農(nóng)地確權(quán)：模式選擇、生成邏輯及制度約束

羅明忠 唐超

摘 要：基于“對象性質(zhì)-制度裝置-制度安排”的分析框架，分析不同農(nóng)地確權(quán)模式的生成邏輯及制度約束條件，研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國農(nóng)地確權(quán)存在確權(quán)到戶、整合確權(quán)以及確權(quán)確股不確地3種主要模式，土地共有產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度的高低決定了農(nóng)地確權(quán)模式的選擇。通過典型案例分析發(fā)現(xiàn)，不同農(nóng)地確權(quán)模式的生成邏輯各異；農(nóng)地確權(quán)作為“自上而下”的制度變遷，面臨著確權(quán)成本、法律基礎(chǔ)、村規(guī)民約、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等多種條件約束，因此，應(yīng)依據(jù)土地性質(zhì)，綜合考慮確權(quán)成本與收益，結(jié)合歷史和現(xiàn)實，尊重農(nóng)民意愿，因地制宜的選擇農(nóng)地確權(quán)模式。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地確權(quán)；農(nóng)地流轉(zhuǎn)；生成邏輯；產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度

中圖分類號：F301.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-9107（2018）04-0012-06

農(nóng)地確權(quán)是我國農(nóng)村當(dāng)前最主要工作之一，雖然大部分地區(qū)已經(jīng)基本完成了農(nóng)地確權(quán)頒證工作，但余下的是糾紛最多、完成難度最大的地區(qū)。農(nóng)地確權(quán)包括土地登記申請、地籍調(diào)查、登記注冊、頒發(fā)土地證書等多個復(fù)雜環(huán)節(jié)。全國各地存在著多種確權(quán)模式，有的地方確權(quán)到集體，有的地方確權(quán)到戶，不同的確權(quán)模式具有不同的生成邏輯，面臨著不同的制度約束。農(nóng)地確權(quán)作為強(qiáng)制性的制度變遷，在人文地理特征差異性大的中國，必然存在兼容性問題。在農(nóng)地確權(quán)進(jìn)入攻堅沖刺階段，選擇合適的農(nóng)地確權(quán)模式顯得尤為重要，這直接關(guān)系到農(nóng)地確權(quán)工作能否順利完成。

隨著新一輪農(nóng)地確權(quán)工作在全國范圍內(nèi)展開，“確權(quán)”成為政學(xué)兩界的熱門話題。但已有的國內(nèi)外文獻(xiàn)，主要集中在農(nóng)地確權(quán)的由來、作用、矛盾、影響因素以及實踐經(jīng)驗總結(jié)等方面[1-7]，對于農(nóng)地確權(quán)模式的多樣性及其生成邏輯關(guān)注不夠。對某一范圍內(nèi)土地的所有權(quán)、使用權(quán)的隸屬關(guān)系進(jìn)行確定是農(nóng)地確權(quán)的主要內(nèi)容，但在實際執(zhí)行過程中十分復(fù)雜，面臨著干部群眾認(rèn)識不統(tǒng)一、土地權(quán)屬有爭議以及經(jīng)費(fèi)不足等問題[8]。因此，對農(nóng)地確權(quán)模式生成邏輯的分析，有助于把握農(nóng)地確權(quán)的內(nèi)在規(guī)律，降低農(nóng)地確權(quán)成本，提高農(nóng)地確權(quán)效率，加快我國農(nóng)地確權(quán)工作進(jìn)程。

一、農(nóng)地確權(quán)模式選擇的一般邏輯：共有產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度差異

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中，制度環(huán)境、制度安排、初級行動團(tuán)體、次級行動團(tuán)體和制度裝置等構(gòu)成了一項制度變遷所必須的5個主要因素，其中制度安排支配經(jīng)濟(jì)單位之間可能合作競爭的方式，而制度裝置則是行動團(tuán)體所利用的政策和手段[9]。成功的制度安排需要通過有效的制度裝置來執(zhí)行，不同的制度裝置決定著制度安排的執(zhí)行力度與結(jié)果，農(nóng)地確權(quán)本質(zhì)上是一種制度安排，而農(nóng)地確權(quán)模式則是其制度的實施裝置，直接決定著農(nóng)地確權(quán)能否順利執(zhí)行。制度裝置的有效性主要取決于作為經(jīng)濟(jì)環(huán)境部分的基本法律制度，制度裝置的選擇與所處的制度環(huán)境有關(guān)，更具體地說，是與新制度安排所規(guī)制的對象性質(zhì)有關(guān)[10]。尤其是當(dāng)產(chǎn)權(quán)無法清晰劃定或者產(chǎn)權(quán)主體之間信息不對稱現(xiàn)象存在，致使產(chǎn)權(quán)無法發(fā)揮約束作用時，制度裝置的合理設(shè)置是必要而且必須的，它甚至比國家法律更具有現(xiàn)實執(zhí)行力，會帶來更合理的制度變遷績效?；谏鲜龇治?，本文沿著“對象性質(zhì)—制度裝置—制度安排”的分析框架，具體分析農(nóng)地確權(quán)模式選擇的一般邏輯。

從土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)看，主要包括所有權(quán)、占有權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)4個基本權(quán)利。一方面，農(nóng)村土地歸集體所有，具有公共物品的性質(zhì)，從根本上決定了農(nóng)地確權(quán)模式的選擇不能突破集體所有的底線[11]；另一方面，家庭承包責(zé)任制的“兩權(quán)分離”又使得農(nóng)地私人物品屬性得到增強(qiáng)，尤其在國家一再強(qiáng)調(diào)承包經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定長久不變的大背景下，土地的私有產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度得到了極大的增強(qiáng)，農(nóng)地確權(quán)模式的選擇又具有私人物品的特點(diǎn)。

對于傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，目前仍然延續(xù)的是以“準(zhǔn)私有產(chǎn)權(quán)”形式安排的農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營制度[12]，土地的私有產(chǎn)權(quán)較重，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中除了所有權(quán)屬于集體外，占有權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)都屬于農(nóng)戶，并且隨著承包經(jīng)營權(quán)期限的延長，土地私有產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度將進(jìn)一步增強(qiáng)。選擇確權(quán)到戶的模式可能更符合實際情況。

在一些山區(qū)，雖然也遵循農(nóng)村土地家庭承包的基本經(jīng)營制度，但土地在實際經(jīng)營過程中共有產(chǎn)權(quán)屬性較強(qiáng)?，F(xiàn)實中土地拋荒現(xiàn)象更普遍，土地的產(chǎn)權(quán)不清晰十分普遍。土地大多還是由集體統(tǒng)一處置，然后再交給農(nóng)戶經(jīng)營，也就是說，土地的所有權(quán)和處置權(quán)歸村集體，占有權(quán)和收益權(quán)歸農(nóng)戶，可見，相對于確權(quán)到戶，土地的共有產(chǎn)權(quán)得到了增強(qiáng)。

發(fā)達(dá)地區(qū)在城市化進(jìn)程中形成土地的“返租倒包”“股份合作”等集體經(jīng)營模式，其農(nóng)地的實際處置權(quán)一般歸屬于集體，即土地的所有權(quán)、占有權(quán)和處置權(quán)都屬于集體，只有收益權(quán)屬于農(nóng)戶，可見，相對于前兩類地區(qū)，這種條件下的土地共有產(chǎn)權(quán)最高。選擇確權(quán)確股不確地的模式可能更加適合。

二、農(nóng)地確權(quán)：主要模式及其特點(diǎn)

現(xiàn)階段農(nóng)地確權(quán)工作在全國普遍展開，雖然各地做法不盡相同，但總體來看，主要有確權(quán)到戶、整合確權(quán)、確權(quán)確股不確地3種主要模式。

（一）確權(quán)到戶模式

確權(quán)到戶模式即按農(nóng)戶原始承包地的數(shù)量和地塊位置確權(quán)確界，該模式是目前全國各地的主要做法。確權(quán)到戶具有操作簡單、容易被農(nóng)民接受等特點(diǎn)，既能最大限度地保障農(nóng)民土地權(quán)益，又沒改變集體經(jīng)濟(jì)組織制度；因此，國家有關(guān)文件主張更多地采用這種確權(quán)到戶的模式。

從權(quán)利角度看，確權(quán)到戶具有3個方面含義，（1）按照集體成員權(quán)將土地承包和經(jīng)營權(quán)交給農(nóng)戶，實現(xiàn)土地所有權(quán)和承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的分離；（2）進(jìn)一步對農(nóng)戶的地塊數(shù)量和面積等產(chǎn)權(quán)范圍進(jìn)行界定，核實農(nóng)戶現(xiàn)有土地的產(chǎn)權(quán)信息；（3）確權(quán)到戶后，農(nóng)戶既享有對農(nóng)地的實際占有、使用和部分處置權(quán)，也擁有收益權(quán)，農(nóng)民土地權(quán)力的法律地位得到進(jìn)一步增強(qiáng)。該模式一般以第一輪或第二輪土地承包的基數(shù)為基準(zhǔn)，對于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)相對清晰的一般地區(qū)而言，在實際執(zhí)行過程中成本較低，僅需換發(fā)承包經(jīng)營權(quán)證書，農(nóng)戶易于接受。

在實際操作中，確權(quán)到戶模式存在2個問題：（1）確權(quán)是以第一輪承包還是第二輪延包地的基數(shù)為準(zhǔn)？由于第二輪延包時農(nóng)業(yè)稅費(fèi)較重，種田收益比較低，所以農(nóng)戶對第二輪延包及承包地面積要不要調(diào)整并不在意。隨著國家農(nóng)業(yè)稅的取消和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的實施，種田收益明顯上升，部分農(nóng)戶會對第二輪延包的承包地面積提出疑議，要求進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整后再確權(quán)。（2）對于原拋荒地的確權(quán)糾紛處理。一些拋荒田地被其他農(nóng)戶耕種后有可能已經(jīng)改變了原承包人田地的用途和地界。原土地承包人想對自己的承包地確權(quán)，但地界都發(fā)生了改變，有的使用人當(dāng)時都交了稅費(fèi)甚至進(jìn)行過較大的投資，原拋荒地的確權(quán)糾紛處理起來就比較困難。

（二）整合確權(quán)模式

整合確權(quán)是在確權(quán)前，將農(nóng)戶分散而細(xì)碎的承包地集中且連片，再進(jìn)行農(nóng)地確權(quán)。該模式既能保障農(nóng)民土地權(quán)益，又能在不改變集體經(jīng)濟(jì)組織制度的前提下促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，形成農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營，是對確權(quán)到戶模式的組織性創(chuàng)新。

從農(nóng)戶總體權(quán)利角度看，整合確權(quán)在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體和內(nèi)容的界定上并無區(qū)別，其區(qū)別在于農(nóng)戶間產(chǎn)權(quán)范圍的界定上，由于進(jìn)行了換地交易，農(nóng)戶的產(chǎn)權(quán)范圍相應(yīng)發(fā)生變化。整合確權(quán)最重要的創(chuàng)新就在于把農(nóng)戶分散的土地連片集中，有利于機(jī)械化生產(chǎn)。整合確權(quán)后，地塊數(shù)減少，降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作量。另外，土地置換本身就是土地流轉(zhuǎn)的重要形式之一，經(jīng)營主體流入土地涉及的農(nóng)戶數(shù)減少，土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)一步明晰，促進(jìn)了土地的市場流轉(zhuǎn)。

整合確權(quán)在實際操作中一般存在3種情況：（1）確權(quán)前，村里為了集中成片進(jìn)行耕種或養(yǎng)殖，由村組織出面對部分農(nóng)戶的承包地進(jìn)行置換，進(jìn)行確權(quán)確界。（2）農(nóng)戶自愿協(xié)商把原來承包的分散地塊換在一起便于集中經(jīng)營，而且對好地、近地進(jìn)行適當(dāng)?shù)拿娣e補(bǔ)償，然后按置換調(diào)整后的田地進(jìn)行確權(quán)確界。（3）面對承包地的分散化和細(xì)碎化，由政府出臺相關(guān)政策，在最大限度消除農(nóng)地地塊之間的質(zhì)量差異的情況下，實現(xiàn)先調(diào)整整合，確保每戶承包地集中到1～2塊，然后再按調(diào)整整合后的農(nóng)地進(jìn)行確權(quán)。

（三）確權(quán)確股不確地模式

確權(quán)確股不確地模式即農(nóng)戶擁有原承包地的經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)，農(nóng)戶的承包地不確定具體的位置和地界，由集體進(jìn)行發(fā)包。這種確權(quán)模式，采取法律文書形式明確土地的集體所有權(quán)和農(nóng)戶的承包權(quán)，同時，便于將經(jīng)營權(quán)集中交給相應(yīng)的主體，只是明確農(nóng)戶承包地的份額，因而有利于農(nóng)業(yè)的專業(yè)化和規(guī)?；?jīng)營。

從權(quán)利角度看，確權(quán)確股不確定具有3個方面含義：（1）對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體的界定。主要是按照集體成員權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)界定給農(nóng)戶，利用土地股份合作的形式實現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離；（2）對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)范圍的界定，主要是依照農(nóng)戶的承包面積對其進(jìn)行股權(quán)份額的界定；（3）對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)內(nèi)容的界定。確權(quán)確股不確地與確權(quán)到戶方式相比，確股農(nóng)戶不享有對農(nóng)地的實際占有、使用和部分處置權(quán)，只擁有收益權(quán)，因此土地股權(quán)是一種按份共有的用益物權(quán)。同時，與確權(quán)到戶相比，確權(quán)確股不確地最大差異在于土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，由村集體經(jīng)濟(jì)組織行使對土地的經(jīng)營權(quán)，農(nóng)戶則享有土地的收益權(quán)[13-14]。

在具體的實施過程中，確權(quán)確股不確地包含2種情況：（1）村集體集中管理和經(jīng)營村里的土地，每個農(nóng)戶就像村土地股份公司的一個股東，按農(nóng)戶各自擁有承包地面積的股份大小平等地分享集體經(jīng)營土地的收益。有些村里的土地已經(jīng)被集中開發(fā)，農(nóng)戶承包地的地界已不存在，不易對每家每戶的承包地進(jìn)行具體的位置確界。農(nóng)戶只能依自己承包地大小來獲取自己的利益。（2）村集體對村里的土地進(jìn)行集中整治分片經(jīng)營，打破了原來農(nóng)戶承包地的地界。確權(quán)確股不確地具有靈活性，一方面，愿意種地的農(nóng)戶可以通過包地的形式繼續(xù)種地；另一方面，不愿意種地的農(nóng)戶可以將土地委托給村集體流轉(zhuǎn)，自己則獲得土地的租金。

三、農(nóng)地確權(quán)模式生成邏輯與制度約束：典型案例剖析

針對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證問題，2014年中央一號文件明確規(guī)定：“可以確權(quán)確地，也可以確權(quán)確股不確地”，而2015年中央一號文件則規(guī)定：“總體上要確地到戶，從嚴(yán)掌握確權(quán)確股不確地的范圍”?！按_權(quán)到戶”與“整合確權(quán)”作為“確權(quán)確地”的表現(xiàn)形式，與“確權(quán)確股不確地”安排存在異質(zhì)的生成邏輯。

（一）確權(quán)到戶生成邏輯與制度約束：安徽省宿州市埇橋區(qū)的案例分析

1.案例概述。宿州市埇橋區(qū)是安徽省首批農(nóng)地確權(quán)試點(diǎn)地區(qū)，同時也是完成較快的地區(qū)之一。自2014年農(nóng)地確權(quán)開始，在短短不到一年的時間內(nèi)，埇橋區(qū)就全面完成了建立農(nóng)戶登記簿工作；頒發(fā)土地確權(quán)證書302 220份，頒證率達(dá)到98%；完成信息數(shù)據(jù)入庫的農(nóng)戶數(shù)308 381戶，信息數(shù)據(jù)入庫率100%；完成資料歸檔286 860戶，資料歸檔率93%資料來源：拂曉新聞網(wǎng)（http：//www.zgfxnews.com）。。相比一些地區(qū)農(nóng)地確權(quán)進(jìn)展緩慢，埇橋區(qū)農(nóng)地確權(quán)進(jìn)行如此順利，背后有什么樣的動因呢？

2.生成邏輯。埇橋區(qū)實行的是確權(quán)到戶的農(nóng)地確權(quán)模式。究其原因：（1）埇橋區(qū)地貌以平原為主，實行農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營制度。與有些地區(qū)土地調(diào)整頻繁相比，埇橋區(qū)自實行農(nóng)村土地家庭承包制度以來，土地很少調(diào)整，對于埇橋區(qū)絕大多數(shù)村莊來說，其農(nóng)地的承包經(jīng)營權(quán)都十分清晰，大部分農(nóng)戶對其農(nóng)地面積、位置等信息都很清楚。即使有些村莊農(nóng)地確權(quán)歷史資料缺失，但在村落領(lǐng)域農(nóng)地的實際權(quán)屬是清晰的，也是被村民認(rèn)可的。在這種情況下，埇橋區(qū)農(nóng)地的“私有產(chǎn)權(quán)”強(qiáng)度更高，尤其是在多年的穩(wěn)定經(jīng)營下，私有產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度得到了進(jìn)一步提高。選擇確權(quán)到戶的農(nóng)地確權(quán)模式更容易被農(nóng)民接受，操作相對簡單，只需要對農(nóng)地進(jìn)行再次確認(rèn)頒證即可。（2）從法律政策環(huán)境看，確權(quán)到戶本身就是法律和政策規(guī)定的農(nóng)地確權(quán)基本模式，為農(nóng)地確權(quán)順利實施提供了寬松的法律環(huán)境。可見，農(nóng)地私人物品屬性增強(qiáng)與法律政策環(huán)境寬松是確權(quán)到戶生成的基本邏輯。

3.制度約束。對于埇橋區(qū)來說，確權(quán)到戶的模式選擇加快了農(nóng)地確權(quán)的進(jìn)程，但也面臨著一系列的制度約束。（1）土地分散和細(xì)碎化的問題不能有效解決。確權(quán)到戶確認(rèn)的仍然是原有的地塊和面積，確權(quán)后的土地仍然是分散和細(xì)碎化的，從長遠(yuǎn)看農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營可能受到制約。受制于人多地少水缺的客觀現(xiàn)實，以及農(nóng)業(yè)屬于弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)的客觀條件限制，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的權(quán)能處分方式也難以擺脫小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的困境而實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營的目標(biāo)[15]。（2）地方政府積極性不高。因確權(quán)經(jīng)費(fèi)有限，干部下鄉(xiāng)的補(bǔ)貼減少，有些干部根本不愿意下鄉(xiāng)，只是走過場的“程序主義”。（3）市場化打破了村規(guī)民約。農(nóng)村村約是通過熟人社會、血緣建立起來的。確權(quán)背離了農(nóng)戶民間選擇的自由，實為國家意愿的“地方制造”產(chǎn)物，容易破壞原來的村規(guī)村俗和鄉(xiāng)土人情所建立的平衡，將原先各自模糊土地產(chǎn)權(quán)市場化，引發(fā)“確空權(quán)”和租金上漲現(xiàn)象，加劇鄉(xiāng)親鄰里的糾紛，本來由鄉(xiāng)里情緣形成的“忠誠過濾器”失效[16]。固化了土地的使用權(quán)和收益權(quán)。農(nóng)民對土地的使用權(quán)和收益權(quán)再次得到了地方的認(rèn)可，強(qiáng)化了賦予農(nóng)戶土地物權(quán)屬性的產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度，進(jìn)而抑制農(nóng)地流轉(zhuǎn)[17]。

（二）整合確權(quán)生成邏輯與制度約束：廣東省清遠(yuǎn)市陽山縣的案例分析

1.案例概述。陽山縣是廣東扶貧重點(diǎn)開發(fā)縣，由于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，土地耕作條件差，加之勞動力轉(zhuǎn)移，土地撂荒現(xiàn)象十分嚴(yán)重。以陽山江英鎮(zhèn)為例，全鎮(zhèn)人口約4.3萬人，二輪發(fā)包土地約4.3萬畝，如今常住人口不到2萬人，一半土地撂荒。由于二輪承包到戶時僅僅登記了戶主和地塊的面積，沒有明確的地塊位置，時間長遠(yuǎn)已無法準(zhǔn)確辨認(rèn)四至，很難確權(quán)到戶。為了減少糾紛、推進(jìn)確權(quán)工作，陽山縣政府在江英鎮(zhèn)榮崗村進(jìn)行試點(diǎn)，探索 “確地界到村組、確面積到農(nóng)戶”的土地確權(quán)模式，即先把土地全部確權(quán)到村小組，再以二輪承包的面積為基數(shù)，按各戶所占面積來確地，而每戶承包耕地的具體位置不在承包經(jīng)營權(quán)證上表明，只注明每戶擁有村小組集體耕地的面積。該村經(jīng)村民代表（戶代表）會議表決后實施這種土地確權(quán)模式。榮崗村的“確地界到村組、確面積到農(nóng)戶”的確權(quán)模式一經(jīng)實施，立刻引起了其他村的效仿，取得了較好的實際效果。同時，陽山縣委縣政府利用此次土地確權(quán)的契機(jī)，在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下，探討 “先置換整合后確權(quán)”的土地確權(quán)模式，進(jìn)一步促進(jìn)了土地的有序流轉(zhuǎn)和規(guī)?；?jīng)營[1]。

2.生成邏輯。從陽山農(nóng)地確權(quán)的案例中可以看出，土地地塊信息不明確和土地細(xì)碎化的客觀現(xiàn)實直接決定了陽山縣選擇整合確權(quán)的確權(quán)模式，其背后的生成邏輯何在？陽山土地“共有產(chǎn)權(quán)”強(qiáng)度高決定了其整合確權(quán)的模式選擇。土地的處置權(quán)回歸到了村集體，土地所有權(quán)以及處置權(quán)都屬于村集體。相對于家庭承包處置權(quán)屬于農(nóng)戶，土地的公共物品屬性無疑得到進(jìn)一步增強(qiáng)，選擇整合確權(quán)的模式是比較適合的。一方面，從確權(quán)成本來看，整合確權(quán)實行確權(quán)到村，避免了因土地位置不清導(dǎo)致的一系列糾紛；另一方面，從確權(quán)后的潛在收益看，為引入分工經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造了有利條件。自實施整合確權(quán)后，陽山縣土地租金由整合確權(quán)前的150元/畝增加至300元/畝，若干塊分散細(xì)碎地塊整合成每戶承包的地塊不超過3塊，人均地塊面積從原來的0.67畝增加到1.67畝。

3.制度約束。整合確權(quán)模式的應(yīng)用，讓細(xì)碎化的農(nóng)地得以適度集中連片，提高了農(nóng)地配置效率，防止了農(nóng)地的頻繁調(diào)整，實現(xiàn)“生不增死不減”。整合確權(quán)動力源于內(nèi)部，受到如下制度約束。（1）缺乏法律政策支持。目前確權(quán)到戶仍然是政策和法律提倡的主要確權(quán)模式，對于整合確權(quán)仍然是來自基層實踐的探索，在法律和政策層面還存在爭議。（2）換地的折算和利益補(bǔ)償困難。由于不同地塊的質(zhì)量、價格不同，在實際置換過程中換地利益補(bǔ)償難以估算。（3）農(nóng)地整合談判費(fèi)用較高。農(nóng)地整合需要說服每個農(nóng)戶，在執(zhí)行過程中受復(fù)雜的村莊人文特征影響較大，其談判費(fèi)用必然較高[17]。（4）缺乏有效的個人信用體系。若置換地塊的農(nóng)戶將劣等的地塊以次充好換取其他農(nóng)戶的優(yōu)等地塊，如何有效地甄別一直是個問題。（5）“釘子戶”阻撓。農(nóng)村公共服務(wù)的完善和公共物品的供給以及農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施、溝渠的修建需要征用部分農(nóng)戶的土地，因談判費(fèi)用過大無法做到內(nèi)部統(tǒng)一，常出現(xiàn)“釘子戶”。

（三）確權(quán)確股不確地生成邏輯與制度約束：廣東省佛山市南海區(qū)的案例分析

1.案例概述。南海區(qū)地處經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的珠三角腹地，從1993年開始，南海區(qū)便開始在全區(qū)推廣農(nóng)村股份合作制，將“股份合作”產(chǎn)權(quán)模式引入農(nóng)村集體所有制，對集體土地和其他經(jīng)營資產(chǎn)實行“統(tǒng)一管理、統(tǒng)一經(jīng)營、統(tǒng)一核算、統(tǒng)一分配”，按股份制原則進(jìn)行管理和運(yùn)營?？梢哉f，南海區(qū)多年來實行的是集體統(tǒng)一經(jīng)營土地，農(nóng)戶對自身的地塊信息早已不清楚，在這樣的情況下，南海區(qū)抓住集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革以及作為國務(wù)院農(nóng)村改革示范試點(diǎn)單位的契機(jī)，在全區(qū)范圍內(nèi)推行“確權(quán)確股不確地”的農(nóng)地確權(quán)模式，得到了基層的普遍認(rèn)可，農(nóng)地確權(quán)工作進(jìn)展順利。經(jīng)過近兩年的工作推進(jìn)，截止到2017年1月，南海全區(qū)股權(quán)確權(quán)總體完成進(jìn)度達(dá)到86%，其中，九江、丹灶、里水3鎮(zhèn)股權(quán)確權(quán)章程表決完成率已達(dá)100%。

2.生成邏輯。從產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)看，集體經(jīng)營使得其土地的所有權(quán)、占有權(quán)以及處置權(quán)都?xì)w屬于村集體，農(nóng)戶只有收益權(quán)，土地的共有產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度極大，土地公共物品的屬性決定了南?！按_權(quán)確股不確地”的模式選擇。一方面，土地集體經(jīng)營導(dǎo)致農(nóng)地的四至不清，界定的交易費(fèi)用較高，而進(jìn)行“確權(quán)確股不確地”避免了糾紛，加之農(nóng)戶的股權(quán)信息容易確定，進(jìn)行“確權(quán)確股不確地”的成本低；另一方面，“確權(quán)確股不確地”保證了集體收益，便于實現(xiàn)分工專業(yè)化和農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營。

3.制度約束?！按_權(quán)確股不確地”保證了集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大，但因改革動力源于內(nèi)部，往往缺乏法律支撐和科學(xué)指導(dǎo)。（1）成員資格界定中，村規(guī)民約和法律法規(guī)相抵觸。由于我國法律對集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格并沒有明確界定，這就意味著確權(quán)確股缺乏法律支撐，缺乏對于農(nóng)地組織建立起來的產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)的支撐。（2）確股時點(diǎn)難以把握。一方面，無法把握農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)屬關(guān)系開始的時點(diǎn)；另一方面，無法控制確權(quán)開始的時點(diǎn)。不同時點(diǎn)對應(yīng)不同的利益分配格局，如何把握時點(diǎn)是其關(guān)鍵制度約束。（3）內(nèi)部人控制“搭便車”的行為。農(nóng)戶將農(nóng)地讓渡給農(nóng)地組織，自身只具有農(nóng)地股份的“份地”，不實質(zhì)占有使用土地。農(nóng)地組織部分領(lǐng)導(dǎo)可能將農(nóng)地非農(nóng)化，破壞農(nóng)地經(jīng)營結(jié)構(gòu)，降低耕地地力；借農(nóng)地占有“搭便車”尋租損害公共資源；因內(nèi)部人控制的管理失衡造成組織內(nèi)耗而陷入“集體行動的公共主義困境”。（4）非農(nóng)村集體農(nóng)戶公共意愿。將農(nóng)地以股份制形式讓渡到農(nóng)地組織，可能是村落強(qiáng)勢農(nóng)戶集體決策的意愿，進(jìn)而代表其他弱勢農(nóng)戶“被確權(quán)”。

四、討論與總結(jié)

本文通過對當(dāng)前我國農(nóng)地確權(quán)模式的系統(tǒng)梳理，總結(jié)不同農(nóng)地確權(quán)模式的主要做法，基于“對象性質(zhì)—制度裝置—制度安排”的農(nóng)地確權(quán)模式選擇分析框架，剖析農(nóng)地確權(quán)模式的生成邏輯與制度約束，以期為加快我國農(nóng)地確權(quán)進(jìn)程提供借鑒和參考。研究發(fā)現(xiàn)：當(dāng)前農(nóng)地確權(quán)主要存在確權(quán)到戶、整合確權(quán)、確權(quán)確股不確地3種模式；土地共有產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度的高低決定了農(nóng)地確權(quán)的模式選擇；確權(quán)到戶面臨著土地細(xì)碎化、地方政府積極性下降、村集體權(quán)能弱化的制度約束；整合確權(quán)面臨著換地折算和利益補(bǔ)償、農(nóng)地整合改制費(fèi)用較高、法律基礎(chǔ)弱化、配套基礎(chǔ)設(shè)施不完善的制度約束；確權(quán)確股不確地面臨著村規(guī)民約和法律法規(guī)沖突、確股時點(diǎn)難以把握、難以協(xié)調(diào)不同權(quán)利關(guān)系4個方面的制度約束。

在農(nóng)地確權(quán)頂層制度設(shè)計總體安排下，基于我國的地區(qū)差異及其各地的歷史、現(xiàn)實情況，應(yīng)該允許基層組織在合法合規(guī)的前提下創(chuàng)新具體的農(nóng)地確權(quán)模式，以實現(xiàn)農(nóng)地確權(quán)“自上而下”推進(jìn)過程中贏得“自下而上”的支持。（1）基層具體選擇何種方式確權(quán)，取決于土地共有產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度的高低。（2）以強(qiáng)制性制度變遷為特征的農(nóng)地確權(quán)模式在村落領(lǐng)域面臨著巨大的談判和界定費(fèi)用，應(yīng)該從以誘導(dǎo)性制度變遷為特征的土地確權(quán)經(jīng)驗中吸取營養(yǎng)，完善現(xiàn)有的確權(quán)模式。（3）農(nóng)地確權(quán)模式選擇應(yīng)該與村莊集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，對于集體經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)村莊可以選擇確權(quán)到戶或整合確權(quán)模式，而對于集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的村莊可以選擇確權(quán)確股不確地模式。（4）農(nóng)地確權(quán)模式選擇應(yīng)該以農(nóng)民自愿為基本原則，并完善有針對性的鄉(xiāng)村治理機(jī)制。

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