優(yōu)化成都市村級(jí)公共服務(wù)

孫宇辰

摘 要：近年來(lái)，各地和各級(jí)政府都加大對(duì)農(nóng)村基本建設(shè)的投入。但在實(shí)踐中，村級(jí)公共服務(wù)的供給仍存在著"替民做主"等自上而下的決策模式，缺乏村民的有效參與。成都市在村級(jí)公共服務(wù)的改革中，把社會(huì)管理專項(xiàng)資金的使用與村民議事相結(jié)合，以優(yōu)化村級(jí)公共服務(wù)為目標(biāo)，形成"民主與民生雙向促進(jìn)"的模式。

關(guān)鍵詞：村級(jí)公共服務(wù)；村級(jí)自治組織；專項(xiàng)資金

2008年以來(lái)，成都市以提高社會(huì)管理水平和農(nóng)村公共服務(wù)為目標(biāo)，針對(duì)建制村設(shè)立了“村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理專項(xiàng)資金”。根據(jù)《成都市村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理專項(xiàng)資金辦法》規(guī)定，村級(jí)專項(xiàng)資金是由市、縣兩級(jí)政府在財(cái)政預(yù)算中安排給村級(jí)組織，用于社會(huì)管理和村級(jí)公共服務(wù)的專項(xiàng)資金。并且村級(jí)專項(xiàng)資金的使用，必須要通過(guò)村民代表會(huì)議及村民議事會(huì)的表決。

2009年，村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理改革全面啟動(dòng)后，將村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理專項(xiàng)資金納入財(cái)政預(yù)算，規(guī)定市縣兩級(jí)財(cái)政以2008年的金額為基數(shù)，每年對(duì)每個(gè)村的專項(xiàng)資金支持不少于20萬(wàn)。2013年，成都市修訂出臺(tái)的《村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理專項(xiàng)資金管理辦法》，將用于村級(jí)公共服務(wù)的和社會(huì)管理的專項(xiàng)資金提升到每個(gè)村至少40萬(wàn)元，并要求在2017年前達(dá)到60萬(wàn)元。

村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理專項(xiàng)資金主要用于，村級(jí)自治組織為村民提供的公共服務(wù)和社會(huì)管理項(xiàng)目的開(kāi)支。以政府為主體實(shí)施的項(xiàng)目，除特殊情況，一般不使用專項(xiàng)資金。在征得村級(jí)自治組織的同意下，政府可以委托村級(jí)自治組織實(shí)施以政府為供給主體的項(xiàng)目，但需要采取“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的方式，給予經(jīng)費(fèi)的保障。1村級(jí)專項(xiàng)資金的設(shè)置，實(shí)質(zhì)上是由政府出資，以“三會(huì)”（村民意志會(huì)、監(jiān)事會(huì)、村委會(huì)）為載體，通過(guò)對(duì)村級(jí)公共服務(wù)資金使用情況的監(jiān)督，讓村民們積極參與到民主決策的過(guò)程中，用資金打開(kāi)基層民主與民生的互動(dòng)關(guān)系。2

以成都市雙流縣為例，2009年至2014年，雙流縣村級(jí)專項(xiàng)資金的總體投入狀況：是從降低到升高；而專項(xiàng)資金的結(jié)余呈現(xiàn)出逐年降低的趨勢(shì)。根據(jù)雙流“專項(xiàng)資金規(guī)范使用調(diào)研組”所統(tǒng)計(jì)的調(diào)查樣本， 2011年共撥款780.35萬(wàn)元，上年度結(jié)余為835.65萬(wàn)元，結(jié)余資產(chǎn)占總資產(chǎn)的比例為47.49%；2012年撥款877.09萬(wàn)元，年度結(jié)余為699.41萬(wàn)元，結(jié)余資產(chǎn)占上年度總資產(chǎn)的43.28%；2014年共撥款1004.17萬(wàn)元，上年度結(jié)余為692.06萬(wàn)元，結(jié)余資產(chǎn)占上年度總資產(chǎn)的比例為45.85%。這組數(shù)據(jù)顯示資金結(jié)余在逐年的緩慢下降，由此可以推測(cè)在村級(jí)專項(xiàng)資金的使用效率得到了一定程度的提高。

依靠村級(jí)專項(xiàng)資金的保障，成都全市各村所實(shí)施的公共服務(wù)和社會(huì)管理項(xiàng)目，累積已經(jīng)超過(guò)10萬(wàn)個(gè)。村級(jí)專項(xiàng)資金的設(shè)立為優(yōu)化村級(jí)公共服務(wù)提供了一種財(cái)政保障機(jī)制，同時(shí)也為新型的民主管理機(jī)制打下了基礎(chǔ)。3民主管理機(jī)制主要包括三點(diǎn)：第一是民主議定項(xiàng)目，由村民集體決定項(xiàng)目的實(shí)施，體現(xiàn)公平與公正；第二是民主監(jiān)督項(xiàng)目，村民選舉后產(chǎn)生的村民議事會(huì)或監(jiān)事會(huì)，定期對(duì)項(xiàng)目實(shí)施和經(jīng)費(fèi)使用情況進(jìn)行監(jiān)督；第三是民主評(píng)議項(xiàng)目，包括項(xiàng)目是否達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)、村民滿意程度和進(jìn)一步的改進(jìn)措施。

《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定村級(jí)自治權(quán)力組織是村民代表會(huì)議、村民委員會(huì)和村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)。村民參與民主決策的主要形式是村民會(huì)議和村民代表會(huì)議。村民會(huì)議是村民直接參與民主決策的主要法律形式，也是監(jiān)督和制約村民委員會(huì)和村干部執(zhí)法行為的重要組織保證；村民代表會(huì)議作為村民會(huì)議的一種補(bǔ)充，討論決定由村民會(huì)議授權(quán)的事項(xiàng)。4我國(guó)一些省市在制定和實(shí)施村民委員會(huì)組織法的過(guò)程中，明確規(guī)定了村民會(huì)議的基本職權(quán)，村民會(huì)議對(duì)涉及全村村民利益的重大問(wèn)題擁有直接決定權(quán)。

這些重大問(wèn)題包括：（l）本村經(jīng)濟(jì)、文化、教育、衛(wèi)生及其他公共建設(shè)事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃和年度計(jì)劃；（2）罷免和補(bǔ)選村委會(huì)成員，撤銷或者改變村民代表會(huì)議和村委會(huì)的決定；（3）村委會(huì)的年度工作報(bào)告和財(cái)務(wù)收支情況報(bào)告；（4）本村基本農(nóng)田保護(hù)方案和宅基地的使用方案；（5）鄉(xiāng)統(tǒng)籌的收繳方法，村提留的收繳及使用，義務(wù)工和積累工的使用等十項(xiàng)，涉及村民群體切身利益的重大問(wèn)題必須由村民會(huì)議討論決定，這既為解決農(nóng)村各種問(wèn)題找到了一個(gè)權(quán)威性的機(jī)構(gòu)組織，又為廣大的村民行使自治權(quán)力提供了一個(gè)合法的陣地。5

成都市村民議事會(huì)是在村民自治的框架內(nèi)，村民群眾自愿組織具有公益性參與的社會(huì)組織，在實(shí)踐中承擔(dān)著村級(jí)自治的組織的功能。6村民議事會(huì)主要負(fù)責(zé)決定四類事務(wù)，即村集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)、村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理事務(wù)、村級(jí)組織運(yùn)行事務(wù)和涉及村民利益的項(xiàng)目。成都市政府出臺(tái)政策規(guī)定：村級(jí)專項(xiàng)資金的具體使用方式由村民代表會(huì)議決定。在實(shí)際項(xiàng)目的運(yùn)行中，通過(guò)村民代表會(huì)議授權(quán)，村民議事會(huì)來(lái)決定并監(jiān)督具體使用情況。村民議事會(huì)可在職權(quán)范圍內(nèi)變更或撤銷村民委員會(huì)的不當(dāng)行為。

成都將村級(jí)專項(xiàng)資金的管理與使用與基層民主管理相結(jié)合，激發(fā)了民生項(xiàng)目對(duì)于促進(jìn)民主氛圍的效用。因?yàn)檎M織并實(shí)施的村級(jí)公共服務(wù)需要村民的民主評(píng)議，并且離不開(kāi)村民群眾的民主監(jiān)督，最重要的是村級(jí)公共服務(wù)需要通過(guò)村民群眾的管理和支持。7在實(shí)踐中，將民主治理與民生項(xiàng)目進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，及可以讓代表村民的村民監(jiān)事會(huì)發(fā)揮作用，表達(dá)出真實(shí)的意愿訴求，行使決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)；同時(shí)也借助民生項(xiàng)目的開(kāi)展，鞏固村民議事會(huì)的決策地位，使“三會(huì)”變得程序化和規(guī)范化，逐步形成一種制度，有利于民主氛圍的營(yíng)造。

2012年，宜賓縣作為全國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)機(jī)制建設(shè)試點(diǎn)，全縣535個(gè)村平均每年每村獲得5萬(wàn)元的村級(jí)專項(xiàng)資金。宜賓縣結(jié)合黨的群眾路線教育和基層服務(wù)型黨組織建設(shè)，探索形成了村級(jí)公共服務(wù)的“六群工作法”8，群眾議定后項(xiàng)目確定、群眾建議項(xiàng)目?jī)?nèi)容、群眾參與實(shí)施過(guò)程、群眾協(xié)商解決問(wèn)題、群眾評(píng)價(jià)項(xiàng)目執(zhí)行效果、群眾監(jiān)督項(xiàng)目過(guò)程

參考文獻(xiàn)：

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[9]雙流縣“規(guī)范村級(jí)專項(xiàng)資金使用”課題組 村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理專項(xiàng)資金使用的績(jī)效分析 管理觀察，2015—11，（31）：594

注：

1 丁元竹 建立和完善基層社會(huì)管理體制的幾點(diǎn)思考 國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào) 2010，（5）：13

2 吳業(yè)苗 農(nóng)村公共服務(wù)的角色界定：政府責(zé)任與邊界 改革，2010，（6）：75

3 陳世偉 我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)供給主體多元參與機(jī)制構(gòu)建研究 求實(shí)，2010，（1）：90

4 楊繼繩 不能以民生代替民主 人才資源開(kāi)發(fā)，2010，（7）：80

5 鄧凱 吳平 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下村級(jí)公共品供給機(jī)制新探——基于成都試驗(yàn)區(qū)的調(diào)查分析 特區(qū)經(jīng)濟(jì)，2010，（8）：219

6 成都市社會(huì)科學(xué)院、成都市委黨校《成都市構(gòu)建新型基層治理機(jī)制研究》課題組 成都市農(nóng)村村級(jí)治理機(jī)制研究報(bào)告 2010

7 成都市社會(huì)科學(xué)院《成都市村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理運(yùn)行狀況調(diào)查》課題組 成都市村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理運(yùn)行狀況研究報(bào)告 2010

8 清華大學(xué)社會(huì)學(xué)系課題組 村級(jí)公共服務(wù)與社會(huì)管理相互促進(jìn)的成都模式 2011—01—29