上海檢察：探索公益訴訟新路徑

黃靈

2018年6月5日，是世界環(huán)境日。這一天，上海鐵路運輸檢察院集中提起公訴非法捕撈水產品、污染環(huán)境等犯罪案件8件12人。為及時懲處破壞環(huán)境資源犯罪行為，加大環(huán)境資源保護的刑事力度，添磚加瓦。

據悉，自2017年7月我國相關公益訴訟制度正式確立后，上海檢察機關根據最高人民檢察院的統一部署，及時全面推開了此項工作。上海市人民檢察院黨組高度重視，檢察長張本才多次作指示、提要求，親自督辦案件，聽取案件匯報。通過近一年的實踐，截止到2018年5月31日，上海檢方公益訴訟共立案71件，啟動訴前程序30件，提起刑事附帶民事公益訴訟4件，1件環(huán)境民事公益訴訟經過了公告程序。通過公益訴訟督促行政機關對248畝被違法占用和污染的農用地啟動修復程序，對26萬立方米垃圾進行清理，對3015萬余元流失的國有財產啟動追回程序。公益訴訟工作初見成效。

上海檢方深入開展公益訴訟工作的四個“抓手”

記者了解到，自2017年以來，上海檢方主要圍繞“打基礎、建機制、練隊伍、辦案件”這四個方面深入開展公益訴訟工作。一是在內部建立了全市一盤棋、上下一體、三級聯動的工作機制，在外部與相關政府職能部門強化了工作聯系，建立了規(guī)范性文件審查、行政執(zhí)法與行政復議、行政執(zhí)法與行政檢察等銜接機制；二是加強公益訴訟的辦案組織建設，形成了一支專業(yè)化的辦案團隊；三是加強人才隊伍建設，強化核心隊伍、核心能力建設，2017年8月上海市人民檢察院與華東政法大學共同建立了全國首家檢察公益訴訟研究中心，聘請應松年等國內知名的專家擔任顧問，組成了一支52人的研究員團隊；四是加強信息化建設，積極探索運用現代科學技術為公益訴訟工作提供服務，初步研發(fā)“公益訴訟案源發(fā)現智能輔審系統”，在破解公益監(jiān)督案源和輔助辦案方面進行了有益的嘗試。

公益訴訟中所發(fā)現的有價值的問題

據上海市人民檢察院民行處林儀明介紹，在開展公益訴訟工作中，市院民行部門通過進一步實踐，發(fā)現了以下一些值得關注的問題和建議：

案源問題。今年以來全市檢察機關以拓展案源為工作重點，開拓思路，多措并舉，開展專項排查，開通公益熱線，設立舉報中心，實施舉報獎勵，建立公益訴訟觀察員制度，開發(fā)“隨手拍公益”軟件。一定程度上解決了案件線索來源單一的問題，但是目前公益訴訟案源還不是太多。下一步，上海檢方將在與行政執(zhí)法信息共享、與市民信訪平臺以及與新聞媒體、輿情監(jiān)控系統等實現互聯互通等方面下功夫，力求進一步擴展公益線索渠道，希望社會各界給予關注支持，積極提供有價值的線索。

調查核實權問題。目前，公益訴訟調查核實權保障不足的問題比較突出，民事訴訟法和行政訴訟法都沒有規(guī)定，司法解釋中雖有涉及，但規(guī)定也不夠明確，調查權強制力不足。為嚴肅法律、確保監(jiān)督的權威性，有必要賦予檢察機關調查取證的強制權。建議在《檢察院組織法》等法律修改的過程中，對檢察機關的調查核實權予以明確。

檢察權與行政權良性互動的問題。實踐中，個別行政機關對公益訴訟工作不甚了解，擔心檢察機關的訴前建議對自己形成負面評價，影響內部考核，因此對公益訴訟工作的理解度、支持度不夠。建議進一步加強公益訴訟工作宣傳力度，爭取在公益訴訟工作上形成多方合力。

受案范圍擴展的問題。目前，公益訴訟明確的受案范圍是環(huán)境保護、食藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓和英雄烈士名譽榮譽保護五大領域。但在實踐中，社會公眾非常關心的一些公益問題，比如公民個人信息和公共數據安全、單用途預付費卡、共享單車管理等，人大代表和人民群眾有強烈呼聲。那么，檢察機關該如何響應？建議對受案范圍的“等”字作“等”外解釋，以便檢察機關根據地方實際更充分地發(fā)揮在公益保護中的作用。

食藥品類案件民事公益訴訟的實際功效問題。在食藥品領域提起民事公益訴訟，根據現行法律和司法解釋，可以主張“停止侵害、排除妨礙、消除危險、賠禮道歉”等民事責任。但很多案件中，由于假冒偽劣、有毒有害產品早已被公安機關扣繳，或已失去了召回的可能性，因此，檢察機關最終只能提“賠禮道歉”一項訴訟請求，使得公益訴訟的功能受限。因此，建議在消費者公益訴訟中建立懲罰性賠償機制。

市檢三分院：公益訴訟的探路者

2018年5月31日，最高人民檢察院鐵檢廳廳長徐向春一行赴上海檢察三分院（鐵檢分院）調研公益訴訟工作，高度肯定了上海檢察機關在公益訴訟領域的探索，認為上海檢察機關公益訴訟工作認真、有思路、強落實。

據了解，三分院目前民事公益訴訟案件已立案4件，3件涉環(huán)資、1件涉食藥品安全領域消費者權益保護。其中1件環(huán)資類案件于2018年3月19日刊發(fā)訴前公告。食藥品案件涉及假藥。另有2件環(huán)境污染的線索正在初步核查，深入評估。鐵檢上海院刑附民公益訴訟立案7件，并已訴3件。

記者也借此調研的機會，進行了實地采訪。從三分院宣傳部門負責人吳彥彩處了解到，為加強公益訴訟專業(yè)化建設，三分院黨組為民行充實了新進人才，有多年從事民行工作的業(yè)務人才，有具備多年審判經驗的法官，還有具有反貪偵查經驗的骨干。三分院民檢處副處長張守慧向記者介紹，該部門依托上海鐵路檢察院、市檢三分院辦理環(huán)資類、食藥品類刑事案件的集中管轄優(yōu)勢，從刑事案件中排摸公益訴訟線索。對三分院和鐵檢基層院的60余件刑事案件逐一排摸線索，著重看是否造成嚴重環(huán)境污染、損害不特定消費者的健康權。同時，加強對刑事案件進行公益線索評估，確保立案規(guī)范。

采訪中，該處由法院系統引進的負責環(huán)保類案件的檢察官季剛和負責食品安全類案件的檢察官張妍告訴記者：環(huán)資、食藥品案件可能涉及委托鑒定，一方面費用高，檢察機關無專門預算支出，另一方面正如張守慧檢察官所介紹的，目前鑒定尚未建立資質評定機制和納入司法鑒定范疇，且僅有環(huán)保部的推薦名錄，鑒定機構少（如推薦名錄中上海僅一家）。此類要件問題，迫切需要相關部門配合，為辦案部門提供切實保障。此外，對海事問題很有研究的季剛提到，由于環(huán)保類案件涉及專業(yè)領域不一，專業(yè)度要求高。他建議政法委部門能為檢察機關創(chuàng)造條件，協調外部智庫組成辦案專家顧問團隊，為專業(yè)辦案提供技術支撐、保駕護航。檢察官們同時也希望通過《檢察風云》呼吁更多的媒介平臺通過廣泛宣傳，呼吁老百姓一起來關注和參與公益訴訟線索舉報，“大家的事情要讓大家共同參與”，這也是上海市人大對各界提出的倡議。

勇于創(chuàng)新，三分院提起公益訴訟跨區(qū)劃改革建議

上海市檢三分院新任檢察長徐燕平表示，作為跨行政區(qū)劃檢察院，在上海市院和高檢院鐵檢廳的領導下，三分院將發(fā)揮特殊案件集中管轄的職能優(yōu)勢，將公益訴訟和跨區(qū)劃改革緊密結合起來，與服務長三角一體化發(fā)展結合起來，全力以赴推進公益訴訟探索，實現改革的疊加效應。

據了解，目前民事公益訴訟的案件類型，屬于中央跨行政區(qū)劃改革案件的八種類型之一，跨行政區(qū)劃改革與公益訴訟都要求實現司法公正，價值取向趨同，理應追求改革的疊加效應。長三角一體化的推進，為案件跨省集中管轄提供了機制基礎和現實可能。在上海市人民檢察院檢察長張本才的部署下，三分院對接長三角區(qū)域合作辦公室，深入了解長三角區(qū)域合作大局，在此基礎上謀劃著長三角民事公益訴訟跨省集中管轄的建議方案，力求為長三角區(qū)域合作提供法治保障。

此次調研中，三分院副檢察長談信友提出了相關公益訴訟跨區(qū)劃改革的以下建議：

首先，實現公益訴訟與跨行政區(qū)劃改革的統一部署。

其次，結合人力物力財力狀況，對鐵檢公益訴訟管轄提出有重點地辦理公益訴訟案件的建議。一是分院層面辦理重大民事公益訴訟案件，在本省侵權行為地、侵權結果地涉及兩個以上行政區(qū)劃的案件；涉及兩個及以上省市的大氣、水域污染類民事公益訴訟案件；食藥品生產、流通環(huán)節(jié)涉及兩個及以上省市，或者被侵害合法權益的消費者遍布兩個及以上省市的民事公益訴訟。二是鐵檢基層院著重辦理行政公益訴訟案件。三是跨區(qū)劃基層檢察院對行政區(qū)劃檢察院辦理的特殊類型行政公益訴訟案件進行復核，形成公益訴訟的內部監(jiān)督機制。四是辦理跨流域的公益訴訟案件。

再次，建立相應的協同工作機制。1.建立案件發(fā)現、移送、評估機制。2.建立聯合調查核實機制。

最后，建立統一的公益訴訟工作領導機制。