我國農(nóng)村跨界公共危機(jī)與協(xié)同治理芻議

張學(xué)本　張雙雙

摘要：農(nóng)村的和諧與穩(wěn)定是實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的重要基礎(chǔ)。然而，現(xiàn)階段的跨界公共危機(jī)已成為影響我國農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展的主要障礙之一。本文基于協(xié)同治理理論，運(yùn)用系統(tǒng)規(guī)范的研究方法，在分析農(nóng)村跨界危機(jī)治理脆弱性與協(xié)同治理能力構(gòu)成的基礎(chǔ)上，從培育協(xié)同治理理念、構(gòu)建協(xié)同治理機(jī)制、完善協(xié)同治理框架、設(shè)立協(xié)同治理機(jī)構(gòu)等方面，提出了推進(jìn)農(nóng)村跨界公共危機(jī)治理的對(duì)策，以期對(duì)我國農(nóng)村跨界公共危機(jī)協(xié)同治理有所裨益。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村跨界公共危機(jī)；危機(jī)治理脆弱性；協(xié)同治理理論；協(xié)同治理能力

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2018）01-0032-07

收稿日期：2017-09-05

作者簡(jiǎn)介：張學(xué)本（1966-），男，遼寧本溪人，遼寧大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究方向?yàn)闁|方管理文化、管理溝通；張雙雙（1991-），女，山東德州人，遼寧大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)樾姓芾怼?/p>

德國著名社會(huì)學(xué)家烏爾里希·貝克曾指出：“我們生活在文明的火山上，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中不明與無法預(yù)料的后果成為歷史和社會(huì)的主宰力量”。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，我國農(nóng)村各領(lǐng)域的危機(jī)事件不斷出現(xiàn)。農(nóng)村公共危機(jī)的發(fā)生除了傳統(tǒng)的突發(fā)性、不確定性與危害性之外，還表現(xiàn)出跨界性與復(fù)合性等新特點(diǎn)。跨界性，主要表現(xiàn)為空間上跨越行政區(qū)界或地理界線，一個(gè)角落發(fā)生危機(jī)可能會(huì)通過一定介質(zhì)迅速波及到其他區(qū)域，影響周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村莊。例如：2010年6月，江西撫河唱?jiǎng)P堤決口，致使兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)被淹，給下游5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)近14.5萬人帶來巨大威脅，同時(shí)給京福高速正常通車及附近12萬畝耕地有效耕種埋下安全隱患。2012年6月，榆林市靖邊縣突發(fā)原油泄漏事件，當(dāng)?shù)匾幻娣e達(dá)800余畝的水庫遭受污染。導(dǎo)致水域周邊多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民及牲畜沒有可飲用的水。2015年，漳州市古雷鎮(zhèn)出現(xiàn)PX項(xiàng)目爆炸事故，古雷鎮(zhèn)周邊近1.5萬名群眾被迫轉(zhuǎn)移。復(fù)合性指的是危機(jī)的發(fā)生在不同地域上擴(kuò)散的同時(shí)還會(huì)跨領(lǐng)域逐漸蔓延，甚至?xí)纬梢粭l危機(jī)鏈，鏈條上上下下所觸及的領(lǐng)域均會(huì)受到不同程度的影響。例如：2004年的禽流感給我國農(nóng)村大部分地區(qū)的養(yǎng)殖業(yè)造成了巨大損失，經(jīng)過治理后危機(jī)雖有所緩解，但變異后的病毒開始感染人類，使相應(yīng)地區(qū)的生產(chǎn)與生活受到了更大范圍和程度的影響。面對(duì)農(nóng)村跨界公共危機(jī)在不同空間、時(shí)間、地域及領(lǐng)域內(nèi)蔓延的復(fù)雜性等特點(diǎn)，傳統(tǒng)危機(jī)應(yīng)對(duì)方式在農(nóng)村顯然不能奏效。因此，尋找農(nóng)村跨界危機(jī)治理的突破口已成為當(dāng)務(wù)之急。

一、相關(guān)研究概述

當(dāng)前，農(nóng)村公共危機(jī)已成為影響農(nóng)村和諧穩(wěn)定發(fā)展的主要因素之一。國內(nèi)學(xué)界對(duì)農(nóng)村公共危機(jī)問題已進(jìn)行了不同層面的研究并取得了豐碩成果。其中具有代表性的研究成果體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，關(guān)于農(nóng)村公共危機(jī)概念的界定。李燕凌、陳冬林、凌云（2005）認(rèn)為：農(nóng)村公共危機(jī)是一系列危害農(nóng)村政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、社會(huì)安全，同時(shí)對(duì)農(nóng)村居民的基本價(jià)值觀念與道德規(guī)范帶來沖擊的大規(guī)模突發(fā)性事件。梁亞樨、謝東（2007）認(rèn)為：公共危機(jī)即因農(nóng)村社會(huì)經(jīng)歷突發(fā)性變故，致使農(nóng)村生產(chǎn)受到破壞，村民生命及財(cái)產(chǎn)安全受到威脅，鄉(xiāng)村社會(huì)秩序陷入混亂狀態(tài)。伍國勇（2014）認(rèn)為：農(nóng)村公共危機(jī)是在鄉(xiāng)村自然、經(jīng)濟(jì)、政治與社會(huì)矛盾運(yùn)動(dòng)中。因?qū)α⒚艿姆e累與激化導(dǎo)致的沖突性事件。第二，對(duì)農(nóng)村公共危機(jī)治理主體的研究。多數(shù)研究不約而同地強(qiáng)調(diào)了協(xié)作治理意識(shí)對(duì)提升農(nóng)村區(qū)域整體危機(jī)治理能力的重要性。程瀟凝、潘桂媚、劉紅（2015）從常態(tài)與非常態(tài)兩個(gè)層面對(duì)農(nóng)村危機(jī)治理主體進(jìn)行了分析。并認(rèn)為：通過治理意識(shí)的提高，治理主體溝通的加強(qiáng)，治理權(quán)責(zé)的明確等措施，能夠促進(jìn)農(nóng)村公共危機(jī)多元治理能力的提升。徐雙敏、羅重譜（2010）認(rèn)為：只有在強(qiáng)化各主體參與協(xié)作的意識(shí)。健全多主體公共危機(jī)治理外部機(jī)制的前提下，才能逐步提高農(nóng)村各危機(jī)治理主體協(xié)作應(yīng)對(duì)的能力。第三，農(nóng)村公共危機(jī)的現(xiàn)狀、成因、治理困境與對(duì)策設(shè)計(jì)。王東陽（2003）認(rèn)為：非典、糧油價(jià)格上漲及農(nóng)村禽流感事件給我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展提出新挑戰(zhàn)的同時(shí)也帶來了發(fā)展機(jī)會(huì)。近年來，因宅基地、村委會(huì)選舉、供水供電等糾紛引發(fā)的農(nóng)村群體性事件頻發(fā)，農(nóng)村公共危機(jī)的潛在風(fēng)險(xiǎn)因子呈現(xiàn)逐漸增加趨勢(shì)。劉冰（2004）認(rèn)為：政府公共產(chǎn)品在農(nóng)村供給碎片化可能誘發(fā)公共危機(jī)。楊靜、陳建明、趙紅（2015）認(rèn)為：部分農(nóng)村地區(qū)基層政權(quán)及村民自治組織建設(shè)滯后是導(dǎo)致危機(jī)爆發(fā)的主要原因。徐元善、金華（2015）認(rèn)為：面對(duì)農(nóng)村跨界危機(jī)治理碎片化及由此導(dǎo)致的跨區(qū)域運(yùn)作機(jī)制的癱瘓，應(yīng)采用整體性治理來進(jìn)行跨界危機(jī)治理碎片化的邏輯修正。具體應(yīng)從治理理念、治理主體與治理手段等方面協(xié)調(diào)推進(jìn)整體性治理模式的構(gòu)建?；趨f(xié)同理論與治理理論并借鑒現(xiàn)有文獻(xiàn)。筆者將農(nóng)村公共危機(jī)協(xié)同治理界定為：政府、農(nóng)村自治組織、村民等治理主體通過合作模式在危機(jī)預(yù)防與預(yù)警、信息溝通、應(yīng)急處置、事后修復(fù)、總結(jié)評(píng)估等環(huán)節(jié)采取集體行動(dòng)，以應(yīng)對(duì)發(fā)生在農(nóng)村開放系統(tǒng)當(dāng)中危機(jī)的治理活動(dòng)。筆者認(rèn)為：農(nóng)村跨界公共危機(jī)協(xié)同治理應(yīng)具備如下特征：（1）治理主體的協(xié)同。協(xié)同模式有三種：以村莊為最小單位的治理主體之間的內(nèi)部協(xié)同；村莊與村莊之間治理主體的橫向協(xié)同；村莊治理主體與上級(jí)政府之間的縱向協(xié)同。（2）治理資源的協(xié)同。主要體現(xiàn)在信息資源與實(shí)體資源的協(xié)同兩方面。危機(jī)信息資源應(yīng)實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)全面共享，避免“信息孤島的出現(xiàn)；實(shí)體資源應(yīng)實(shí)現(xiàn)高效配置與優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。（3）治理流程的協(xié)同。協(xié)同治理是對(duì)危機(jī)進(jìn)行全流程的動(dòng)態(tài)管理。治理流程中的每個(gè)環(huán)節(jié)是環(huán)環(huán)相扣、緊密相關(guān)的，并且所有治理環(huán)節(jié)在整體上構(gòu)成一套閉合回路系統(tǒng)。實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)危機(jī)信息在各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)時(shí)共享的同時(shí)還要保證危機(jī)預(yù)防與預(yù)警的靈敏度。

傳統(tǒng)農(nóng)村公共危機(jī)的誘發(fā)因素復(fù)雜多樣，危機(jī)影響范圍廣、持續(xù)時(shí)間長、破壞性大。上述相關(guān)文獻(xiàn)已經(jīng)展開了相對(duì)詳細(xì)的研究。然而現(xiàn)階段對(duì)農(nóng)村跨界公共危機(jī)的研究仍稍顯不足，研究方法與視角尚待進(jìn)一步明確并具體化。筆者在借鑒現(xiàn)有文獻(xiàn)基礎(chǔ)上，以農(nóng)村跨界公共危機(jī)治理脆弱性為切入點(diǎn)，對(duì)農(nóng)村跨界公共危機(jī)治理碎片化現(xiàn)象進(jìn)行了重點(diǎn)分析。

二、農(nóng)村跨界公共危機(jī)治理的

脆弱性分析

跨界危機(jī)治理的脆弱性在農(nóng)村主要表現(xiàn)為協(xié)作意識(shí)薄弱、治理主體單一、治理流程不全等方面以及由此帶來的協(xié)同治理的集體行動(dòng)困境。對(duì)農(nóng)村跨界公共危機(jī)治理脆弱性進(jìn)行分析，可以為農(nóng)村跨界公共危機(jī)治理找出重點(diǎn)、指明方向。

（一）協(xié)作意識(shí)薄弱

當(dāng)前。我國農(nóng)村公共危機(jī)治理主要依靠相應(yīng)職能部門及屬地政府展開。此種各自為政的危機(jī)治理模式容易導(dǎo)致“屬地利益本位”思想的產(chǎn)生。目前，由于危機(jī)治理成本分擔(dān)及利益共享不易協(xié)調(diào)等原因，不同屬地政府之間進(jìn)行協(xié)作治理的主動(dòng)性還不強(qiáng)，甚至有少數(shù)基層行政管理者不僅沒有協(xié)作意識(shí)，反而在“個(gè)人利益本位”思想的驅(qū)動(dòng)下，為了個(gè)人獲取政績(jī)將本區(qū)域內(nèi)的危機(jī)間接轉(zhuǎn)移到鄰近區(qū)域。這種行為不但不利于危機(jī)的化解，反而會(huì)延長危機(jī)治理周期，增加整體性治理成本。

部分農(nóng)村村委會(huì)主動(dòng)協(xié)作意識(shí)薄弱。目前，隨著市場(chǎng)轉(zhuǎn)型的速度不斷加快，部分農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民的“家庭利益本位”意識(shí)凸顯。危機(jī)帶來的沖擊與損害只要是不涉及自身利益，多數(shù)農(nóng)民不會(huì)對(duì)危機(jī)的預(yù)防與應(yīng)對(duì)予以過多的關(guān)注，表現(xiàn)出“事不關(guān)己，高高掛起”的姿態(tài)，缺乏與村委會(huì)及其他自治組織共同協(xié)作應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的意識(shí)。

（二）治理主體單一

在傳統(tǒng)思想的影響下，人們普遍認(rèn)為公共危機(jī)治理應(yīng)該是政府機(jī)關(guān)綜合運(yùn)用各種行政手段，構(gòu)建危機(jī)治理機(jī)制，采用相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施來預(yù)防、應(yīng)對(duì)并化解危機(jī)，保障農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的政府管理活動(dòng)。當(dāng)前，基層政府在危機(jī)治理中承擔(dān)了大量工作，基本上形成了“獨(dú)挑重?fù)?dān)”的局面。雖然基層政府在公共危機(jī)治理中發(fā)揮了主導(dǎo)性作用，但政府并不是萬能的，當(dāng)面臨出乎意料或是從天而降的種種危機(jī)時(shí)，很可能會(huì)出現(xiàn)“政府失靈”的情形。所以，農(nóng)村跨界危機(jī)治理需要除政府之外包括村委會(huì)、農(nóng)村社會(huì)組織及農(nóng)民在內(nèi)的治理主體的參與。但是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的新一輪基層社會(huì)結(jié)構(gòu)與管理制度的變化，導(dǎo)致村委會(huì)制度型權(quán)力的弱化，動(dòng)員與組織能力的降低。部分村委會(huì)也逐漸失去了主動(dòng)動(dòng)員村民參與農(nóng)村危機(jī)治理的熱情。在個(gè)別地區(qū)，農(nóng)村村委會(huì)還承擔(dān)了基層政府下達(dá)的行政性任務(wù)，在危機(jī)面前很少有精力組織農(nóng)民去參與應(yīng)對(duì)。農(nóng)村勞動(dòng)力的外流，在致使基層治理資源減少的同時(shí)，也減少了部分農(nóng)民對(duì)土地的依賴，淡化了其對(duì)農(nóng)村生活的認(rèn)同與歸屬感，降低了主動(dòng)參加農(nóng)村公共危機(jī)治理的積極性。農(nóng)村社會(huì)組織在管理人才缺乏和自身發(fā)育不良的情況下，參與公共危機(jī)治理力量有限。

（三）治理流程不完善

公共危機(jī)的產(chǎn)生及演變是一個(gè)包括潛伏期、發(fā)展期、爆發(fā)期直至最后恢復(fù)期在內(nèi)的生命周期。由此看來，針對(duì)農(nóng)村跨界公共危機(jī)治理，不只是對(duì)某些危機(jī)環(huán)節(jié)的應(yīng)對(duì)，而是從整個(gè)危機(jī)治理流程入手，宏觀把握、整體協(xié)調(diào)推進(jìn)治理工作的過程?？缃绻参C(jī)的全流程治理指的是包含危機(jī)預(yù)防與預(yù)警、危機(jī)信息溝通、緊急處置、事后修復(fù)、總結(jié)評(píng)估等環(huán)節(jié)在內(nèi)的完整治理框架。目前，一些農(nóng)村地區(qū)的公共危機(jī)治理流程并不完善，主要是采用被動(dòng)的危機(jī)治理模式。農(nóng)村危機(jī)治理重點(diǎn)異化，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：一是重危機(jī)應(yīng)急處置，輕危機(jī)預(yù)防與預(yù)警。與城市危機(jī)治理相比，農(nóng)村危機(jī)的預(yù)防與預(yù)警工作基本處于起步階段。沒有真正認(rèn)識(shí)到預(yù)防與預(yù)警環(huán)節(jié)在危機(jī)應(yīng)對(duì)中的重要性，防范意識(shí)不強(qiáng)，危機(jī)預(yù)警滯后。比較典型的案例是郭占峰、李小云（2012）在對(duì)我國西北某村莊進(jìn)行危機(jī)個(gè)案研究中提到的，2006年6月，突發(fā)禽流感危機(jī)，直到9月份專業(yè)養(yǎng)雞村營村才開始采取全面應(yīng)對(duì)措施。二是危機(jī)信息溝通與總結(jié)評(píng)估環(huán)節(jié)有待完善。個(gè)別農(nóng)村地區(qū)基層政府在發(fā)現(xiàn)危機(jī)苗頭后，不僅不及時(shí)采取預(yù)警與應(yīng)對(duì)措施，反而向上級(jí)虛報(bào)、瞞報(bào)、漏報(bào)險(xiǎn)情，最終形成了被動(dòng)局面。由于農(nóng)村對(duì)危機(jī)治理的評(píng)估與總結(jié)環(huán)節(jié)重視度不夠，往往習(xí)慣于一次次被動(dòng)式地應(yīng)對(duì)危機(jī)，因而缺乏危機(jī)治理的前瞻性。

三、加強(qiáng)協(xié)同治理能力建設(shè)：農(nóng)村跨界公共危機(jī)治理的新方向

加強(qiáng)跨界公共危機(jī)協(xié)同治理能力建設(shè)是促進(jìn)農(nóng)村跨界公共危機(jī)治理的關(guān)鍵，也是新農(nóng)村建設(shè)的迫切需要。農(nóng)村跨界危機(jī)協(xié)同治理應(yīng)借鑒羅伯特·希斯的4R危機(jī)管理模式，即縮減力、預(yù)備力、反應(yīng)力、恢復(fù)力。一是協(xié)同縮減能力：對(duì)農(nóng)村公共危機(jī)進(jìn)行預(yù)防，未雨綢繆。二是協(xié)同預(yù)警能力：在危機(jī)到來之前，做好全面、及時(shí)響應(yīng)準(zhǔn)備并制定周密計(jì)劃。三是協(xié)同應(yīng)對(duì)能力：在危機(jī)到來后，及時(shí)、快速出擊，爭(zhēng)取用較短時(shí)間控制危機(jī)發(fā)展態(tài)勢(shì)，以免危機(jī)升級(jí)惡化。四是協(xié)同恢復(fù)能力：指危機(jī)結(jié)束后，快速恢復(fù)農(nóng)村常規(guī)生產(chǎn)與生活的能力。

（一）協(xié)同縮減能力

協(xié)同縮減能力即農(nóng)村跨界危機(jī)治理潛在的能力。就是在危機(jī)出現(xiàn)之前，通過精心準(zhǔn)備，減緩甚至避免危機(jī)導(dǎo)致的破壞。協(xié)同縮減能力作為農(nóng)村跨界危機(jī)治理的重中之重，簡(jiǎn)言之，就是要把危機(jī)扼殺在“搖籃”當(dāng)中，減少危機(jī)爆發(fā)的幾率，從源頭把控危機(jī)，主動(dòng)治理。強(qiáng)化協(xié)同縮減能力建設(shè)是將危機(jī)治理關(guān)口向前推移的必要充分條件。即重視各類防災(zāi)減災(zāi)知識(shí)的宣傳與普及，重視提升農(nóng)村群眾主動(dòng)預(yù)防危機(jī)的意識(shí)，增強(qiáng)危機(jī)應(yīng)對(duì)的基本能力?；鶎诱畱?yīng)堅(jiān)持為了群眾、依靠群眾的工作理念，充分發(fā)揮統(tǒng)籌與領(lǐng)導(dǎo)作用，有效調(diào)動(dòng)村委會(huì)為主，農(nóng)村社會(huì)組織參與危機(jī)治理積極性，做好危機(jī)應(yīng)對(duì)的基本保障工作，把危機(jī)協(xié)同縮減能力建設(shè)放在更重要位置。以確保危機(jī)協(xié)同治理的協(xié)同縮減能力穩(wěn)步提升。

（二）協(xié)同預(yù)警能力

協(xié)同預(yù)警能力在農(nóng)村危機(jī)治理中屬于基本能力。對(duì)危機(jī)實(shí)行預(yù)警的目的就是盡早對(duì)風(fēng)險(xiǎn)源實(shí)施準(zhǔn)確定位，為危機(jī)的防范及治理指出明確的方向。隨著社會(huì)安全脆弱性的上升，人們防范風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)也逐漸增強(qiáng)。當(dāng)前，國內(nèi)外城市公共危機(jī)治理的重點(diǎn)已經(jīng)從危機(jī)應(yīng)對(duì)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)向危機(jī)預(yù)警環(huán)節(jié)。農(nóng)村公共危機(jī)治理也應(yīng)將治理重點(diǎn)放到預(yù)防與預(yù)警環(huán)節(jié)，重視危機(jī)之前的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，如風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的選取與測(cè)度、應(yīng)急預(yù)案設(shè)計(jì)等，從而為下一階段的危機(jī)應(yīng)對(duì)爭(zhēng)取到充足的時(shí)間和寶貴的機(jī)會(huì)?；鶎诱寝r(nóng)村跨界危機(jī)預(yù)警的重要主體之一。但面對(duì)復(fù)雜多變的跨界危機(jī)，僅僅依靠政府單一的力量去應(yīng)對(duì)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。迫切需要基層政府之間、同一基層政府內(nèi)部各部門之間、基層政府與所轄村委會(huì)之間的密切配合，以推進(jìn)農(nóng)村跨界公共危機(jī)的協(xié)同預(yù)警。

（三）協(xié)同應(yīng)對(duì)能力

協(xié)同應(yīng)對(duì)能力是農(nóng)村跨界危機(jī)治理的核心能力。危機(jī)應(yīng)對(duì)是指在危機(jī)到來之際，治理主體采取一系列措施，按規(guī)劃分步驟來化解危機(jī)的活動(dòng)。農(nóng)村跨界危機(jī)緊急應(yīng)對(duì)的主要任務(wù)就是在最短時(shí)間內(nèi)匯集與調(diào)用各方治理力量，充分利用有限時(shí)間，優(yōu)化配置應(yīng)急資源，將危機(jī)控制在最小范圍內(nèi)，盡最大努力減少危機(jī)造成的損失。危機(jī)確認(rèn)、危機(jī)隔離、危機(jī)處置與危機(jī)總結(jié)是農(nóng)村跨界危機(jī)應(yīng)對(duì)的主要步驟?；鶎诱g應(yīng)打破“條塊分割、各自為政”的危機(jī)應(yīng)對(duì)格局，采取立體化、全方位的合作與聯(lián)動(dòng)方式，以最快時(shí)間確認(rèn)危機(jī)類別與級(jí)別并進(jìn)行隔離處理。與此同時(shí)可以通過媒體及時(shí)向農(nóng)村群眾公開危機(jī)應(yīng)對(duì)進(jìn)程的信息，并向身處危機(jī)當(dāng)中的農(nóng)村群眾提供應(yīng)急自救與互救方法，減少其焦慮與恐慌，增強(qiáng)其協(xié)同應(yīng)對(duì)危機(jī)的信心。

（四）協(xié)同恢復(fù)能力

協(xié)同恢復(fù)能力是農(nóng)村跨界危機(jī)治理中不可或缺的能力。指在農(nóng)村危機(jī)過后，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得以恢復(fù)，農(nóng)村生活正常運(yùn)轉(zhuǎn)，政府公共形象得到恢復(fù)與提升的能力。加強(qiáng)協(xié)同恢復(fù)能力建設(shè)的關(guān)鍵是政府如何在最短時(shí)間內(nèi)提升公信力。在較短時(shí)間內(nèi)恢復(fù)農(nóng)村基本生活秩序。在物質(zhì)恢復(fù)方面，基層政府應(yīng)當(dāng)科學(xué)規(guī)劃、宏觀協(xié)調(diào)，加快開展災(zāi)后重建工作，確保農(nóng)民的基本生活得到應(yīng)有的保障。同時(shí)，動(dòng)員與協(xié)調(diào)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與各類社會(huì)救援組織、慈善組織有序介入農(nóng)村災(zāi)后重建工作，以確保受災(zāi)損失能夠及時(shí)得到賠付，社會(huì)援助與政府主導(dǎo)重建工作能夠有效協(xié)同、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。在精神恢復(fù)方面，應(yīng)把受災(zāi)農(nóng)民的心里撫慰放在重要位置。依靠專業(yè)心理咨詢團(tuán)隊(duì)，化解部分農(nóng)民的心理問題，轉(zhuǎn)變其消極心態(tài)。通過文藝匯演及現(xiàn)場(chǎng)慰問等方式增強(qiáng)農(nóng)村群眾災(zāi)后生活的勇氣與信心。各危機(jī)治理主體在災(zāi)后協(xié)同恢復(fù)能力建設(shè)中應(yīng)將物質(zhì)與精神恢復(fù)有機(jī)結(jié)合起來。

四、推進(jìn)農(nóng)村跨界公共危機(jī)協(xié)同治理的對(duì)策

（一）樹立以“命運(yùn)共同體”為導(dǎo)向的協(xié)作治理理念

意識(shí)與理念是行動(dòng)的先導(dǎo)與內(nèi)驅(qū)力，能夠引導(dǎo)人們的行動(dòng)方向。協(xié)同治理理論強(qiáng)調(diào)在互相信任基礎(chǔ)上的集體行動(dòng)，主張多主體、多中心條件下的合作共治；以公共問題的解決和對(duì)公眾參與的回應(yīng)為基本目標(biāo)。樹立以“命運(yùn)共同體”為導(dǎo)向的協(xié)作治理理念，就是政府應(yīng)逐步完善公共服務(wù)供給，促進(jìn)利益分配的均衡化，以從在根源上減少危機(jī)發(fā)生的頻次。在應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)，政府部門應(yīng)以維護(hù)鄉(xiāng)村共同體的利益及改善民生為基本原則，以主動(dòng)心態(tài)謀求府際間的合作，加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)。積極應(yīng)對(duì)危機(jī)，兼顧危機(jī)治理過程中的效率與公平。村委會(huì)作為基層群眾自治組織的代表，應(yīng)該在農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中培育危機(jī)意識(shí)，強(qiáng)化“命運(yùn)共同體”理念。在日常工作中。村委會(huì)成員應(yīng)帶頭掌握危機(jī)應(yīng)對(duì)知識(shí)，并注重服務(wù)意識(shí)的培養(yǎng)。農(nóng)民作為危機(jī)應(yīng)對(duì)的分散個(gè)體，也應(yīng)加強(qiáng)學(xué)習(xí)，掌握基本危機(jī)應(yīng)對(duì)知識(shí)，增強(qiáng)大局意識(shí)，加強(qiáng)鄰里之間交流，增強(qiáng)相互之間的信任，危難之際更要發(fā)揚(yáng)互幫互助精神，齊心協(xié)力應(yīng)對(duì)危機(jī)。

（二）構(gòu)建多元主體協(xié)同參與跨界危機(jī)治理機(jī)制

農(nóng)村危機(jī)治理立法滯后，多元主體參與危機(jī)治理的信息不對(duì)稱、責(zé)權(quán)不清、隨意性較大等因素導(dǎo)致了除基層政府之外的其他主體參與治理的邊緣化狀態(tài)。因此，多元主體共同參與農(nóng)村危機(jī)治理機(jī)制的構(gòu)建需要從以下幾個(gè)方面入手：第一，修訂并完善與農(nóng)村公共危機(jī)治理的相關(guān)法律法規(guī)?，F(xiàn)行的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》對(duì)政府危機(jī)治理的權(quán)責(zé)作了詳實(shí)規(guī)定，但對(duì)其他危機(jī)治理主體的參與行為缺少具體的相關(guān)規(guī)定。所以，迫切需要將政府之外的危機(jī)治理主體的權(quán)責(zé)、參與規(guī)范等相關(guān)細(xì)則以法律法規(guī)的形式予以明確，從而使處于“弱勢(shì)”地位的危機(jī)治理主體能夠依法依規(guī)參與農(nóng)村危機(jī)治理。第二，開設(shè)統(tǒng)一的危機(jī)信息溝通平臺(tái)。及時(shí)、全面的信息溝通是基層政府與各治理主體聯(lián)手應(yīng)對(duì)危機(jī)的關(guān)鍵步驟。應(yīng)當(dāng)借助互聯(lián)網(wǎng)資源，開設(shè)網(wǎng)站溝通平臺(tái)。使各個(gè)治理主體通過該平臺(tái)實(shí)現(xiàn)危機(jī)信息交流與共享，進(jìn)而對(duì)危機(jī)治理的目標(biāo)有統(tǒng)一、清晰的認(rèn)知，通過網(wǎng)絡(luò)溝通平臺(tái)及時(shí)整合危機(jī)治理資源，調(diào)整治理重點(diǎn)，促進(jìn)危機(jī)處置的進(jìn)程。第三，增強(qiáng)村委會(huì)危機(jī)治理的主動(dòng)性。村委會(huì)作為基層群眾自治組織，要理順其與政府之間的“復(fù)雜”關(guān)系，減少對(duì)政府對(duì)其下達(dá)的行政性任務(wù)，確保其有足夠精力動(dòng)員農(nóng)民參與公共危機(jī)的協(xié)同共治。

（三）打造全流程、動(dòng)態(tài)化的跨界危機(jī)協(xié)同治理框架

跨界公共危機(jī)的全流程治理指的是包含危機(jī)預(yù)防與預(yù)警、緊急處置、事后修復(fù)、總結(jié)評(píng)估等環(huán)節(jié)在內(nèi)的完整治理框架。現(xiàn)階段，我國農(nóng)村跨界危機(jī)治理將重點(diǎn)放在了緊急處置與事后修復(fù)方面。根據(jù)公共危機(jī)發(fā)生的生命周期特點(diǎn)，危機(jī)應(yīng)對(duì)的每一個(gè)環(huán)節(jié)都很關(guān)鍵。為了避免出現(xiàn)“亡羊補(bǔ)牢”的被動(dòng)情形，應(yīng)該把農(nóng)村公共危機(jī)的預(yù)防與預(yù)警環(huán)節(jié)放在更加重要的戰(zhàn)略位置。第一，完善危機(jī)預(yù)防與預(yù)警機(jī)制。一是要建立可操作性強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)監(jiān)測(cè)體系。依據(jù)科學(xué)方法選取風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，對(duì)危機(jī)演進(jìn)過程進(jìn)行全面分析，動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)源，進(jìn)而提前判斷危機(jī)出現(xiàn)的可能性。二是要全面收集并細(xì)致分析監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)。應(yīng)依靠技術(shù)手段將農(nóng)村地區(qū)的氣象、水利、病蟲災(zāi)害、地震、牲畜疾病災(zāi)害等方面的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總、分析。三是要降低危機(jī)預(yù)警重心，注重發(fā)揮各個(gè)基層村莊預(yù)警的作用。鼓勵(lì)各村莊根據(jù)本地實(shí)際統(tǒng)計(jì)危機(jī)類型、發(fā)生頻次并將統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上報(bào)政府相關(guān)部門。第二，提升對(duì)危機(jī)總結(jié)評(píng)估環(huán)節(jié)的重視程度?？偨Y(jié)評(píng)估環(huán)節(jié)應(yīng)貫穿危機(jī)治理的全過程。特別是危機(jī)過后，應(yīng)當(dāng)對(duì)危機(jī)治理活動(dòng)進(jìn)行系統(tǒng)、全面的調(diào)查評(píng)估，以了解危機(jī)發(fā)生的原因及其帶來的影響，對(duì)農(nóng)村跨界危機(jī)應(yīng)對(duì)的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)進(jìn)行總結(jié)，為下一次危機(jī)的預(yù)警、應(yīng)對(duì)做好準(zhǔn)備。農(nóng)村跨界公共危機(jī)往往涉及范圍廣、延續(xù)時(shí)間較長，這就迫切需要在全流程框架下對(duì)危機(jī)實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與治理。

（四）設(shè)立專門化的跨界公共危機(jī)協(xié)同治理機(jī)構(gòu)

在農(nóng)村跨界公共危機(jī)的多主體協(xié)同治理過程中，政府作為治理的主要協(xié)調(diào)者，在應(yīng)對(duì)跨界公共危機(jī)時(shí)有必要成立一個(gè)專門化的跨界危機(jī)協(xié)同治理機(jī)構(gòu)。例如：美國國家安全委員會(huì)負(fù)責(zé)全國的安全穩(wěn)定工作，除此之外，在1979年還成立了一個(gè)專門負(fù)責(zé)跨界危機(jī)治理的部門——聯(lián)邦危機(jī)管理局。美國這一做法值得借鑒。筆者建議，應(yīng)立足我國農(nóng)村跨界危機(jī)的特點(diǎn)與治理實(shí)際，在縣級(jí)政府層面設(shè)立跨界危機(jī)管理局。同時(shí)縣轄各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相應(yīng)設(shè)立農(nóng)村跨界危機(jī)管理辦?？缃缥C(jī)管理局局長可以由主管農(nóng)村安全工作的副縣長兼任，工作人員可以從縣級(jí)其他各個(gè)委力、局抽調(diào)、選拔或是公開向社會(huì)招聘。在日常工作中該局可以配合地震局、氣象局、畜牧局、水利局、公安局等部門開展農(nóng)村各類危機(jī)的預(yù)防與預(yù)警工作；當(dāng)危機(jī)到來之際，跨界危機(jī)管理局應(yīng)發(fā)揮統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)作用，有序組織橫向府際之間跨界危機(jī)治理合作，積極促進(jìn)政府之間在農(nóng)村危機(jī)合作治理中的權(quán)責(zé)劃分與利益分配的有序、合理，避免因權(quán)責(zé)與利益分配不均而引起的集體行動(dòng)困境問題的出現(xiàn)。同時(shí)，要領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村縱向之間的危機(jī)治理工作。縣級(jí)危機(jī)管理局與鄉(xiāng)鎮(zhèn)危機(jī)管理辦是垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。管理局可以規(guī)定各個(gè)危機(jī)辦實(shí)行主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，并協(xié)助其制定工作職責(zé)與工作規(guī)范，使其明確具體工作范圍，避免在危機(jī)事件上報(bào)時(shí)出現(xiàn)各個(gè)科室相互推諉不愿負(fù)責(zé)承接的現(xiàn)象。同時(shí)，還要積極培育農(nóng)村社會(huì)組織，鼓勵(lì)社會(huì)組織在跨界危機(jī)治理中主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任、積極配合政府開展危機(jī)治理工作。這樣，才能在跨界危機(jī)治理中更好地凝集民智，匯集民力，贏得民心，形成上下一致、左右配合、內(nèi)外互通的長效危機(jī)治理機(jī)制。

（責(zé)任編輯：牟春野）