī)關(guān)及其相互關(guān)系。規(guī)定了按照《公司法》新注冊(cè)的國有企業(yè)，以及通過改制重新按照《公司法》設(shè)置的“全民所有制工業(yè)企業(yè)”，其領(lǐng)導(dǎo)體制應(yīng)該遵循《公司法》的相關(guān)規(guī)定。但是原有的國有大中型企業(yè)仍然是遵循《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》的相關(guān)規(guī)定。1999年9月，中共十五屆四中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》指出，國企改革要以建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度為目標(biāo)。并指出應(yīng)該加強(qiáng)以下幾個(gè)環(huán)節(jié)的改革：繼續(xù)推動(dòng)政企分開，積極探索國有資產(chǎn)管理的有效形式，對(duì)國有大中型企業(yè)實(shí)行規(guī)范的公司制改革等。2006年結(jié)合國有企業(yè)運(yùn)行中的新情況、新問題，對(duì)《公司法》進(jìn)行了較大幅度的修訂，特別規(guī)定了有關(guān)國有獨(dú)資公司的內(nèi)容。從而為國有大中型骨干企業(yè)的公司制改制做了法律上的準(zhǔn)備。現(xiàn)代公司治理邏輯的引入，把新型國有資產(chǎn)管理體制和新型企業(yè)運(yùn)行機(jī)制之間的連接問題凸現(xiàn)出來。

董事會(huì)是公司治理的核心，“偉大的董事會(huì)成就偉大的公司”。完善國企董事會(huì)治理主要在于，首先是行政放權(quán)與授權(quán)，以實(shí)現(xiàn)董事會(huì)的決策與監(jiān)督職能，當(dāng)下國企董事會(huì)在薪酬激勵(lì)政策制定，重大經(jīng)營(yíng)決策等方面，受到的行政型治理約束還較大，尚不能完全發(fā)揮經(jīng)濟(jì)型治理下給予其的角色和作用，需要讓多元利益主體在董事會(huì)中進(jìn)行平等博弈。其次是理順治理流程，提升董事的履職能力，合理化董事的薪酬激勵(lì)，建立完善董事績(jī)效的考評(píng)問責(zé)制度，并通過外部的市場(chǎng)聲譽(yù)機(jī)制加以補(bǔ)充。2004年6月，國務(wù)院國資委在組建了一年零三個(gè)月之后，發(fā)出了《關(guān)于中央企業(yè)建立和完善國有獨(dú)資公司董事會(huì)試點(diǎn)工作的通知》，國有企業(yè)改革邁出了最為艱難的一步。從當(dāng)時(shí)國有企業(yè)的情況來看有以下三個(gè)方面的作用：第一，通過董事會(huì)制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)國資委對(duì)國有企業(yè)管理方式的轉(zhuǎn)變。國資委的成員雖然來自政府的各個(gè)部門，但是由于其官員身份，并不具備搞好管理與服務(wù)的專業(yè)能力，更無法對(duì)企業(yè)實(shí)行個(gè)性化的管理。而通過一層層的董事會(huì)的設(shè)置，董事由出資人派出，代表出資人的利益，這在組織結(jié)構(gòu)上就初步具有了矩陣式管理的模式。第二，通過董事會(huì)制度，有效分離企業(yè)的決策層與執(zhí)行層，改變企業(yè)決策層和執(zhí)行層高度重合的狀況。第三，通過完善董事會(huì)治理機(jī)制，推行職業(yè)經(jīng)理人制度，解決董事會(huì)與經(jīng)理層邊界不清、職責(zé)不明的問題，徹底打破橫向“領(lǐng)導(dǎo)班子”的概念，建立縱向委托代理關(guān)系，必須要對(duì)董事、監(jiān)事及經(jīng)理層成員實(shí)行分層分類管理，在落實(shí)董事會(huì)對(duì)經(jīng)理層選聘管理權(quán)的同時(shí)，也要相應(yīng)完善出資人對(duì)董事、監(jiān)事等國有產(chǎn)權(quán)代表的管理辦法。

國資委的設(shè)立與定位。2002年，中共十六大報(bào)告指出，國家要制定法律法規(guī)，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)、享有所有者權(quán)益、權(quán)利義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一、管資產(chǎn)和管人管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制。中共十六屆二中全會(huì)，進(jìn)一步明確了國資委的機(jī)構(gòu)性質(zhì)，職能配置，監(jiān)管范圍，與企業(yè)的關(guān)系等一系列國有企業(yè)改革的重大問題。2003年3月10日，十屆全國人大一次會(huì)議表決通過設(shè)立國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，代表國家履行出資人職責(zé)。國有資產(chǎn)出資人職能，由新成立的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)承擔(dān)。國務(wù)院規(guī)定國資委的主要職責(zé)包括以下幾個(gè)方面：履行國有企業(yè)出資人職責(zé)，推進(jìn)國有企業(yè)改革和重組、監(jiān)管國有企業(yè)保值增值、強(qiáng)化國有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理、指導(dǎo)國有企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)等；派出監(jiān)事會(huì)并負(fù)責(zé)企業(yè)監(jiān)事會(huì)的日常管理和運(yùn)作；建立并完善國有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者激勵(lì)和約束制度，負(fù)責(zé)國有企業(yè)人事制度、考核制度的建立和實(shí)施；維護(hù)國有資產(chǎn)出資人的權(quán)益、建立完善并實(shí)施國有資產(chǎn)保值增值指標(biāo)體系；負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)管理的相關(guān)法律，行政法規(guī)的起草，以及國有資產(chǎn)運(yùn)行、管理的規(guī)章制度的制定、實(shí)施及監(jiān)督考核。國資委作為國務(wù)院直屬正部級(jí)特設(shè)機(jī)構(gòu)，納入監(jiān)管的中央企業(yè)196家。國資委成立后的第一步工作，包括分離企業(yè)辦社會(huì)職能、清產(chǎn)核資，以及關(guān)于改制和產(chǎn)權(quán)管理的監(jiān)督和規(guī)范等，形成的新國有資產(chǎn)管理體制出臺(tái)的前期準(zhǔn)備工作。同時(shí)，也完善了國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的框架體系和基礎(chǔ)法規(guī)體系。

強(qiáng)化戰(zhàn)略管理。2004年國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)發(fā)布了《中央企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃管理辦法（試行）》。以此為基礎(chǔ)，國資委以國有企業(yè)出資人的職能角色，展開了對(duì)國有企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃的指導(dǎo)工作，其目標(biāo)是：加強(qiáng)對(duì)中央企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃的指導(dǎo)，引導(dǎo)企業(yè)突出主業(yè)，提高自主創(chuàng)新能力，增強(qiáng)核心競(jìng)爭(zhēng)力，正確引導(dǎo)企業(yè)投資方向，有效規(guī)避投資風(fēng)險(xiǎn)，加快結(jié)構(gòu)調(diào)整和聯(lián)合重組。培育具有國際競(jìng)爭(zhēng)力的大公司、大集團(tuán)，進(jìn)一步增強(qiáng)國有企業(yè)活力、控制力和影響力。國資委對(duì)于中央企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃進(jìn)行管理，應(yīng)堅(jiān)持以下原則：依法履行出資人職責(zé)、尊重企業(yè)的合法權(quán)益、推動(dòng)國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整、指導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整、客觀公正科學(xué)透明、提高效率。國資委成立以后，在中央國有企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃方面主要做了以下工作：在確認(rèn)并公布中央企業(yè)主業(yè)的基礎(chǔ)上，規(guī)劃重組國有企業(yè)；頒布中央企業(yè)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整的總體方案及政策措施；指導(dǎo)中央企業(yè)制定實(shí)施發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃。

中共十六屆三中全會(huì)《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的決定》從六個(gè)方面提出了完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的任務(wù)：一是完善公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，推行公有制的多種有效實(shí)現(xiàn)形式，大力發(fā)展和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)。深化產(chǎn)權(quán)制度改革，大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化，使股份制成為公有制的主要實(shí)現(xiàn)形式，形成與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度。二是深化農(nóng)村改革，完善農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制，改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，逐步形成城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的體制。三是進(jìn)一步推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整，使其符合現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下國有經(jīng)濟(jì)的功能定位，深化國有企業(yè)改革，完善國有資產(chǎn)管理體制。四是加快政府職能轉(zhuǎn)變，完善宏觀調(diào)控體系。強(qiáng)化政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，規(guī)范政府干預(yù)市場(chǎng)和介入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的行為，使政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的管理納入法治化軌道。五是加快推進(jìn)就業(yè)和分配體制改革，完善社會(huì)保障體系，形成合理的社會(huì)公正調(diào)節(jié)機(jī)制。六是推進(jìn)政治體制改革和社會(huì)領(lǐng)域的改革，完善經(jīng)濟(jì)法律制度，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展體制的形成，以適應(yīng)完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求。這充分說明，國有企業(yè)改革單一推進(jìn)是不行的，需要配套改革、分類治理、共同推進(jìn)，才能達(dá)到預(yù)期的效果與目的。

推動(dòng)混改，建立國有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)機(jī)制

習(xí)近平總書記在吉林省視察時(shí)講國有企業(yè)改革“三個(gè)有利于”的標(biāo)準(zhǔn)，即有利于國有企業(yè)資產(chǎn)的保值增值，有利于提高國有經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力，有利于放大國有資本功能。這是國企改革頂層設(shè)計(jì)的重要指導(dǎo)方針，是國有企業(yè)改革之魂，也是激活和壯大實(shí)體經(jīng)濟(jì)之魂。從十四屆三中全會(huì)確立市場(chǎng)化取向改革25年了，黨的十五大報(bào)告首次提出混合所有制概念16年了。十八屆三中全會(huì)再次提出積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，這說明國企改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，進(jìn)入了攻堅(jiān)階段。二十五年的企業(yè)實(shí)踐、理論和政策探索表明，積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)不是一種過渡性措施，而是主動(dòng)改革、積極推動(dòng)的必然結(jié)果和發(fā)展趨勢(shì)，是長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)而非權(quán)宜之計(jì)?；旄囊龠M(jìn)構(gòu)建國民共進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)格局，要與完善國資管理體制協(xié)同聯(lián)動(dòng)，與產(chǎn)權(quán)保護(hù)、釋放人的積極性同步推進(jìn)，企業(yè)混改后要及時(shí)轉(zhuǎn)變和完善經(jīng)營(yíng)機(jī)制，以更完整地發(fā)揮混改的積極作用，否則難以取得預(yù)期進(jìn)展或收獲預(yù)期成效。混改已經(jīng)具備了戰(zhàn)略性展開、全面推進(jìn)的基礎(chǔ)，在實(shí)施中央企業(yè)公司制改革工作實(shí)施方案的同時(shí)，加快推進(jìn)混改，是解決央企集團(tuán)公司層面問題的最佳時(shí)期。下一步需要把優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)作為核心工作，完善混改機(jī)制設(shè)計(jì)、改進(jìn)改革落實(shí)方式，實(shí)現(xiàn)激勵(lì)兼容；推進(jìn)相關(guān)配套政策的及時(shí)跟進(jìn)。

建立國有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制。2017年黨的十九大召開前夕，國務(wù)院連續(xù)下發(fā)了三個(gè)文件：一是國辦發(fā)36號(hào)文件《關(guān)于進(jìn)一步完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的意見》；二是國辦發(fā)38號(hào)文件《國務(wù)院國資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案》，強(qiáng)化了三項(xiàng)管資本職能，精簡(jiǎn)43項(xiàng)監(jiān)管事項(xiàng)，其中授權(quán)8項(xiàng)。涵蓋了經(jīng)理層成員選聘、業(yè)績(jī)考核、薪酬管理，以及職工工資總額審批等企業(yè)呼吁多年的事項(xiàng)。三是7月份下發(fā)了國辦發(fā)69號(hào)文件《中央企業(yè)公司制改制工作實(shí)施方案》，要求在年度前將按照全民所有制工業(yè)企業(yè)法登記的中央企業(yè)全部改制為按照《公司法》注冊(cè)的公司，標(biāo)志著國務(wù)院國資委監(jiān)管的全部央企，全面進(jìn)入公司時(shí)代。

2017年10月，黨的十九大報(bào)告提出，要完善各類國有資產(chǎn)管理體制，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制。隨后中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議則把改革國有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，擺在了重中之重的位置。授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制為主的國資改革，將成為新一輪改革的牛鼻子。要按照分類治理的原則，分清商業(yè)類與公益類企業(yè)，實(shí)行分類施策。按照中共中央、國務(wù)院文件精神和《中華人民共和國公司法》的要求，把權(quán)力真正授給投資公司、經(jīng)營(yíng)公司與實(shí)體公司，相關(guān)公司的組建將擴(kuò)圍。國資管理部門作為授權(quán)方，必須真正把權(quán)力放下去，被授權(quán)的投資公司、經(jīng)營(yíng)公司與實(shí)體公司要按照《公司法》的要求，把權(quán)力承接好。但在實(shí)踐中相當(dāng)一部分平臺(tái)公司是由政府經(jīng)濟(jì)管理部門、行政性公司改制設(shè)立的，行政管理色彩沒有根除，不能完全按照市場(chǎng)的需求進(jìn)行運(yùn)作。這正是我們擔(dān)心的。

國企改革的總趨勢(shì)與發(fā)展愿景

全民所有制企業(yè)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的企業(yè)形態(tài)，企業(yè)受到政府的直接管理，行政型治理是其典型的治理模式。該模式的三大內(nèi)涵是資源配置行政化、經(jīng)營(yíng)目標(biāo)行政化、高管任免行政化。行政型治理下公司治理行為的行政化問題嚴(yán)重，突出表現(xiàn)為“內(nèi)部治理外部化，外部治理內(nèi)部化”，即本來應(yīng)該由內(nèi)部治理履行的決策職能，如薪酬制定、股權(quán)激勵(lì)等卻由外部治理主體決定，而外部治理的很多職能如企業(yè)辦社會(huì)的職能卻由內(nèi)部治理承擔(dān)。國有企業(yè)改革的核心在于建立現(xiàn)代企業(yè)制度，而作為現(xiàn)代企業(yè)制度的公司則需要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的經(jīng)濟(jì)型治理與之匹配，需要市場(chǎng)化配置資源，經(jīng)濟(jì)化經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，在厘清政府與市場(chǎng)邊界的前提下完善公司的內(nèi)外部治理機(jī)制。實(shí)現(xiàn)由政府計(jì)劃管控下的行政型治理向以市場(chǎng)機(jī)制為主的經(jīng)濟(jì)型治理轉(zhuǎn)型。這是國有企業(yè)改革的總趨勢(shì)、總邏輯。國務(wù)院關(guān)于中央企業(yè)集團(tuán)層面公司制改革方案的出臺(tái)，體現(xiàn)的就是經(jīng)濟(jì)型治理的改革思路。只有在這個(gè)基礎(chǔ)上，才能在集團(tuán)層面完成深化企業(yè)改革的任務(wù)，有利于清除計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的殘留，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。如果要按照行政型治理的改革邏輯，即使集團(tuán)進(jìn)行了公司改制，也只能是造就一批換湯不換藥的“翻牌”公司。從中國治理改革的時(shí)間序列看，公司治理改革是先行者，中國改革的路徑是依次建立現(xiàn)代企業(yè)制度、現(xiàn)代政府制度、現(xiàn)代社會(huì)制度、現(xiàn)代國家制度，相應(yīng)的則是先公司治理、再政府治理、社會(huì)治理和國家治理；從改革的結(jié)構(gòu)看，公司治理、政府治理、社會(huì)組織治理作為國家治理體系的重要內(nèi)容，是相互影響和相互依存的。因此，為保證深化公司治理改革、進(jìn)而完善國家治理體系，導(dǎo)入分類治理并配套治理改革顯得極為重要。

2018年2月十九屆三中全會(huì)作出了《關(guān)于黨和國家領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革的決定》，其中部分國家機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革內(nèi)容，已于3月份召開的十三屆人大一次會(huì)議審議通過。其中，《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》有三個(gè)方面對(duì)國有企業(yè)改革將產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響：一是再次強(qiáng)調(diào)政府職能轉(zhuǎn)變的出發(fā)點(diǎn)，就是要堅(jiān)決破除制約使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用的體制機(jī)制弊端，圍繞推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，加強(qiáng)和完善政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能，結(jié)合新的時(shí)代條件和實(shí)踐要求，著力推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化和調(diào)整，構(gòu)建起職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，提高政府執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。二是組建國家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局，負(fù)責(zé)市場(chǎng)綜合監(jiān)督管理，統(tǒng)一登記市場(chǎng)主體并建立信息公示和共享機(jī)制，組織市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法工作，承擔(dān)反壟斷統(tǒng)一執(zhí)法，規(guī)范和維護(hù)市場(chǎng)秩序，組織實(shí)施質(zhì)量強(qiáng)國戰(zhàn)略，負(fù)責(zé)工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量安全、食品安全、特種設(shè)備安全監(jiān)管，統(tǒng)一管理計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)、檢驗(yàn)檢測(cè)、認(rèn)證認(rèn)可工作等。三是優(yōu)化國務(wù)院審計(jì)署的職能和調(diào)整國務(wù)院國資委的職責(zé)，方案將國家發(fā)展和改革委員會(huì)的重大項(xiàng)目稽察、財(cái)政部的中央預(yù)算執(zhí)行情況和其他財(cái)政收支情況的監(jiān)督檢查、國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)的國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和國有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)的職責(zé)劃入審計(jì)署。本次調(diào)整后，多部委類似功能集中在審計(jì)署之下，對(duì)國有企業(yè)的控制職能得到加強(qiáng)，國資委職責(zé)調(diào)整，能夠更好地代表國家履行出資人的職能。2018年3月召開的十三屆人大一次會(huì)議上決定設(shè)立國家監(jiān)察委員會(huì)，通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》，從法律角度賦予監(jiān)察委員會(huì)作為國家機(jī)構(gòu)的法律地位?！侗O(jiān)察法》第三章第十五條明確指出將公職身份的國有企業(yè)管理人員納入監(jiān)察對(duì)象。這次改革涉及范圍之廣，內(nèi)容之深，都是前所未有的，這表明以習(xí)近平總書記為核心的黨中央，下決心把各級(jí)黨委、政府、司法、社團(tuán)、企業(yè)、事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)改革同步推進(jìn)，將為國有企業(yè)改革厘清思路、清障排難提供強(qiáng)有力的支撐，國有企業(yè)改革與發(fā)展，也將為國有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大，帶動(dòng)整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的繁榮，為建設(shè)中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系和富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國展現(xiàn)了廣闊而美好的前景。