競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)評(píng)估研究

郝俊淇

摘要：競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)是競(jìng)爭(zhēng)政策制定和實(shí)施的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)，競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)評(píng)估之所以必要，其核心在于促成機(jī)構(gòu)持續(xù)性改進(jìn)和競(jìng)爭(zhēng)政策穩(wěn)健發(fā)展。競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)包括結(jié)果產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)和管理過(guò)程標(biāo)準(zhǔn)，前者包括對(duì)經(jīng)濟(jì)效果的福利量化和對(duì)案件教義價(jià)值的追蹤，后者包括對(duì)組織機(jī)構(gòu)建設(shè)、效能工具拓展、知識(shí)基礎(chǔ)投資的多維考察。競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)評(píng)估的基本路徑包括外部評(píng)估和內(nèi)部評(píng)估，二者各有優(yōu)劣，理應(yīng)協(xié)同互補(bǔ)?！敖M織發(fā)展法”是競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)評(píng)估較為可取的方法。我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)踐越是多維并行、縱深推進(jìn)，越是需要倚重競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)評(píng)估的校準(zhǔn)和導(dǎo)引，其開(kāi)展離不開(kāi)諸方面的環(huán)境建設(shè)和措施保障。

關(guān)鍵詞：競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)；績(jī)效評(píng)估；競(jìng)爭(zhēng)政策；反壟斷法

中圖分類號(hào)：D922.5 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1672-0539（2018）02-0049-08

一、為什么要進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)評(píng)估

（一）背景：政府部門績(jī)效評(píng)估的興起

現(xiàn)代政府管理的核心問(wèn)題是提高績(jī)效，要提高績(jī)效首先要了解和評(píng)估現(xiàn)有的績(jī)效水平?？?jī)效評(píng)估具有計(jì)劃輔助、預(yù)測(cè)判斷、監(jiān)控支持、激勵(lì)約束、資源優(yōu)化、政治合法化等諸多功能，它的基本理念是顧客至上、公民參與、外部消費(fèi)、結(jié)果導(dǎo)向、公共責(zé)任，它的精髓在于促成政府部門持續(xù)性的改進(jìn)。

政府部門的績(jī)效評(píng)估起始于20世紀(jì)60年代的美國(guó)，自尼克松政府以降，美國(guó)歷屆政府都非常重視政府部門的績(jī)效管理和評(píng)估。1993年頒布的《政府績(jī)效和結(jié)果法案》是美國(guó)歷史上第一部政府績(jī)效改革立法，是克林頓政府重要的政府績(jī)效改革基石。該法案要求所有聯(lián)邦機(jī)構(gòu)制定五年戰(zhàn)略規(guī)劃，明確各自的使命和長(zhǎng)期工作目標(biāo)；制訂年度績(jī)效計(jì)劃，明確為實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期目標(biāo)采取的重大措施和績(jī)效測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)；提出年度績(jī)效報(bào)告，評(píng)估各自的績(jī)效狀況并向國(guó)會(huì)和公眾公開(kāi)。與此同時(shí)，克林頓政府還成立了國(guó)家績(jī)效審查委員會(huì)（NPC），致力于政府部門評(píng)估的專門化、制度化、長(zhǎng)期化。2003年，布什政府推出部門績(jī)效“報(bào)告卡”制度，設(shè)立績(jī)效基準(zhǔn)和等級(jí)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)（綠色代表良好，黃色代表一般，紅色代表不佳），以一種類似危機(jī)管理的方式展示公共責(zé)任。此外，布什政府還推出新預(yù)算格式，強(qiáng)調(diào)部門績(jī)效與其管理自主權(quán)和預(yù)算經(jīng)費(fèi)的緊密關(guān)聯(lián)，打破了傳統(tǒng)管理中“獎(jiǎng)勵(lì)失敗”的做法。在美國(guó)的示范和帶動(dòng)下，政府部門績(jī)效評(píng)估在其他國(guó)家廣泛推廣。撒切爾夫人主政期問(wèn)，英國(guó)發(fā)動(dòng)了大規(guī)模的對(duì)政府部門績(jī)效調(diào)查、評(píng)估和改進(jìn)的“雷納評(píng)審”，1982年英國(guó)財(cái)政部頒布的《財(cái)務(wù)管理新方案》標(biāo)志著政府部門績(jī)效評(píng)估正式推行。此外，荷蘭的《市政管理法》、澳大利亞的《公共服務(wù)法案》、日本的《政府政策評(píng)價(jià)法》等都以正式制度的形式要求政府部門進(jìn)行績(jī)效評(píng)估。

（二）意義：競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)評(píng)估的必要性

卓越的競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)始終尋求累積性和持續(xù)性的改進(jìn)。競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)作為政府部門之一，是競(jìng)爭(zhēng)政策制定和實(shí)施的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)。如果從其最基礎(chǔ)、最狹窄、最通約的職能出發(fā)——執(zhí)行反壟斷法（競(jìng)爭(zhēng)法律制度），我們也可以將其稱作反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)（競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)），比如美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)（FTC）、美國(guó)司法部（DOJ）、英國(guó)競(jìng)爭(zhēng)與市場(chǎng)管理局（CMA）、澳大利亞競(jìng)爭(zhēng)與消費(fèi)者委員會(huì)（ACCC）、日本公平交易委員會(huì)（JFTC），以及中國(guó)的三家反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)：國(guó)家發(fā)改委（NDRC）、工商總局（SA-IC）、商務(wù)部（MOFCOM）。實(shí)際上，但凡推行競(jìng)爭(zhēng)法制的國(guó)家，就不可能沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)。這些競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)雖然處于不同的政府框架，依附于不同的政治體制，面臨著大相徑庭的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境，但是它們往往默契地宣稱競(jìng)爭(zhēng)法的實(shí)施會(huì)帶來(lái)好處，并承諾保護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率、維護(hù)消費(fèi)者利益是它們的天職。然而，在強(qiáng)調(diào)顧客至上、公民參與、外部消費(fèi)、結(jié)果導(dǎo)向、公共責(zé)任的“評(píng)估國(guó)”的境域里，保護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率、維護(hù)消費(fèi)者利益不應(yīng)是純粹的“語(yǔ)法規(guī)則”，與其先驗(yàn)地假定這些價(jià)值，不如系統(tǒng)地將其驗(yàn)證落實(shí)。須知，價(jià)值理性的存在、發(fā)展和兌現(xiàn)必須依賴工具理性。此際，競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)評(píng)估呼之欲出。

競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)評(píng)估之所以必要，從機(jī)構(gòu)內(nèi)部視角看，評(píng)估結(jié)果有助于機(jī)構(gòu)持續(xù)性的改進(jìn)，包括幫助機(jī)構(gòu)了解并優(yōu)化戰(zhàn)略規(guī)劃、設(shè)置優(yōu)先事項(xiàng)、合理分配資源、促進(jìn)制度變革，以此提升競(jìng)爭(zhēng)政策的有效性。從外部視角看，機(jī)構(gòu)持續(xù)性進(jìn)步及其良好聲譽(yù)是一個(gè)品牌，卓越的品牌構(gòu)成價(jià)值高昂的無(wú)形資產(chǎn)。首先，高品質(zhì)的競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)會(huì)贏得更多的政治支持，潛移默化地影響立法決策，進(jìn)而與機(jī)構(gòu)管理權(quán)限、準(zhǔn)立法權(quán)、經(jīng)費(fèi)預(yù)算、員額編制等產(chǎn)生關(guān)聯(lián)；其次，高品質(zhì)的競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)直接影響到法院對(duì)機(jī)構(gòu)立場(chǎng)、觀點(diǎn)、方法的司法遵從（judicial deference）；再次，競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)品質(zhì)的高低直接與企業(yè)行為和政府行為的競(jìng)爭(zhēng)合規(guī)意愿掛鉤；最后，高品質(zhì)的競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)能夠激發(fā)機(jī)構(gòu)職員的使命感和獲得感，有助于吸引和涵養(yǎng)人才，為機(jī)構(gòu)發(fā)展注入長(zhǎng)程動(dòng)力。此外，競(jìng)爭(zhēng)政策及其實(shí)踐所呈現(xiàn)的以下特點(diǎn)，使得競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)評(píng)估的必要性更加凸顯。

1.競(jìng)爭(zhēng)政策的不確定性和機(jī)構(gòu)職能運(yùn)作的試驗(yàn)性

反壟斷面臨的最基本的問(wèn)題是能力有限的競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)如何處理復(fù)雜的市場(chǎng)信息。競(jìng)爭(zhēng)政策（反壟斷政策）的形塑通常需要競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)對(duì)鑲嵌在多樣性和復(fù)雜性中又具有特異性的商業(yè)行為的競(jìng)爭(zhēng)意義、經(jīng)濟(jì)效果進(jìn)行艱難的權(quán)衡，這種挑戰(zhàn)在創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)、高科技領(lǐng)域、管制行業(yè)會(huì)進(jìn)一步放大，因此競(jìng)爭(zhēng)政策形成的不確定性，使得競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)的職能運(yùn)作被賦予了試驗(yàn)性的特征。執(zhí)法寬大政策（leni-ency program）實(shí)際上就是一場(chǎng)經(jīng)由試驗(yàn)而獲得的成功，美國(guó)司法部（DOJ）在1993年對(duì)其進(jìn)行首試，雖然起初飽受質(zhì)疑，但最終證明寬大政策對(duì)助推卡特爾瓦解效果顯著，因此被其他同行機(jī)構(gòu)競(jìng)相采納；此外，具體案件中對(duì)壟斷行為所采取的救濟(jì)措施，結(jié)構(gòu)性救濟(jì)抑或行為性救濟(jì)，行為性救濟(jì)中對(duì)行為限制的程度等，無(wú)不凸顯試驗(yàn)性特征。競(jìng)爭(zhēng)政策形成的不確定性以及競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)職能運(yùn)作的試驗(yàn)性，從根本上決定了競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)評(píng)估的必要性，如果不進(jìn)行事后評(píng)估和經(jīng)驗(yàn)反思，我們無(wú)法確證支撐機(jī)構(gòu)做出決定的假定條件和有關(guān)理論的真實(shí)性，無(wú)助于機(jī)構(gòu)知識(shí)、能力積累和機(jī)構(gòu)持續(xù)性改進(jìn)，當(dāng)然也無(wú)益于競(jìng)爭(zhēng)政策的長(zhǎng)期均衡。

2.產(chǎn)業(yè)組織理論與競(jìng)爭(zhēng)政策的互動(dòng)演進(jìn)

競(jìng)爭(zhēng)政策不是一成不變，它處于動(dòng)態(tài)發(fā)展的過(guò)程。這部分源于反壟斷法原則性的立法特點(diǎn)，反壟斷法本身是一個(gè)具有高度不確定性并呈現(xiàn)哈特意義上的開(kāi)放結(jié)構(gòu)（opening texture）的彈性文本，是一個(gè)有待解釋的不完備文本。這樣的文本特點(diǎn)使各種創(chuàng)造性解釋競(jìng)相填充規(guī)范罅隙，進(jìn)而使反壟斷法教義呈現(xiàn)出不同面相。競(jìng)爭(zhēng)政策動(dòng)態(tài)發(fā)展的更根本原因在于其交叉學(xué)科的底色。“反壟斷”首先是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，然后才是法律的議題。產(chǎn)業(yè)組織理論塑造了反壟斷的方式方法，同時(shí)也塑造了反壟斷法的原則。為了準(zhǔn)確理解復(fù)雜的商業(yè)現(xiàn)象，產(chǎn)業(yè)組織理論實(shí)際上處于開(kāi)放的變遷狀態(tài)，這種變遷離不開(kāi)實(shí)證依據(jù)的砥礪，而對(duì)既往執(zhí)法案件、政策措施的評(píng)估有助于提煉經(jīng)驗(yàn)證據(jù)，為產(chǎn)業(yè)組織理論的發(fā)展提供動(dòng)力，進(jìn)而促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)政策的優(yōu)化和演變。

3.軟化執(zhí)法的流行及其有限透明

現(xiàn)代反壟斷法的實(shí)施機(jī)制具有自足、多元和軟化的特征，其最明顯的表現(xiàn)是執(zhí)法和解的廣泛運(yùn)用。比如美國(guó)反托拉斯法實(shí)施中大量運(yùn)用的同意裁決（consent decree），它有助于解決被告法律責(zé)任的不確定性，節(jié)省實(shí)施成本和資源，使那些具有政治或經(jīng)濟(jì)重要性但法律上模糊的問(wèn)題得到妥善處置。我國(guó)反壟斷法中的經(jīng)營(yíng)者承諾制度具有類似功效。但是，執(zhí)法和解會(huì)伴隨信息不透明或有限透明的弊端，從而造成對(duì)外部相關(guān)主體利益保護(hù)的弱減性，削弱了和解處分的公共可接受性。解決該難題的一種途徑是尋求競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)更加自覺(jué)和全面的信息披露機(jī)制；另一種途徑，也是本文所強(qiáng)調(diào)的，即通過(guò)事后評(píng)估來(lái)揭露、檢驗(yàn)和解協(xié)議的利弊得失，彌補(bǔ)信息虧欠，形成監(jiān)控支持和激勵(lì)約束，進(jìn)而改進(jìn)執(zhí)法和解的運(yùn)作。

4.競(jìng)爭(zhēng)政策多域并行下的標(biāo)桿管理

目前有超過(guò)一百多個(gè)國(guó)家建立了競(jìng)爭(zhēng)法律制度，競(jìng)爭(zhēng)政策正逐步成為國(guó)際準(zhǔn)則。盡管各法域之問(wèn)競(jìng)爭(zhēng)政策趨同、融合的程度近年來(lái)明顯增強(qiáng)，但是競(jìng)爭(zhēng)政策的分疏仍根植于各法域的情境差異，尋求統(tǒng)一國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)政策無(wú)疑是堂吉訶德式的幻想。競(jìng)爭(zhēng)政策的多域并行及其差異為同行機(jī)構(gòu)之問(wèn)的比較、借鑒提供了可能，域外同行機(jī)構(gòu)富有教益的做法可以成為對(duì)本土機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估的標(biāo)桿或基準(zhǔn)，有助于推動(dòng)本土機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略設(shè)置、資源分配、質(zhì)量管控等方面的優(yōu)化。進(jìn)一步而言，在全球體系下，在競(jìng)爭(zhēng)政策趨同與分化并存的世界結(jié)構(gòu)中，競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)評(píng)估或許不是一種可有可無(wú)的自愿，而是受到結(jié)構(gòu)性力量支配的“必然”，因?yàn)橹匾暀C(jī)構(gòu)評(píng)估、尋求機(jī)構(gòu)改進(jìn)，是鞏固機(jī)構(gòu)自身話語(yǔ)輸出以及國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)政策治理能力的必由之路。

二、競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)

競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)評(píng)估盡管是一種國(guó)際通行實(shí)踐，但是就如何評(píng)估競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)至今仍未形成共識(shí)性的標(biāo)準(zhǔn)。在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)網(wǎng)絡(luò)（ICN）發(fā)布的調(diào)研報(bào)告《競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)評(píng)估》中，成員機(jī)構(gòu)普遍反映評(píng)估面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)之一在于，很難找到有意義的展開(kāi)比較的客觀手段或基準(zhǔn)，缺乏準(zhǔn)確和一致的衡量績(jī)效的成熟標(biāo)準(zhǔn)。事實(shí)上，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的確立關(guān)涉到什么是卓越的競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)的判斷，本文認(rèn)為，可以從實(shí)體結(jié)果產(chǎn)出和組織管理過(guò)程兩方面進(jìn)行考察。

（一）結(jié)果產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)

新公共管理“最核心的觀點(diǎn)是為結(jié)果而管理（managing for the results）”，結(jié)果導(dǎo)向是政府部門績(jī)效評(píng)估的重要理念，能否讓社會(huì)公眾滿意成為關(guān)鍵。競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)估的重心應(yīng)當(dāng)是對(duì)執(zhí)法干預(yù)或倡導(dǎo)措施的實(shí)際效果進(jìn)行衡量。衡量的主要方面是經(jīng)濟(jì)效果的福利量化，此外也應(yīng)關(guān)注案件教義價(jià)值的追蹤。

1.經(jīng)濟(jì)效果的福利量化

對(duì)競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)執(zhí)法干預(yù)、倡導(dǎo)措施的效果進(jìn)行評(píng)估的最佳方式是通過(guò)數(shù)據(jù)量化以呈現(xiàn)消費(fèi)者福利或社會(huì)福利的改善狀況，以及商品或服務(wù)在質(zhì)量選擇、成本節(jié)省、創(chuàng)新激勵(lì)等方面的福利改進(jìn)。在2005年OECD的圓桌論壇報(bào)告《競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)行動(dòng)和資源的評(píng)估》中，韓國(guó)舉例說(shuō)明了如何運(yùn)用事后評(píng)估來(lái)量化測(cè)算有關(guān)卡特爾執(zhí)法案件所改善的消費(fèi)者福利。ICN的調(diào)研報(bào)告《競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)評(píng)估》中，大約有一半的競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)反饋，它們從事或嘗試以某種形式來(lái)衡量其行動(dòng)帶來(lái)的直接消費(fèi)者福利，其范圍包括從對(duì)一些特定案例的分析、特定領(lǐng)域或類型的案例（例如合并）到一段時(shí)間內(nèi)的所有機(jī)構(gòu)的執(zhí)法事項(xiàng)。

盡管經(jīng)濟(jì)效果的福利量化是對(duì)機(jī)構(gòu)活動(dòng)有效性的最佳衡量，但對(duì)于“要么相信上帝，否則拿出數(shù)據(jù)”的觀點(diǎn)，本文只能予以弱勢(shì)承認(rèn)。福利量化涉及復(fù)雜的模型和公式，通常側(cè)重于某些價(jià)格效應(yīng)的衡量或假設(shè)，但根本上，真實(shí)世界中的某一福利效果受到多種市場(chǎng)因素的影響，在無(wú)法控制相關(guān)變量的情況下，福利量化的準(zhǔn)確性存疑。正如加拿大在上述圓桌論壇報(bào)告中所強(qiáng)調(diào)的：也許迄今為止最大的困難是設(shè)計(jì)分析模型，制定健全的分析模型、收集和分析數(shù)據(jù)的過(guò)程是耗時(shí)的，涉及不平凡的成本。此外，盡管我們普遍認(rèn)識(shí)到競(jìng)爭(zhēng)倡導(dǎo)的深遠(yuǎn)影響，但是相較于執(zhí)法活動(dòng)的福利量化，競(jìng)爭(zhēng)倡導(dǎo)的福利量化存在更大的困難和不確定性。因?yàn)榕c機(jī)構(gòu)行動(dòng)直接相關(guān)的“案件勝利（case win）”比“倡導(dǎo)勝利（advocacywin）”更容易識(shí)別和更易于呈現(xiàn)，后者依賴于外部多方主體采取行動(dòng)的方式，因而難以測(cè)度其影響，同時(shí)難以確鑿地在倡導(dǎo)措施與影響之間建立聯(lián)系。盡管存在方法上的困難，一些競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)已經(jīng)做出了有意義的嘗試，比如將具體倡導(dǎo)措施與經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化聯(lián)系起來(lái)。例如，愛(ài)爾蘭和美國(guó)在圓桌論壇上介紹了在競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)倡導(dǎo)動(dòng)議下追蹤行業(yè)實(shí)踐和績(jī)效調(diào)整的可能性。再如，有評(píng)估表明澳大利亞長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)法律的競(jìng)爭(zhēng)影響審查顯著促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，僅2011年因此帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)收益就高達(dá)300億美元。

2.案件教義價(jià)值的追蹤

結(jié)果產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)不僅體現(xiàn)在對(duì)經(jīng)濟(jì)效果的福利量化，同時(shí)也蘊(yùn)含在執(zhí)法案件所附帶的教義價(jià)值（doc-trinal significance）中。個(gè)案執(zhí)法中的教義價(jià)值主要包括政策的可持續(xù)性、推動(dòng)理論發(fā)展、提煉法律標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)化分析范式、生成經(jīng)典概念等。這些教義價(jià)值通常不是當(dāng)下評(píng)估所能立馬展現(xiàn)的，而需經(jīng)過(guò)時(shí)問(wèn)的淘洗，由“未來(lái)知識(shí)”予以追認(rèn)。自此而言，結(jié)果產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上具有暫時(shí)標(biāo)準(zhǔn)和長(zhǎng)遠(yuǎn)標(biāo)準(zhǔn)之分。例如，在1969年美國(guó)評(píng)論普遍認(rèn)為當(dāng)年最重要的反托拉斯案件是IBM壟斷案，而Otter Tail Power案這樣的小案件在評(píng)論界顯得無(wú)足輕重，但是多年后人們恍然發(fā)現(xiàn)，正是該案打開(kāi)了反托拉斯法適用于管制產(chǎn)業(yè)的豁口，并為20世紀(jì)七十年代曠日持久的ATS

在可能存在福利量化難以精確、個(gè)案教義價(jià)值尚未揭示的情況下，我們尤其要對(duì)結(jié)果產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)下的某些“替代性中介指標(biāo)”保持警惕。一種典型的做法和認(rèn)識(shí)是將執(zhí)法案件數(shù)量、案件罰沒(méi)款數(shù)額或執(zhí)法案件“影響力”等同于機(jī)構(gòu)成就。ICN的調(diào)研報(bào)告顯示，機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)估似乎對(duì)執(zhí)法案件數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)有一種天然的偏愛(ài)，追蹤執(zhí)法活動(dòng)有助于簡(jiǎn)單量化，便于理解和呈現(xiàn)。美國(guó)FTC前主席羅伯特·皮托夫斯基在2008年的一次會(huì)議上聲稱，“布什政府的FTC雖然也調(diào)查了《謝爾曼法》第2條之下的一些案件，但是這些案件卻無(wú)法與Microsoft案、Intel案、AT&T;案、Xerox案、Kodak案相提并論?！痹谶@一論斷中，案件“影響力”成為核心關(guān)注，即能否占據(jù)媒體頭條，能否成為公眾輿論焦點(diǎn)，能否讓機(jī)構(gòu)的公共責(zé)任得到醒目彰顯。奧巴馬在2008年的美國(guó)總統(tǒng)競(jìng)選中更是宣稱，“當(dāng)下競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)（FTC和DOJ）的反壟斷執(zhí)法是過(guò)去半個(gè)多世紀(jì)以來(lái)最脆弱的（weakest）”，并聲稱要“重振（reinvigorate）反壟斷執(zhí)法”。事實(shí)上，無(wú)論是將執(zhí)法案件數(shù)量、罰沒(méi)款數(shù)額等中介量化數(shù)據(jù)等同于機(jī)構(gòu)成就，還是“重振反壟斷執(zhí)法”的意識(shí)形態(tài)，都是對(duì)競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)真實(shí)績(jī)效的扭曲。其弊端主要體現(xiàn)在以下三方面：一是會(huì)造成機(jī)構(gòu)功能麻痹，忽視對(duì)競(jìng)爭(zhēng)倡導(dǎo)等非執(zhí)法活動(dòng)的職能擔(dān)當(dāng)；二是未給予那些富于教義價(jià)值的小案件充分的權(quán)重；三是會(huì)扭曲機(jī)構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)人的激勵(lì)，過(guò)分追逐案件數(shù)量和案件轟動(dòng)效應(yīng)，滋生短期行為，遮蔽機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)程視野。

（二）管理過(guò)程標(biāo)準(zhǔn)

盡管重視外部消費(fèi)、結(jié)果導(dǎo)向、公共責(zé)任是政府部門績(jī)效評(píng)估的核心，但不能就此全然將內(nèi)部控制、過(guò)程導(dǎo)向的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)對(duì)立起來(lái)?！盀榻Y(jié)果而管理”的理念實(shí)際上是實(shí)體理性與工具理性的結(jié)合，優(yōu)化實(shí)體結(jié)果離不開(kāi)對(duì)組織結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)程序的質(zhì)量管控，因而除了評(píng)估實(shí)體結(jié)果外，評(píng)估的另一重點(diǎn)是競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)內(nèi)部運(yùn)作的質(zhì)量控制，該評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)將管理和組織視作機(jī)構(gòu)持續(xù)性改進(jìn)和競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)施的必不可少的投人。卓越的競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)會(huì)尋求精益求精的管理技藝來(lái)不斷擴(kuò)大和優(yōu)化結(jié)果產(chǎn)出，并促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

在組織和管理的評(píng)估視角下，競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)為保障執(zhí)法效能和倡導(dǎo)效能而做的全部努力成為焦點(diǎn)。這里尤其強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)及其現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)對(duì)未來(lái)的投資，即對(duì)機(jī)構(gòu)能力、機(jī)構(gòu)建設(shè)以及機(jī)構(gòu)長(zhǎng)程生命力的投資。根本上，卓越的競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)和有效的競(jìng)爭(zhēng)政策是一個(gè)累積增量過(guò)程?！昂穹e薄發(fā)”對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)人而言，并不意味著平庸；相反，如果機(jī)構(gòu)每一任領(lǐng)導(dǎo)人都惦記著“重振反壟斷執(zhí)法”，那么沉潛反復(fù)的探索可能前功盡棄，機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)程生命力岌岌可危。道理很簡(jiǎn)單，就好比在集體球類比賽中，不可能每個(gè)隊(duì)員都只顧得分，只想成為“終結(jié)者”，而罔顧助攻，沒(méi)有助攻的得分是艱難的，沒(méi)有集體意識(shí)、助攻意識(shí)的球隊(duì)不可能贏得勝利、獲得存續(xù)。因此，機(jī)構(gòu)評(píng)估的組織管理標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上就是“助攻標(biāo)準(zhǔn)”或“投資標(biāo)準(zhǔn)”，主要可以從組織機(jī)構(gòu)建設(shè)、效能工具拓展、知識(shí)基礎(chǔ)投資三個(gè)維度予以考察。

1.組織機(jī)構(gòu)建設(shè)

人們?cè)絹?lái)越認(rèn)識(shí)到競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)的具體設(shè)計(jì)和運(yùn)營(yíng)選擇將深刻影響實(shí)質(zhì)性干預(yù)的質(zhì)量。競(jìng)爭(zhēng)政策的實(shí)施具有強(qiáng)烈的技術(shù)理性和專業(yè)化底色，表面上諸多看似法律的判斷實(shí)質(zhì)是經(jīng)濟(jì)學(xué)的判斷，產(chǎn)業(yè)組織理論在很大程度上塑造了反壟斷的方式和方法。交叉問(wèn)題、復(fù)雜問(wèn)題、高層次問(wèn)題的應(yīng)對(duì)，內(nèi)在地需要功能分化的操控方式，競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)不應(yīng)當(dāng)是一個(gè)職能混沌的綜合體，而應(yīng)根據(jù)競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)踐的需要，做出相應(yīng)的職能分化。例如，美國(guó)FTC不僅設(shè)置了競(jìng)爭(zhēng)局、消費(fèi)者保護(hù)局以及作為技術(shù)支撐的經(jīng)濟(jì)局——“一個(gè)涵蓋世界上最卓越的產(chǎn)業(yè)組織經(jīng)濟(jì)學(xué)家的團(tuán)隊(duì)”，此外還設(shè)置了行政法官辦公室、政策規(guī)劃辦公室、國(guó)會(huì)關(guān)系辦公室、國(guó)際事務(wù)辦公室、公共事務(wù)辦公室、平等就業(yè)和工作條件辦公室、普遍咨詢辦公室、秘書(shū)處等機(jī)構(gòu)。再如，自2001年以來(lái)，歐盟啟動(dòng)了合并控制的改革進(jìn)程，并相應(yīng)增設(shè)了首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家辦公室和異議小組（devils advo-cate panels），以此強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)的質(zhì)量?jī)?nèi)控機(jī)制。實(shí)際上，組織機(jī)構(gòu)建設(shè)不僅體現(xiàn)在科室分化，實(shí)質(zhì)更在于人力資源的涵養(yǎng)。僅在2005年，美國(guó)DOJ反托拉斯局的工作人員就達(dá)到770名，其中559名是法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)方面的專業(yè)人員；而FTC在2005年有工作人員1022名，其中600多名是法學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)家。充沛的人力資源是組織機(jī)構(gòu)建設(shè)的根本保障，也是推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)政策事業(yè)繁榮發(fā)展的生力軍。

2.效能工具拓展

反壟斷執(zhí)法效果和競(jìng)爭(zhēng)倡導(dǎo)實(shí)效的獲取離不開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)對(duì)相關(guān)效能工具的掌握和運(yùn)用。FTC前主席蒂莫西·穆里斯聲稱，F(xiàn)TC擁有無(wú)與倫比的政策工具組合，使其具備直面和處理任何復(fù)雜競(jìng)爭(zhēng)政策問(wèn)題的能力。事實(shí)上，如果沒(méi)有充分有效的效能工具作為支持，那么競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)的職能運(yùn)作就缺乏基本的“路徑依賴”，一方面它難以找到解構(gòu)復(fù)雜壟斷案件的進(jìn)路，另一方面也無(wú)法建立與公眾、其他政府部門之間溝通的渠道。就目前國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)踐的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)看，涉及執(zhí)法的效能工具大致包括分析工具和輔助工具，前者涵蓋假定壟斷者測(cè)試（SSNIP/SSNDQ）、市場(chǎng)集中度測(cè)試（HHI指數(shù)）、壟斷勢(shì)力測(cè)試（Lerner index）、同等效率競(jìng)爭(zhēng)者測(cè)試、盈利模式測(cè)試、銷售方式測(cè)試等經(jīng)濟(jì)學(xué)分析工具，后者涵蓋諸如寬大政策、執(zhí)法和解、安全港、快速審查等輔助性制度措置或適法安排。涉及競(jìng)爭(zhēng)倡導(dǎo)的效能工具大致包括競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估、立法優(yōu)先咨詢、推動(dòng)企業(yè)合規(guī)計(jì)劃、法庭之友、構(gòu)筑聰明消費(fèi)者等。其中，反壟斷指南作為一種“跨界效能工具”，不僅是“反壟斷法實(shí)施中最具有影響力的部分”，同時(shí)也是促導(dǎo)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)合規(guī)和政府行為競(jìng)爭(zhēng)合規(guī)的重要倡導(dǎo)工具。

3.知識(shí)基礎(chǔ)投資

良好的知識(shí)基礎(chǔ)（knowledge base）是競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)樹(shù)立市場(chǎng)信念、理解商業(yè)樣態(tài)、識(shí)別反競(jìng)爭(zhēng)行為、有效開(kāi)展執(zhí)法與非執(zhí)法活動(dòng)的前提。管理過(guò)程標(biāo)準(zhǔn)的核心是競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)對(duì)知識(shí)基礎(chǔ)進(jìn)行投資的數(shù)量、范圍和質(zhì)量。卓越的競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)始終致力于競(jìng)爭(zhēng)政策的研究和開(kāi)發(fā)（competition policyR&D;）。根本上，知識(shí)不僅具有描述、控制的功能，同時(shí)還具有正當(dāng)化賦予的力量。誠(chéng)如福柯所言：知識(shí)就是權(quán)力。因此，如果說(shuō)知識(shí)關(guān)系就是權(quán)力關(guān)系，那么競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)沒(méi)有任何理由不加強(qiáng)知識(shí)基礎(chǔ)的投資，沒(méi)有任何理由不努力進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)政策的研究開(kāi)發(fā)，這些投資和努力實(shí)際上是推動(dòng)機(jī)構(gòu)自身權(quán)力發(fā)展的引擎，也是助力競(jìng)爭(zhēng)政策話語(yǔ)攀爬的階梯。FTC歷來(lái)重視對(duì)競(jìng)爭(zhēng)政策的研究和開(kāi)發(fā)，其探知領(lǐng)域相當(dāng)廣泛，包括對(duì)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的實(shí)證檢驗(yàn)，對(duì)醫(yī)藥行業(yè)、石油行業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的研究，也包括對(duì)合并領(lǐng)域、知識(shí)產(chǎn)權(quán)與競(jìng)爭(zhēng)交叉領(lǐng)域的研究。FTC在2002年完成的研究報(bào)告《專利到期前的仿制藥進(jìn)入：一個(gè)FTC的研究》實(shí)際上重塑了醫(yī)藥行業(yè)的政策環(huán)境，食品與藥物管理局（FDA）接受了其中主要的政策建議，并改變了自己以往的規(guī)則。FTC在2003年發(fā)布的另一份研究報(bào)告《促進(jìn)創(chuàng)新：競(jìng)爭(zhēng)和專利的法律政策平衡》，更是引起了全球范圍的熱烈反響，推動(dòng)了諸多法域的政策變革。這些自主的知識(shí)探索和競(jìng)爭(zhēng)政策研發(fā)，增強(qiáng)了FTC的公信力，成為了機(jī)構(gòu)珍貴的“符號(hào)資本”和“聲譽(yù)資本”，塑造了其競(jìng)爭(zhēng)政策智識(shí)領(lǐng)袖的形象。

三、競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)評(píng)估的路徑和方法

設(shè)計(jì)良好的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)如果不能順暢落實(shí)，那么評(píng)估的意義和價(jià)值將大打折扣。以下主要對(duì)競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)評(píng)估的路徑和方法展開(kāi)論述。

（一）競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)評(píng)估的路徑

競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)評(píng)估的基本路徑可分為外部評(píng)估和內(nèi)部評(píng)估。前者是機(jī)構(gòu)外主體所進(jìn)行的評(píng)估，后者是機(jī)構(gòu)的自我評(píng)估。兩種評(píng)估路徑各有優(yōu)劣，理應(yīng)協(xié)同互補(bǔ)，共同推動(dòng)機(jī)構(gòu)持續(xù)性改進(jìn)和競(jìng)爭(zhēng)政策穩(wěn)健發(fā)展。

1.外部評(píng)估

在ICN的調(diào)研報(bào)告中，85%的成員機(jī)構(gòu)反饋存在外部評(píng)估的實(shí)踐，這些評(píng)估通常是為多元目的或?yàn)椴煌鼙姸M(jìn)行的外部評(píng)審，并且70%成員機(jī)構(gòu)反映這是立法的明確要求，其中最常見(jiàn)的外部評(píng)估主體是具有監(jiān)督職責(zé)的政府部門或中央審計(jì)機(jī)構(gòu)，其他例子包括財(cái)務(wù)檢查機(jī)構(gòu)、立法機(jī)構(gòu)等。也有一些成員機(jī)構(gòu)會(huì)先進(jìn)行初步自評(píng)，然后再提交給外部評(píng)估者。由此可見(jiàn)，競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)外部評(píng)估的重要支點(diǎn)是“政治體系內(nèi)的糾偏”，著重財(cái)務(wù)、審計(jì)等方面的監(jiān)督問(wèn)責(zé)。這種類型的外部評(píng)估可能消極防范有余，但在突出重點(diǎn)和促導(dǎo)引領(lǐng)上不足。拓展外部評(píng)估更廣闊的空問(wèn)，可以尋求私人研究團(tuán)隊(duì)、學(xué)術(shù)研究中心、專業(yè)咨詢公司、區(qū)域組織或國(guó)際組織中同行機(jī)構(gòu)等多元靈活的外部評(píng)估。

這里必須強(qiáng)調(diào)本土反壟斷律師作為一個(gè)獨(dú)立群體對(duì)推進(jìn)外部評(píng)估的重要作用。本土反壟斷律師是競(jìng)爭(zhēng)主管當(dāng)局執(zhí)法案件、倡導(dǎo)措施、政策制度最大的“消費(fèi)者”，他們對(duì)整體的競(jìng)爭(zhēng)政策質(zhì)量具有豐富的體驗(yàn)和細(xì)致的感受，深諳“地方性知識(shí)”又不乏比較性視野，因此本土反壟斷律師不失為一支推動(dòng)機(jī)構(gòu)改進(jìn)的難得的“批判性力量”。但是，包括本土反壟斷律師群體在內(nèi)的外部主體所主導(dǎo)的評(píng)估難免以下局限：第一，外部評(píng)估可能缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，也可能缺乏連續(xù)性，進(jìn)而影響評(píng)估的有效性。第二，外部評(píng)估受制于獲取信息的全面性、真實(shí)性和有效性。第三，外部評(píng)估很可能被俘獲，評(píng)估的獨(dú)立性、中立性、客觀性難以保障。不難想象，競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)一般不會(huì)與尖銳的學(xué)者合作，也不會(huì)待見(jiàn)“自以為是”的律師。第四，過(guò)分依賴外部評(píng)估會(huì)使競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)喪失自我評(píng)估的積極性，泯滅其起碼的反思理性。

2.內(nèi)部評(píng)估

ICN的調(diào)研報(bào)告顯示，大多數(shù)成員機(jī)構(gòu)會(huì)進(jìn)行自我評(píng)估，這種評(píng)估可以是機(jī)構(gòu)范圍的，也可以集中于特定的執(zhí)法領(lǐng)域、科室，甚至在個(gè)別職員層面進(jìn)行。競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)是競(jìng)爭(zhēng)政策的實(shí)踐者，是執(zhí)法決定、倡導(dǎo)措施、政策安排的當(dāng)事方，因而是評(píng)估中最具信息優(yōu)勢(shì)的主體，競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)經(jīng)常性的自我評(píng)估有利于自身反思性調(diào)整。即便如此，自我評(píng)估仍面臨兩大路障，一是評(píng)估意愿問(wèn)題，二是評(píng)估耗費(fèi)問(wèn)題。

將自我評(píng)估視同“作繭自縛”，這是可以理解的。競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)如果坦誠(chéng)披露政策實(shí)踐的缺陷、失誤，很可能危及機(jī)構(gòu)以及領(lǐng)導(dǎo)人的聲譽(yù)，因而會(huì)削弱自我評(píng)估的意愿。競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)也是“經(jīng)濟(jì)人”，具有自身利益考量，但作為公共部門，其最重要的利益是合法性的最大化，是權(quán)威的建立。接受自我評(píng)估、自我批判這種危機(jī)管理的方式，也就習(xí)得了合法化的能力，開(kāi)啟了通往權(quán)威的路徑。這里所強(qiáng)調(diào)的其實(shí)是競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)反而訴諸自身的批判理性，即反思理性，它是指機(jī)構(gòu)自我規(guī)制的調(diào)控，強(qiáng)調(diào)由其主導(dǎo)的競(jìng)爭(zhēng)政策系統(tǒng)在與市場(chǎng)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境交互作用和信息反饋過(guò)程中能動(dòng)地進(jìn)行調(diào)適和變遷。

評(píng)估的耗費(fèi)是機(jī)構(gòu)自我評(píng)估的另一難題。ICN的調(diào)研報(bào)告中，成員機(jī)構(gòu)普遍反映，相較于實(shí)施評(píng)估的需求，以及數(shù)據(jù)收集和解析的需求，投入到評(píng)估中的財(cái)力和人力資源是有限的。在機(jī)構(gòu)總體預(yù)算和人力資源給定的情況下，這一難題實(shí)質(zhì)指向資源分配。以上反饋暗含這樣的邏輯：自我評(píng)估與政策實(shí)踐是替代關(guān)系，二者是非此即彼的存在，有限的資源應(yīng)當(dāng)優(yōu)先運(yùn)用到政策實(shí)踐。這其實(shí)是對(duì)自我評(píng)估極大的誤解，根本上，機(jī)構(gòu)自我評(píng)估與政策實(shí)踐是互補(bǔ)關(guān)系，是相生相成的，競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)踐不能全憑熱情、激情甚或直覺(jué)，若走錯(cuò)了方向，不僅是對(duì)資源更大的耗費(fèi)，同時(shí)還會(huì)導(dǎo)致難以量計(jì)的錯(cuò)誤成本（errorcost）。在此意義上，自我評(píng)估是對(duì)競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)踐的校準(zhǔn)和引航，隱藏著巨大的資源節(jié)約和成本節(jié)約。因此，競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)追求一種有管理的自治，將機(jī)構(gòu)評(píng)估納入戰(zhàn)略規(guī)劃和經(jīng)常性預(yù)算，合理平衡機(jī)構(gòu)評(píng)估與政策實(shí)踐之問(wèn)的資源分配。

（二）競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)評(píng)估的方法

在學(xué)術(shù)研究中，對(duì)政府部門績(jī)效評(píng)估較為推崇的方法是“3D模式”，即診斷、發(fā)展和設(shè)計(jì)（diagno-sis，development and design）。這種方法也適用于競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)評(píng)估。但是，該方法可能使得評(píng)估過(guò)于靜態(tài)化和簡(jiǎn)單化，績(jī)效評(píng)估的一個(gè)完整過(guò)程應(yīng)當(dāng)由基本戰(zhàn)略設(shè)定階段、指標(biāo)創(chuàng)建階段、績(jī)效采集階段、績(jī)效評(píng)估階段、績(jī)效反饋階段、績(jī)效激勵(lì)階段構(gòu)成。OECD普遍推薦適用于競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)評(píng)估的“組織發(fā)展法”（organization development meth-odology）實(shí)際上就是以上方法的變體?！敖M織發(fā)展法”主要包括以下步驟：

（1）明確機(jī)構(gòu)的核心目標(biāo)。明確核心目標(biāo)的實(shí)質(zhì)是對(duì)競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)的職責(zé)進(jìn)行定位，職責(zé)定位可以是機(jī)構(gòu)全范圍的，也可以針對(duì)具體科室甚至落實(shí)到個(gè)體職員，明確了職責(zé)范圍也就圈定了評(píng)估的對(duì)象。這一階段類似于英國(guó)1979年“雷納評(píng)審”的第一步“選擇評(píng)審對(duì)象”，即每一個(gè)科室的負(fù)責(zé)人向部長(zhǎng)提交一份工作陳述，包括工作內(nèi)容、所用人員、工作程序、工作所要達(dá)到的目標(biāo)等。

（2）將目標(biāo)轉(zhuǎn)化為實(shí)質(zhì)性指標(biāo)。該步驟首先需要對(duì)機(jī)構(gòu)目標(biāo)予以整合，進(jìn)而確立相應(yīng)的評(píng)估指標(biāo)。葡萄牙競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)（Autoridade da Concorrfincia，AdC）在2004年運(yùn)用“組織管理法”的試點(diǎn)項(xiàng)目中，確立了領(lǐng)導(dǎo)、組織、經(jīng)營(yíng)管理流程、人力資源利用、與政府機(jī)構(gòu)關(guān)系、與有關(guān)公眾關(guān)系等評(píng)估指標(biāo)。實(shí)際上，評(píng)估指標(biāo)往往是具有彈性的個(gè)性化設(shè)計(jì)，ICN調(diào)研報(bào)告中，普遍運(yùn)用的評(píng)估指標(biāo)包括執(zhí)法行動(dòng)或決定、施加的制裁、發(fā)起的調(diào)查、結(jié)束的調(diào)查、處理的投訴、類型化的調(diào)查或執(zhí)法行動(dòng)、施加的救濟(jì)、倡導(dǎo)行動(dòng)、涉及的訴訟、中間調(diào)查步驟（例如，突襲或搜查）、直面立法機(jī)構(gòu)/管制機(jī)構(gòu)/法院并與其交涉、發(fā)布的政策聲明和指南、發(fā)布的新聞報(bào)道等。此外，信息披露、競(jìng)爭(zhēng)政策的研發(fā)投資、參與機(jī)構(gòu)之問(wèn)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等也可納入評(píng)估指標(biāo)體系。

（3）創(chuàng)建指標(biāo)運(yùn)作的評(píng)估機(jī)制。績(jī)效評(píng)估可以采取外部評(píng)估和內(nèi)部評(píng)估的機(jī)制，也可以是兩種機(jī)制的協(xié)同互補(bǔ)。具體評(píng)估可以采取定量的方式，也可以采取定性的方式，后者著重于對(duì)競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)及其行動(dòng)的聲譽(yù)反饋。聲譽(yù)反饋可以通過(guò)不同的途徑獲得，例如，通過(guò)與外部利益相關(guān)方的非正式接觸或更為正式的調(diào)查方法。它可以由機(jī)構(gòu)本身或外部主體進(jìn)行，例如雇傭外部顧問(wèn)。定性評(píng)估的實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，良好的聲譽(yù)可能并不總是意味著數(shù)量更多的機(jī)構(gòu)行動(dòng)，而是更優(yōu)質(zhì)的機(jī)構(gòu)行動(dòng)。

（4）將評(píng)估結(jié)果用于機(jī)構(gòu)行動(dòng)計(jì)劃的改進(jìn)。一如前文所述，競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)評(píng)估的精髓在于促成機(jī)構(gòu)持續(xù)性的改進(jìn)。葡萄牙AdC開(kāi)展的組織評(píng)估和發(fā)展項(xiàng)目表明，競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)可以從其管理和業(yè)務(wù)定期全面的評(píng)估中獲得重大優(yōu)勢(shì)，它能讓機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員和外部人員確定衡量機(jī)構(gòu)運(yùn)作質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)，為機(jī)構(gòu)建立一個(gè)改進(jìn)基準(zhǔn)，并可隨時(shí)間推移反復(fù)校準(zhǔn)。

（5）定期反復(fù)進(jìn)行評(píng)估，使評(píng)估成為機(jī)構(gòu)治理的常規(guī)要素。競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)評(píng)估不是機(jī)構(gòu)聲譽(yù)危機(jī)的臨時(shí)應(yīng)對(duì)方案，它是一種經(jīng)常性措施，是一個(gè)動(dòng)態(tài)管理、不斷改進(jìn)的過(guò)程。每一績(jī)效管理周期的開(kāi)始都是建立在上一次績(jī)效管理的運(yùn)作基礎(chǔ)上，并吸收了上一次績(jī)效管理周期的經(jīng)驗(yàn)與優(yōu)勢(shì)，同時(shí)剔除了不足之處，是繼承與否定相統(tǒng)一的周而復(fù)始、螺旋上升的管理運(yùn)行體系。

競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)評(píng)估無(wú)論采取什么樣的方法，結(jié)果的透明都是其共通方面。評(píng)估結(jié)果最常見(jiàn)的呈現(xiàn)方式是機(jī)構(gòu)行動(dòng)報(bào)告或機(jī)構(gòu)年度報(bào)告，它們是用于編錄競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)工作結(jié)果并向公眾闡明其績(jī)效的普遍使用的工具。鑒于構(gòu)成評(píng)估事項(xiàng)范圍的廣泛性，實(shí)踐中并不是所有結(jié)果都是透明的，有些僅供內(nèi)部消費(fèi)（internal agency consumption），但是卓越的競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)往往自覺(jué)尋求信息披露的全面性，這樣的報(bào)告能夠激發(fā)社會(huì)公眾更全面的參與、更有效的反饋和批評(píng)，進(jìn)而為機(jī)構(gòu)的反思性整合和持續(xù)性改進(jìn)提供更廣闊的空問(wèn)。

四、余論：我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)評(píng)估的展望

就目前來(lái)看，我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)的構(gòu)造可概括為“雙層次一多機(jī)構(gòu)”，作為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)以及國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家工商總局、商務(wù)部分享了競(jìng)爭(zhēng)政策的不同權(quán)能，但卻共同擔(dān)負(fù)著推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)政策發(fā)展的使命?！吨腥A人民共和國(guó)反壟斷法》自2008年實(shí)施以來(lái)，我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)踐穩(wěn)步推進(jìn)，《國(guó)務(wù)院關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)（2016]34號(hào)）的發(fā)布不僅標(biāo)志著我國(guó)業(yè)已搭建了公平競(jìng)爭(zhēng)審查的制度框架，同時(shí)也意味著我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策體系的初步形成。這對(duì)于我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)既是成就更是挑戰(zhàn)，在競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)踐多維并行、縱深發(fā)展的情境下，熱情、激情甚或直覺(jué)固然重要，但絕不是機(jī)構(gòu)職能運(yùn)作的根本保障。我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)在大力推行對(duì)產(chǎn)業(yè)政策等政府政策措施競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估（公平競(jìng)爭(zhēng)審查）的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)具備對(duì)自我的批判理性和反思理性。事實(shí)上，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)的評(píng)估很大程度上就是對(duì)競(jìng)爭(zhēng)政策的評(píng)估和校準(zhǔn)，說(shuō)到底“打鐵還需自身硬”。因此，競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)評(píng)估是推行競(jìng)爭(zhēng)政策最起碼的工具理性，如果沒(méi)有經(jīng)由評(píng)估所形成的判斷標(biāo)準(zhǔn)和方向?qū)б?，那么我?guó)競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)不可能獲得持續(xù)性改進(jìn)，我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)踐很可能陷于盲目、混沌的無(wú)序狀態(tài)。

回歸現(xiàn)實(shí)，我國(guó)基本上沒(méi)有政府部門績(jī)效評(píng)估的沿革，更遑論競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)評(píng)估的勃興。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府部門績(jī)效評(píng)估沒(méi)有形成正式制度，評(píng)估往往處于自發(fā)或半自發(fā)狀態(tài)；評(píng)估缺乏理論指導(dǎo)，實(shí)踐中具有盲目性；重視政府部門對(duì)他者（比如企業(yè)、事業(yè)單位）的評(píng)估和控制而忽視自我審視；評(píng)估從內(nèi)容到形式都缺乏規(guī)范性，主觀隨意性強(qiáng)，甚至流于形式；很多部門不是把評(píng)估作為改進(jìn)手段，而是作為危機(jī)處置、消極防御的措施；評(píng)估還往往具有封閉性和神秘性。在這種大背景下，我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)評(píng)估實(shí)際上面臨著“從零開(kāi)始的設(shè)計(jì)”，艱澀在所難免，但這或許蘊(yùn)藏了引領(lǐng)和帶動(dòng)我國(guó)政府部門績(jī)效評(píng)估規(guī)范化、系統(tǒng)化、經(jīng)常化的契機(jī)。無(wú)論如何，我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)評(píng)估的有效開(kāi)展離不開(kāi)諸方面的環(huán)境建設(shè)和保障措施，列要如下：

第一是政治支持。競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)評(píng)估的重要意義如果不能在政治上得到啟蒙，那么相關(guān)評(píng)估活動(dòng)必將處于無(wú)組織的蒙昧狀態(tài)，其價(jià)值和意義跌宕而難有依歸。開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)評(píng)估必須具備強(qiáng)有力的政治支持。

第二是制度保障。競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)評(píng)估不應(yīng)是隨意的、可有可無(wú)的選擇，而應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律、法規(guī)、規(guī)章或者指南定格為正式的制度安排，形成長(zhǎng)效機(jī)制和系統(tǒng)措置。

第三是規(guī)范建設(shè)。盡管對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)評(píng)估的諸多規(guī)范認(rèn)識(shí)目前還存在較大分歧，但是在經(jīng)驗(yàn)積累和比較借鑒的基礎(chǔ)上，我們應(yīng)當(dāng)在評(píng)估的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、路徑、方法、程序、結(jié)果利用等方面逐步凝練規(guī)范共識(shí)。

第四是評(píng)估組織專門化。專門化的組織有助于評(píng)估的中立、專業(yè)和有效，這種專門化的組織既可以是外部評(píng)估場(chǎng)合下的獨(dú)立實(shí)體，例如美國(guó)的績(jī)效評(píng)審委員會(huì)（NPC）、政府責(zé)任辦公室（GAO），也可以是競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)內(nèi)部承擔(dān)政策分析職能的分化科室。

第五是預(yù)算規(guī)劃。競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)評(píng)估與競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)踐是互補(bǔ)促進(jìn)關(guān)系，評(píng)估的必要支出隱藏著巨大的資源節(jié)省和錯(cuò)誤成本節(jié)省，因此應(yīng)當(dāng)將績(jī)效評(píng)估納入機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略規(guī)劃和經(jīng)常性預(yù)算。

第六是信息開(kāi)放。信息是競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)評(píng)估的基礎(chǔ)質(zhì)料，信息的充分性和可獲得性是開(kāi)展評(píng)估的前提。加大競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)的信息公開(kāi)力度，強(qiáng)化執(zhí)法案件、倡導(dǎo)動(dòng)議以及其他政策措施的信息透明，最有助于激發(fā)社會(huì)公眾參與評(píng)估，以及對(duì)競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)公共責(zé)任的監(jiān)督。

注釋：

（1）FTC在性質(zhì)上不是行政機(jī)關(guān)，而是屬于“第四部門”的獨(dú)立管制委員會(huì)，其最大的特點(diǎn)在于準(zhǔn)司法的制度構(gòu)造，即通過(guò)類似法庭審理和裁決的方式處理涉嫌壟斷案件的活動(dòng)，它是一種將行政與司法兩大要素之特質(zhì)完美融合的統(tǒng)一體。

編輯：鄒蕊