成都市多措并舉 力創(chuàng)和諧基層社區(qū)

趙春飛

為了解基層社會治理創(chuàng)新的做法、成效及經(jīng)驗，課題組于2017年11月3日前往成都開展實地調(diào)研。期間，課題組前往雙流區(qū)東升街道雙桂社區(qū)、黃甲街道王家場社區(qū)等多個社區(qū)參觀社會治理大聯(lián)動中心、社區(qū)居民活動中心、志愿者活動中心等，并與區(qū)社治委、各街道負責人、各社區(qū)居委會書記、社會組織負責人、居民代表等進行座談，深入了解社區(qū)發(fā)展治理的現(xiàn)狀、先進經(jīng)驗以及遇到的問題。

一、成都市基層社會治理的典型做法

為了全面貫徹落實黨十九大精神，深入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，打造共建共治共享的社會治理格局，成都市率先整合多部門社區(qū)治理相關(guān)職責職能，成立了城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理委員會（簡稱市委社治委），由組織部長兼任委員會主任，專門牽頭統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理改革工作。另外，成都市出臺城鄉(xiāng)社區(qū)“減負十條”，解決社區(qū)行政化傾向嚴重問題。并且，成都市出臺多項政策大力推進城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理，在打造“深入推進社區(qū)發(fā)展治理建設(shè)高品質(zhì)和諧宜居生活社區(qū)”，探索“黨建引領(lǐng)+社區(qū)營造+多元參與”的社區(qū)治理模式。

（一）堅持黨建引領(lǐng)， 優(yōu)化組織設(shè)置，聚合區(qū)域社會資源

一是建立區(qū)域化黨建工作機制。成都市進一步推進街道社區(qū)“大黨工委制”“大黨委制”，建立健全區(qū)域黨委或“兼職副書記”“兼職委員”制度，統(tǒng)籌服務(wù)管理轄區(qū)非公有制經(jīng)濟組織和社會組織黨組織，建立區(qū)域化議事決策機制、情況溝通機制，探索區(qū)域化黨建工作項目機制，加強黨建的引領(lǐng)作用，建立黨群共建的工作機制，引導駐區(qū)企事業(yè)單位、群團組織和社會組織積極參與社區(qū)治理。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，成都市武侯區(qū)和成華區(qū)都在積極推進建立社區(qū)區(qū)域化黨建，以社區(qū)黨委，駐轄區(qū)機關(guān)單位、群團組織、非公企業(yè)為成員，形成區(qū)域黨建共同體，創(chuàng)新區(qū)域黨組織建設(shè)，實現(xiàn)了黨建資源整合，形成了相融互動的格局。二是網(wǎng)格化黨建縱向延伸。建立健全社區(qū)黨委（黨總支）、網(wǎng)格（院落、小區(qū)、樓宇）黨支部，并在社區(qū)黨委領(lǐng)導下，成立居民議事會、物業(yè)小區(qū)民情代表議事會，健全以黨組織為核心，多元參與、多方互動的自治體系，把黨的要求、組織的意圖轉(zhuǎn)化為群眾的自愿行為。

（二）以社區(qū)為平臺，大力引進和培育社會組織

一是大力引進和培育社會組織。社區(qū)在區(qū)政府和街道的指導下，通過政府購買服務(wù)和公益創(chuàng)投機制支持，從政策、財力、物力和能力建設(shè)上給予支持，通過引進和培育，引入專業(yè)的社會組織參與社區(qū)治理，并引導鼓勵居民建立興趣類、公益類、互助類、志愿類、自治類社會組織。通過引入社會組織，不斷提升管理水平、多渠道解決資金來源，吸引專業(yè)人才加入治理團隊，實現(xiàn)了“自身發(fā)展建設(shè)、參與公共事務(wù)、鄰里團結(jié)互助”三個方面的新突破。二是打造“樞紐型”大群團體系。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，社區(qū)能有效整合婦聯(lián)、團委、工會、紅會、殘聯(lián)、科協(xié)等群團組織資源，充分利用群團組織的專業(yè)技術(shù)資源以及項目資源、把群團活動與社區(qū)營造有機結(jié)合，形成了以社區(qū)為引領(lǐng)，群團組織為骨干，社會組織為依托的“樞紐型”工作體系。

（三）明確治理主體邊界，深化網(wǎng)格管理工作機制

在明確治理主體邊界工作上，成都市武侯區(qū)提出社區(qū)服務(wù)全面社會化，出臺了《關(guān)于進一步明確社區(qū)兩委職責依法推進社區(qū)治理創(chuàng)新的通知》，明確了“行政權(quán)力”與“自治權(quán)利”的界限；梳理了《社區(qū)黨組履行職責事項》《社區(qū)居委會依法依規(guī)履行職責事項》《社區(qū)居委會依法依規(guī)協(xié)助政府工作事項》三份清單，明確了社區(qū)的職責；出臺了《區(qū)級部門政務(wù)服務(wù)事項準入社區(qū)管理辦法》，社區(qū)有權(quán)拒絕部門和街道安排的超出職權(quán)范圍內(nèi)的工作，明確社區(qū)治理的邊界，厘清社區(qū)職能，是社區(qū)治理的制度創(chuàng)新。武侯區(qū)民政局通過政府購買服務(wù)，引進專業(yè)社工組織，主要承接政府購買服務(wù)的139項政務(wù)服務(wù)工作，服務(wù)過程中接受社區(qū)黨委的領(lǐng)導、社區(qū)居委會的指導及監(jiān)督，由專業(yè)社工人員完成政府管理服務(wù)居民的工作，減輕居委會的行政工作。

構(gòu)建多層次網(wǎng)格組織體系，對社區(qū)管理實現(xiàn)網(wǎng)格治理立體化、多元化和社會化。按照社區(qū)管理機制的總體部署，將構(gòu)建四級網(wǎng)絡(luò)體系。每個社區(qū)為一級網(wǎng)格，根據(jù)社區(qū)人口戶數(shù)、院落性質(zhì)、工作現(xiàn)狀等因素，按照社區(qū)兩委成員配備職數(shù)，將社區(qū)劃分成大塊的管理區(qū)域即二級網(wǎng)格。二級網(wǎng)格下的自治院落、物管小區(qū)、駐區(qū)單位為網(wǎng)格單元三級網(wǎng)格。三級網(wǎng)格中的人口、戶數(shù)較多的自治院落、物管小區(qū)可進一步劃小網(wǎng)格單元即四級網(wǎng)格。在網(wǎng)格管理過程中，武侯區(qū)將探索社會資源參與社區(qū)治理機制、構(gòu)建社區(qū)協(xié)商共治機制，培育社會化服務(wù)主體，搭建社會化服務(wù)平臺。同時，還將對網(wǎng)格管理的人員進行優(yōu)化，并按資源整合、多方參與，共同治理的機制，建立政府購買社會管理和公共服務(wù)制度體系，確保經(jīng)費到位。

（四）利用“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)”，促進參與方式多元化

一是打造線上線下的辦事服務(wù)平臺。黌門街社區(qū)和錦城社區(qū)，專業(yè)社工承接政府購買服務(wù)，在社區(qū)提供綜合服務(wù)窗口通過線上線下受理政府購買服務(wù)下沉的139項事項，并探索推行延時預(yù)約服務(wù)模式，通過延長工作日的辦理時間和接受居民預(yù)約服務(wù)，讓群眾享受到了“八小時”以外的服務(wù)，提高了公共管理服務(wù)的便利性。

二是結(jié)合“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)”，提供多樣化服務(wù)。圍繞人居、休閑、康養(yǎng)、健身、文化、教育培訓等生活性領(lǐng)域，積極推進“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)”，依托轄區(qū)商業(yè)服務(wù)企業(yè)疊加政務(wù)服務(wù)功能，支持“O2O+社區(qū)”等模式。另外，在傳統(tǒng)的服務(wù)方式之外，順應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展趨勢，開設(shè)網(wǎng)上社區(qū)等網(wǎng)站和微信公眾號，推動有形的組織覆蓋與無形的工作覆蓋相結(jié)合，把服務(wù)功能和服務(wù)項目有機加載到網(wǎng)絡(luò)平臺上，通過網(wǎng)上播放活動視頻、瀏覽活動圖片、閱讀活動內(nèi)容，讓大家及時掌握社區(qū)動態(tài)，了解政策信息，還能將身邊的社區(qū)狀況直接反饋到網(wǎng)絡(luò)平臺上，促進居民參與互動，更好惠及于民。

二、主要經(jīng)驗

成都市打破固定思維，大膽突破，創(chuàng)新社會治理機制，深化社會治理改革，進一步完善社區(qū)治理管理體制，形成了一些體制機制創(chuàng)新的成功經(jīng)驗，為大城市社區(qū)治理改革提供參考借鑒。

（一）健全區(qū)域化黨建領(lǐng)導機制，打破黨建分割格局

區(qū)域化黨建的建立，打破了條塊分割的黨建格局，以聯(lián)辦活動為突破口開展活動，實現(xiàn)黨建資源整合，形成相融互動的格局。把游離于社區(qū)黨組織服務(wù)管理之外的社會組織和經(jīng)濟組織，以組織聯(lián)席會的形式結(jié)合在一起，定期舉辦各種聯(lián)誼活動，為居民提供就業(yè)、助殘、助學、幫困等服務(wù)。實行“雙向互動”，討論解決涉及單位和居民的實際問題，是當前黨建引領(lǐng)的研究方向。

（二）探索社區(qū)減負的制度突破，促進社區(qū)減負增效

社區(qū)行政化傾向嚴重，承擔太多政府行政職能，一直都是困擾社區(qū)治理發(fā)展的重點問題。武侯區(qū)在推進社區(qū)治理創(chuàng)新過程中，破解了簡政放權(quán)的最后障礙，并且建立四級網(wǎng)格管理體系，網(wǎng)格內(nèi)的公共服務(wù)和社會管理職能均以政府購買服務(wù)的方式實現(xiàn)。街道作為購買服務(wù)的法律主體和監(jiān)管主體，社區(qū)作為購買服務(wù)的委托實施主體，通過委托、采購等方式將政務(wù)事項交給社組織、志愿者服務(wù)組織以及其他符合條件的社會主體來承接。建立和完善購買服務(wù)的社會化評估機制，并對行政事務(wù)事項實行嚴格的準入制度化評估結(jié)果。從體制機制上進行改革，真正打通社區(qū)從“管理”向“治理”轉(zhuǎn)變的通道。

（三）建立社區(qū)“六方”聯(lián)系機制，構(gòu)建精準的多元參與體系

“多元共治”一直是社區(qū)治理的核心內(nèi)容，目前成都社區(qū)治理的方向是，建立起社區(qū)黨組織、群團組織、社會組織、轄區(qū)單位、志愿隊伍、社區(qū)居民“六方聯(lián)動”機制，通過相互監(jiān)督、相互制約、相互促進，實現(xiàn)共同參與。發(fā)揮社區(qū)企事業(yè)單位的資源優(yōu)勢，將企業(yè)就業(yè)、慈善等各類資源“導入”社區(qū)，構(gòu)建企業(yè)與社區(qū)互動互助的良好關(guān)系，整合企業(yè)、社會多方資源，加強企業(yè)社會責任。

三、存在問題

隨著城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，全國很多城市都面臨著經(jīng)濟加速轉(zhuǎn)型、社會矛盾疊加、利益訴求多元等新情況新變化，城市社會治理和基層社區(qū)治理發(fā)展還存在不少問題。

（一）基層黨組織領(lǐng)導核心作用發(fā)揮不充分

一些鎮(zhèn)街、社區(qū)沒有深刻認識到基層黨組織在社區(qū)發(fā)展治理中的政治引領(lǐng)作用，黨組織弱化、黨員帶頭意識淡化、黨員隊伍老化、后備黨員干部不足，組織覆蓋和工作覆蓋不到位，黨員干部案頭較多，與群眾交流變少，甚至不愿做、不會做群眾工作，導致黨員、群眾對基層黨組織的認同感、歸屬感和榮譽感不強。區(qū)域黨委共建還沒有全面形成，雙流區(qū)的王家場社區(qū)反映，由于其轄區(qū)內(nèi)企業(yè)多為省、市級重點企業(yè)，企業(yè)級別高，僅靠社區(qū)力量很難與駐區(qū)企業(yè)共建共聯(lián)，需要從組織體系或者更高層面的政府出臺相關(guān)政策，促進區(qū)域黨委成立。

（二）公共服務(wù)供給不足且分布不均衡

部分社區(qū)規(guī)模較大、管理服務(wù)人口較多，如雙流區(qū)，全區(qū)3km2以上的社區(qū)58個，占雙流區(qū)的54.7%，管理服務(wù)人口1萬人以上的社區(qū)28個，4萬人以上的5個，分別占26.4%和4.7%。社區(qū)公共服務(wù)配套整體滯后，如雙流區(qū)學齡人口增長較快，東升等區(qū)域超過限定規(guī)模的義務(wù)段學校達11所，占全區(qū)23.4%；醫(yī)療資源分布不均，缺少大型三甲醫(yī)院和高端?？漆t(yī)院，每千人床位數(shù)4.86張，低于五城區(qū)11.23張的平均水平。

（三）街道社區(qū)責任不清，邊界模糊

成都市出臺城鄉(xiāng)社區(qū)“減負十條”，但是落實并不到位，調(diào)查的三個區(qū)，武候區(qū)對行政職能進行梳理并對通過向社工購買服務(wù)來實現(xiàn)行政職能剝離，雙流區(qū)和成華區(qū)都沒有執(zhí)行到位，社區(qū)任務(wù)重的情況普遍存在，普遍社區(qū)承擔行政事務(wù)高達100多項，需要完成很多職責范圍外的工作，弱化了自治和服務(wù)功能。

另外，雖然社區(qū)減負十條，社區(qū)事項準入制度等相關(guān)政策明確規(guī)定了社區(qū)的責任范圍，但是由于社區(qū)居委會具有良好的群眾基礎(chǔ)，容易開展群眾工作，因此上級政府部門仍然將很多社區(qū)職責之外的事項，直接發(fā)文交給社區(qū)對接完成。

（四）社區(qū)待遇較低，發(fā)展的內(nèi)生動力不足

社區(qū)缺乏造血功能，社區(qū)居委會不能像行業(yè)協(xié)會一樣收取會員費，也不具備募捐的資質(zhì)，因此對于沒有集體經(jīng)濟的社區(qū)而言，社區(qū)工作人員和日常運作的經(jīng)費僅能依靠政府財政撥款。如，雙流區(qū)年收入5萬元以下的社區(qū)有31個，占29.2%，無集體經(jīng)濟收入的23個，占21.7%。另外，社區(qū)待遇較低。雙流區(qū)大興社區(qū)兩委人員的每月到手工資僅為1780元。專業(yè)人才匱乏，每萬人擁有持證社工僅0.66人，成都市的平均水平為4.8人。因此，吸引專業(yè)人才，留住人才一直都是困擾基層組織的問題。

（五）共建共享格局尚未形成

社區(qū)治理涉及多個部門，缺乏整體統(tǒng)籌和工作協(xié)調(diào)，社區(qū)居民和駐區(qū)企業(yè)參與社區(qū)治理的意愿不強，存在“共享易、共治難”的現(xiàn)象，居民中“搭便車”的現(xiàn)象較突出。如，雙桂社區(qū)想出辦法，通過開展一些親子類活動，吸引年輕人群加入志愿者團隊，逐步參與社區(qū)治理。

（六）維護社會穩(wěn)定任務(wù)重、責任大、問題多

經(jīng)濟社會發(fā)展，也帶來了群眾訴求日益多元化，安全生產(chǎn)壓力增大，因房產(chǎn)物業(yè)糾紛、征地拆遷、社會保障等問題引發(fā)矛盾糾紛時有發(fā)生，基層信訪壓力較大，給基層維穩(wěn)工作帶來了一定的影響。據(jù)雙流區(qū)的涉農(nóng)社區(qū)反映，目前基層矛盾主要是遺留的居民拆遷矛盾，未來物業(yè)管理費的征收問題也會逐步突出。目前涉農(nóng)社區(qū)的物業(yè)管理費由政府補貼，據(jù)雙桂社區(qū)反映，明年政府將取消補貼，社區(qū)需要向居民收取物業(yè)費來維持社區(qū)公共設(shè)施維護等日常工作，居民與之前相比生活成本增加，未來矛盾會日益凸顯。

四、完善共建共治共享社區(qū)的建議

一是以基層黨建引領(lǐng)行動為主線，加強社區(qū)發(fā)展治理核心。強化社區(qū)黨組織的領(lǐng)導核心地位，加強社區(qū)黨組織領(lǐng)導，做大做強區(qū)域化黨建，全面提升黨在社區(qū)的整合和動員能力，調(diào)動各方面力量參與社區(qū)建設(shè)。從理順社區(qū)管理關(guān)系入手，健全完善以社區(qū)黨組織為領(lǐng)導決策層、社區(qū)工作站為執(zhí)行層、社區(qū)居委會為議事層和監(jiān)督層的“三位一體”管理模式，進一步明確社區(qū)各種組織的職責和議事規(guī)則，切實保證各種組織在黨組織領(lǐng)導下，各司其職、各負其責、多方互動，有效推進依法治理與民主自治在基層社區(qū)的有機結(jié)合進程。

二是增強社區(qū)造血能力。鼓勵社區(qū)立足實情，整合現(xiàn)有資源，努力拓展服務(wù)項目，進一步提升社區(qū)造血功能。建立社區(qū)資金籌措機制，鼓勵社區(qū)資金不僅依靠市、區(qū)、街道的自己配套，還要打通社會資助、社區(qū)籌措的制度通道，制定資金投入及使用的管理機制，尤其是需要創(chuàng)新基層經(jīng)費使用的財務(wù)管理及審計制度。鼓勵社區(qū)從加快社區(qū)自身經(jīng)濟發(fā)展入手，樹立經(jīng)營社區(qū)的新理念，以“擴展項目、規(guī)范運作、構(gòu)筑網(wǎng)絡(luò)、服務(wù)群眾”為著力點，拓寬社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)域，建立各種社區(qū)便民服務(wù)網(wǎng)點。積極探索在社區(qū)實行以低償服務(wù)為主、無償和有償服務(wù)相輔的新途徑，逐漸樹立有償公益的理念，逐步增強社區(qū)自身造血功能，增加社區(qū)的經(jīng)濟收入。

三是大力引進和培育社會組織。從滿足社區(qū)居民生活需要和社區(qū)治理實際出發(fā)，培育和支持各類社會組織的發(fā)展。在資金、政策、人才等方面加大扶持力度，主動為社會組織搭建服務(wù)平臺，同時加強對社會組織的監(jiān)管，引導其通過建立健全各項工作制度，形成合法化、制度化、規(guī)范化的運行機制。重點培育志愿服務(wù)、公益慈善等多種類別的社會組織，建立起門類齊全、作用明顯的社區(qū)社會組織體系，推進社區(qū)社會化服務(wù)。

四是注重人才培養(yǎng)，改善人才環(huán)境。首先，改善社區(qū)兩委的工資待遇，在調(diào)研過程中諸多社區(qū)工作人員都會談到基層工作人員待遇太低，完全不能與工作量相匹配。其次，打通社區(qū)工作人員的晉升通道，考慮社區(qū)干部的職業(yè)發(fā)展和提高其政治待遇。不只是社區(qū)工作人員，對于社區(qū)的書記、主任，干得好的，也要考慮其職務(wù)提升空間。如武侯區(qū)，優(yōu)秀社區(qū)黨委書記可以擔任街道黨工委委員。武侯區(qū)將在每個街道原則上選拔1名優(yōu)秀現(xiàn)任社區(qū)黨組織書記擔任街道黨工委委員，經(jīng)過群眾推選、公示等環(huán)節(jié)，獲“提拔”進入街道黨委的社區(qū)書記紛紛接受正式聘任。

五是以社區(qū)服務(wù)提升為契機，增強社區(qū)綜合服務(wù)功能。從鎮(zhèn)街行政管理入手，突出鎮(zhèn)、街統(tǒng)籌社區(qū)發(fā)展、組織公關(guān)服務(wù)等主體責任，認真落實成都市出臺的社區(qū)“減負十條”，各區(qū)盡快出臺五張清單，推定社區(qū)職能歸位。統(tǒng)一新建社區(qū)綜合服務(wù)標準，整合各鎮(zhèn)街資源和社會資源為社區(qū)解決居民服務(wù)設(shè)施用地，建立“一站式”、全天候服務(wù)的社區(qū)綜合體。整合區(qū)級部門延伸到社區(qū)的公共服務(wù)資源，推進“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)”，打造社區(qū)公共服務(wù)綜合信息平臺，依托便利店、便民服務(wù)等疊加政府服務(wù)功能，提審社區(qū)服務(wù)供給能力和質(zhì)量。

六是進一步以創(chuàng)建平安社區(qū)為抓手，建設(shè)安居樂業(yè)和諧社區(qū)。全面推進“法律進社區(qū)”等普法活動，建立“社區(qū)法律之家”或者“法律服務(wù)工作室”，推進法律志愿者服務(wù)社區(qū)全覆蓋，加強法制建設(shè)。進一步完善居民自治體系，充分發(fā)揮“三會”的自治作用，提升社區(qū)居民的參與度，提升群眾自治的管理能力，推動社區(qū)共建共治。

（作者單位：國家發(fā)展改革委體管所）