傳承歷史文脈，保護(hù)城市歷史風(fēng)貌

編者按：上海作為擁有獨(dú)特海派歷史文化的城市，已公布5批共計(jì)1058處優(yōu)秀歷史建筑，中心城區(qū)12片歷史文化風(fēng)貌區(qū)，郊區(qū)和浦東新區(qū)32片歷史文化風(fēng)貌區(qū)，119處風(fēng)貌保護(hù)街坊，397條風(fēng)貌道路。2018年6月11日，市政協(xié)重點(diǎn)協(xié)商辦理“傳承歷史文脈，保護(hù)城市歷史風(fēng)貌”提案專題，本次重點(diǎn)協(xié)商辦理共12件提案，現(xiàn)選登相關(guān)提案兩份。

身于老城廂 方能看上海

提案人：民盟上海市委

※背景情況※

習(xí)總書(shū)記在中央城市工作會(huì)議上指出，“城市是一個(gè)民族文化和情感記憶的載體，歷史文化是城市魅力之關(guān)鍵。”老城廂記錄著上海700多年的建城史，是體現(xiàn)上海城市歷史文脈和文化特征不可或缺、獨(dú)一無(wú)二的組成部分。

※問(wèn)題及分析※

2005年，老城廂成為12片中心城區(qū)歷史文化風(fēng)貌保護(hù)區(qū)之一，相應(yīng)的風(fēng)貌保護(hù)規(guī)劃制定完成。然而，在當(dāng)下中心城區(qū)舊區(qū)改造步伐仍在不斷加快的形勢(shì)下，老城廂歷史文化風(fēng)貌區(qū)保護(hù)面臨極大挑戰(zhàn)，其作為城市江南文化根脈和海派文化源頭的特征地位難以在整體上得到維護(hù)和顯現(xiàn)，甚至多處遭到破壞。具體反映在：

保護(hù)意識(shí)淡薄。相比于對(duì)在上海租界時(shí)期形成的歷史文化風(fēng)貌區(qū)的日益關(guān)注，社會(huì)上對(duì)老城廂的歷史源流、文化特征及其遺產(chǎn)資源缺乏全面了解和足夠重視，對(duì)其在整個(gè)上海城市歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)中的獨(dú)特意義缺乏深刻認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致不少人一味強(qiáng)調(diào)老城廂的破舊和落后，更著眼于發(fā)揮土地使用價(jià)值和以交通通達(dá)為主要目標(biāo)的城市更新，使老城廂有被推向上海中心區(qū)“文化洼地”的趨向。

開(kāi)發(fā)建設(shè)壓力?！渡虾Ｊ谐鞘锌傮w規(guī)劃（2017—2035）》提出，加強(qiáng)歷史文化風(fēng)貌保護(hù)，堅(jiān)持“整體保護(hù)、積極保護(hù)、嚴(yán)格保護(hù)”的原則，中心城區(qū)從拆改留轉(zhuǎn)向留改拆，以保護(hù)保留為主，不斷拓展保護(hù)對(duì)象體系。但在目前看來(lái)，歷史風(fēng)貌保護(hù)與開(kāi)發(fā)的矛盾日益突出，老城廂仍有大片歷史街區(qū)快速消失。

民生改善迫切。老城廂相當(dāng)一部分文物建筑年久失修，狀況堪憂。大部分里弄和老公館等都處在非正常的高密度、超負(fù)荷使用狀態(tài)，缺乏必要生活設(shè)施，居住條件亟待改善，給遺產(chǎn)保護(hù)帶來(lái)很大挑戰(zhàn)。

規(guī)劃難以落實(shí)。上海中心城區(qū)12片、郊區(qū)32片歷史文化風(fēng)貌區(qū)制定的保護(hù)規(guī)劃，已有對(duì)老城廂地區(qū)城市歷史空間形態(tài)、邊界及其各種保護(hù)對(duì)象和建設(shè)控制要求的清晰完整的法定文件。然而，在過(guò)去10余年里，保護(hù)規(guī)劃在實(shí)施過(guò)程中屢受挑戰(zhàn)，屢遭突破，規(guī)劃的法律地位難以得到有效維護(hù)。

缺乏創(chuàng)新機(jī)制。目前對(duì)于遺產(chǎn)保護(hù)與再開(kāi)發(fā)利用的實(shí)踐模式比較單一，政府進(jìn)行土地出讓、大規(guī)模動(dòng)遷和整體更新的思路和模式仍占主導(dǎo)，但中心城區(qū)房地產(chǎn)市場(chǎng)的高昂價(jià)格已經(jīng)使這種模式日益走向困境，產(chǎn)權(quán)關(guān)系的復(fù)雜性也必然需要新的思路和機(jī)制。舊模式如果一味持續(xù)，會(huì)對(duì)老城廂的風(fēng)貌保護(hù)帶來(lái)致命威脅。

※建議※

為扎實(shí)推進(jìn)上海老城廂歷史文化風(fēng)貌的整體保護(hù)，提出如下建議：

1. 加強(qiáng)老城廂歷史文化風(fēng)貌區(qū)價(jià)值認(rèn)知和保護(hù)宣傳

進(jìn)一步匯聚歷史學(xué)、城市學(xué)、建筑學(xué)和民俗學(xué)等多學(xué)科領(lǐng)域的專家力量和研究成果，對(duì)老城廂的人文歷史、空間形態(tài)和建筑遺產(chǎn)特征開(kāi)展更加全面立體的呈現(xiàn)和宣傳。

2. 重新評(píng)估和修訂原來(lái)的《老城廂歷史文化風(fēng)貌區(qū)保護(hù)規(guī)劃》

2005年制定的《老城廂歷史文化風(fēng)貌區(qū)保護(hù)規(guī)劃》有必要在新的環(huán)境和形勢(shì)下重新評(píng)估和修訂。一是對(duì)老城廂歷史文化遺產(chǎn)的深入挖掘和認(rèn)識(shí)，需進(jìn)一步體現(xiàn)在保護(hù)規(guī)劃的遺產(chǎn)資源梳理和價(jià)值認(rèn)定中；二是對(duì)舊城改造和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)帶來(lái)的變更和破壞，需要直面現(xiàn)狀，分析緣由，重新梳理；三是對(duì)照《上海市城市總體規(guī)劃》中建設(shè)“卓越的全球城市”中的文化發(fā)展目標(biāo)，以及“文創(chuàng)50條”，開(kāi)展保護(hù)與發(fā)展相協(xié)同的規(guī)劃研究。

3. 對(duì)一部分歷史文化遺產(chǎn)要盡快采取搶救性保護(hù)措施

對(duì)于老城廂歷史文化風(fēng)貌區(qū)中價(jià)值突出或類型獨(dú)特但物質(zhì)狀態(tài)十分脆弱的文物（如書(shū)隱樓）、優(yōu)秀歷史建筑和保留歷史建筑，列出名目和搶救性保護(hù)時(shí)間表。老城廂的影像記錄和口述史方式的歷史保護(hù)也應(yīng)盡早列入政府工作計(jì)劃中。

4. 探索保護(hù)和更新的新模式和新機(jī)制

歷史文化風(fēng)貌環(huán)境根本上是指由與土地密切相關(guān)的文化遺產(chǎn)與地域環(huán)境共同構(gòu)成的整體狀態(tài)，需要通過(guò)土地規(guī)劃及相關(guān)政策，通過(guò)政府主導(dǎo)、市場(chǎng)推動(dòng)、市民參與等多方合作方式實(shí)現(xiàn)歷史文化風(fēng)貌的成片和整體保護(hù)。為此，需要尋找新動(dòng)力，創(chuàng)新模式和機(jī)制，形成新合力，走向利益共享，從而在民生改善、歷史保護(hù)和更新活化方面拓展政策、法律和管理創(chuàng)新，以實(shí)現(xiàn)保護(hù)與利用的有機(jī)結(jié)合，保護(hù)與提升地區(qū)功能和環(huán)境品質(zhì)的共贏。

5、進(jìn)一步加強(qiáng)歷史文化風(fēng)貌保護(hù)規(guī)劃的法定地位和作用

政府有關(guān)管理部門需要在對(duì)既有的《老城廂歷史文化風(fēng)貌區(qū)保護(hù)規(guī)劃》實(shí)施過(guò)程的問(wèn)題、矛盾性及其緣由一一梳理中，尋找問(wèn)題結(jié)癥，從中形成進(jìn)一步完善歷史文化風(fēng)貌區(qū)保護(hù)規(guī)劃制度、強(qiáng)化其法律地位和實(shí)踐操作的建設(shè)性意見(jiàn)。

建筑保護(hù) 物業(yè)有責(zé)

提案人：致公黨上海市委

※背景情況※

目前，上海外環(huán)內(nèi)現(xiàn)存50年以上歷史建筑約31520棟，建筑面積約2559萬(wàn)平方米，用于居住類的約1477萬(wàn)平方米。其中里弄房屋813萬(wàn)平方米。這部分里弄房屋一成左右將考慮拆除，9成以上都將保留。經(jīng)初步甄別，除80余萬(wàn)平方米的二級(jí)舊里房屋沒(méi)有保留價(jià)值，其他約730萬(wàn)平方米各類里弄房屋都需要保留保護(hù)。

※問(wèn)題及分析※

物業(yè)管理的要求不明確，許多基層單位不知道管什么、如何管

物業(yè)管理上，尚未落實(shí)市政府要求的一樓一冊(cè)管理，更談不上有針對(duì)保護(hù)保留建筑的專業(yè)管理措施。這是由于上下管道不通造成的。由于基層對(duì)業(yè)內(nèi)許多規(guī)定不了解，這一責(zé)任不是被虛化，就是被擱置一邊。

部分歷史建筑處于消極使用狀態(tài)

目前相當(dāng)一部分歷史建筑被事業(yè)單位所占用，部分歷史建筑處于閑置狀態(tài)，部分僅為居住功能，相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施和居住條件都與現(xiàn)代居住理念相差甚遠(yuǎn)，甚至有部分歷史建筑的空間被層層轉(zhuǎn)租，作為群租房使用。

日常管理松懈，技術(shù)規(guī)范等形同虛設(shè)

《上海市房屋修繕工程技術(shù)規(guī)程》規(guī)定的房屋完損情況檢查的頻率、內(nèi)容等在基層根本沒(méi)有落實(shí)。區(qū)房屋修繕中心由于人手不夠，一些毫無(wú)管理經(jīng)驗(yàn)或微型企業(yè)也能接此類業(yè)務(wù)。這給建筑保護(hù)帶來(lái)很大風(fēng)險(xiǎn)。

行政監(jiān)管不到位，法規(guī)滯后，導(dǎo)致保護(hù)效率低下

具體表現(xiàn)為盡管民間保護(hù)熱情高漲，市、區(qū)兩級(jí)領(lǐng)導(dǎo)很重視，但街道一級(jí)的認(rèn)識(shí)還不足，許多居委干部都不知道自己的里弄屬于里弄風(fēng)貌保護(hù)街坊。

活化利用的保護(hù)與公眾要求親近歷史建筑之間的矛盾

保護(hù)的目的在于使用。有關(guān)方面有必要在制度上和規(guī)則上對(duì)活化利用的保護(hù)與公眾要求親近歷史建筑之間的矛盾，予以協(xié)調(diào)。

※建議※

上海的保護(hù)保留建筑中有80%是近現(xiàn)代建筑，而且這些建筑絕大多數(shù)還在使用當(dāng)中。針對(duì)目前頻發(fā)的保護(hù)建筑遭破壞，而相關(guān)監(jiān)管非常薄弱的現(xiàn)實(shí)，建議如下：

1. 夯實(shí)政府對(duì)保護(hù)建筑管理的基礎(chǔ)，完善法規(guī)、體制和機(jī)制

堅(jiān)持因地制宜、區(qū)別對(duì)待、分類指導(dǎo)，采取“保護(hù)、改善、整治、拆除、更新、保留”的保護(hù)方法，將歷史建筑的保護(hù)與有機(jī)更新分成多層級(jí)進(jìn)行保護(hù)管理修繕，形成一套具有上海特色、符合上海實(shí)際的歷史建筑日常保護(hù)辦法。

2. 完善保護(hù)建筑物業(yè)管理的整個(gè)流程

保護(hù)建筑物業(yè)管理服務(wù)采購(gòu)的需求論證、招標(biāo)評(píng)審或磋商和談判中必須有熟悉物業(yè)服務(wù)和保護(hù)業(yè)務(wù)的專家參與。保護(hù)建筑物業(yè)管理不容許試錯(cuò)。從事保護(hù)建筑工作的企業(yè)和人員應(yīng)經(jīng)過(guò)相關(guān)知識(shí)的培訓(xùn)，以普及保護(hù)知識(shí)，提高保護(hù)認(rèn)識(shí)。

3. 落實(shí)保護(hù)建筑物業(yè)管理的責(zé)任

物業(yè)服務(wù)單位對(duì)保護(hù)建筑物業(yè)管理區(qū)內(nèi)發(fā)生的違章違規(guī)行為等有取證的責(zé)任，對(duì)規(guī)劃控制范圍內(nèi)有損保護(hù)建筑的行為等有取證責(zé)任。對(duì)此，有關(guān)方面必須出臺(tái)相關(guān)政策，賦予物業(yè)公司權(quán)利，要求保護(hù)建筑物業(yè)管理區(qū)外但在保護(hù)范圍內(nèi)的相關(guān)單位協(xié)助或代為取證，相關(guān)單位不得推脫和不作為。物業(yè)服務(wù)企業(yè)要貫徹首問(wèn)責(zé)任制，即使超出責(zé)任范圍，或超出自己能力的事，也不能一推了之，要積極協(xié)助有關(guān)部門，解決問(wèn)題。

4. 精細(xì)化管理，分類施策，實(shí)現(xiàn)保護(hù)的可操作性

對(duì)不同時(shí)期、不同風(fēng)格以及使用功能需求的歷史建筑，倘若采取單一的保護(hù)方法，將無(wú)法實(shí)現(xiàn)“活”的保護(hù)，顯然不利于實(shí)現(xiàn)“存歷史真實(shí)、顯風(fēng)貌完整、體現(xiàn)生活延續(xù)和人文自然融合”。所以要建立定性與定量相結(jié)合的評(píng)估指標(biāo)體系，提升保護(hù)名錄產(chǎn)生的科學(xué)性。

5. 依靠科技進(jìn)步，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督

建立歷史建筑精確的三維數(shù)據(jù)檔案，配合歷史建筑的長(zhǎng)期監(jiān)測(cè)，定期對(duì)歷史建筑等進(jìn)行精度數(shù)據(jù)采集從而得到監(jiān)測(cè)報(bào)告；通過(guò)檢測(cè)手段，判斷建筑的現(xiàn)階段狀況，安全和質(zhì)量的綜合性評(píng)估，保證歷史保護(hù)建筑的長(zhǎng)期和良好的運(yùn)行狀態(tài)，為歷史建筑提供安全保障，并出具全面的房屋檢測(cè)報(bào)告和加固建議及方案。

6. 依法依規(guī)作業(yè)

因?yàn)槲飿I(yè)管理經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，甚至不能覆蓋成本，導(dǎo)致物業(yè)企業(yè)違規(guī)用工現(xiàn)象嚴(yán)重。但無(wú)論有何種原因，物業(yè)公司違規(guī)用工必須制止。物業(yè)服務(wù)企業(yè)用工不得違反勞動(dòng)法，作業(yè)不得違反安全生產(chǎn)規(guī)定。

編輯：楊皓 15618210928@126.com