風(fēng)景名勝區(qū)用地分類調(diào)整思考

陳笑凱

《風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范》(GB 50298-1999)(以下簡稱《規(guī)范》)從頒布至今已有18年，期間較好地指導(dǎo)了風(fēng)景名勝區(qū)的規(guī)劃管理，保護(hù)了重要的風(fēng)景資源[1-3]。隨著城鄉(xiāng)規(guī)劃越來越注重“多規(guī)合一”和“全域管控”，土地資源由各部門自管一攤向協(xié)同管理轉(zhuǎn)變，各類規(guī)劃的銜接和土地的精細(xì)化運(yùn)作是大勢所趨。《規(guī)范》因其用地劃分標(biāo)準(zhǔn)模糊、相似類型難以界定，以及編制時間較早等局限，已難以滿足風(fēng)景名勝區(qū)的規(guī)劃建設(shè)要求?，F(xiàn)階段關(guān)于風(fēng)景名勝區(qū)用地分類的研究較少[4-8]，主要集中在以下3個方面：1)以區(qū)分建設(shè)用地和非建設(shè)用地為主，但忽視了風(fēng)景資源本身的復(fù)雜性和多樣性；2)提出與城鄉(xiāng)用地分類標(biāo)準(zhǔn)銜接，但對資源的保護(hù)考慮不足；3)提出與土地利用分類銜接，但對土地資源向風(fēng)景資源的轉(zhuǎn)化考慮不足。因此，需要對風(fēng)景名勝區(qū)用地分類進(jìn)行優(yōu)化和調(diào)整。

1 風(fēng)景名勝區(qū)用地分類在當(dāng)前背景下的局限性

1.1 用地分類在總體規(guī)劃層面指導(dǎo)性不強(qiáng)

《規(guī)范》將風(fēng)景名勝區(qū)用地劃分為10大類50個中類，用于指導(dǎo)風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃[6]。由于風(fēng)景名勝區(qū)之間的差異非常大，土地利用規(guī)劃的粗細(xì)、簡繁和側(cè)重點(diǎn)不盡相同[9]，因此，風(fēng)景名勝區(qū)土地利用規(guī)劃更傾向于對功能、性質(zhì)的劃分，而缺乏對用地規(guī)模、分布的直接指導(dǎo)，由此造成總體規(guī)劃難以指導(dǎo)下位規(guī)劃的用地布局。

1.2 用地分類定義的部分用地類型和范疇難以適應(yīng)當(dāng)前要求

1)風(fēng)景游賞用地。

包括“各級風(fēng)景結(jié)構(gòu)單元(如景物、景點(diǎn)、景群、園院、景區(qū)等)的用地”[10]。各級風(fēng)景結(jié)構(gòu)單元種類繁多，類型、規(guī)模相去甚遠(yuǎn)[11]，導(dǎo)致該類用地界定困難，如天景、地景、散布的石刻碑刻等景源，無法通過具體的用地類型進(jìn)行明確劃分。若將整個景區(qū)劃為風(fēng)景游賞用地，勢必造成與其他用地重疊，因此難以實(shí)現(xiàn)對風(fēng)景資源的精細(xì)化管控。

2)旅游設(shè)施用地。

旅游設(shè)施用地中的“旅游點(diǎn)建設(shè)用地”囊括各級旅游基地用地，旅游基地本身是一個包含等級規(guī)模和復(fù)合功能的綜合概念。而其他類型的服務(wù)設(shè)施用地是以功能進(jìn)行界定的，因此造成旅游點(diǎn)建設(shè)用地(乙1)、其他游覽設(shè)施用地(乙5)與游娛文體用地(乙2)、休養(yǎng)保健用地(乙3)、購物商貿(mào)用地(乙4)不對等。在實(shí)際操作中各方往往更關(guān)注旅宿床位數(shù)，而對于其他配套模糊化處理，這并不利于旅游設(shè)施的建設(shè)與管理。

3)居民社會用地。

首先，風(fēng)景名勝區(qū)的行政機(jī)構(gòu)與景區(qū)管理機(jī)構(gòu)聯(lián)系緊密，原則上直接服務(wù)于游客，故不符合居民社會用地的定義。其次，“居民點(diǎn)建設(shè)用地”將組、點(diǎn)、村、鎮(zhèn)、城合并統(tǒng)計(jì)，而各級居民點(diǎn)用地并不僅僅是規(guī)模的不同，在功能的復(fù)雜程度方面也存在較大差異，因此“居民點(diǎn)建設(shè)用地”劃分的5個小類難以對居民點(diǎn)進(jìn)行區(qū)別管理和控制[12-14]。

4)交通與工程設(shè)施用地。

一般來說，區(qū)域性交通和工程設(shè)施往往并不直接服務(wù)于景區(qū)，部分高速公路、鐵路和工程管線甚至對景區(qū)有一定影響。這些設(shè)施通常被劃為滯留用地，一般采取搬遷、消除措施，然而實(shí)際上區(qū)域設(shè)施影響重大、權(quán)屬復(fù)雜，應(yīng)在規(guī)劃中明確其歸屬。

1.3 用地分類與城市建設(shè)用地分類、土地利用現(xiàn)狀分類的銜接不準(zhǔn)確

1)城市建設(shè)用地分類、土地利用現(xiàn)狀分類對于風(fēng)景名勝區(qū)用地的界定。

《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》(GB 50137-2011)提出了“其他建設(shè)用地”[12]，《土地利用現(xiàn)狀分類》(GB/T 21010－2017)提出了“風(fēng)景名勝設(shè)施用地”[15]。2項(xiàng)分類標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立的土地分類盡管范疇不同，并且都提出了包含風(fēng)景名勝區(qū)的管理及服務(wù)設(shè)施用地，但顯然無法與《規(guī)范》中任意一類用地相對應(yīng)。

2)與土地利用現(xiàn)狀分類的銜接。

2017年11月1日，《土地利用現(xiàn)狀分類》發(fā)布實(shí)施，新版土地利用現(xiàn)狀分類強(qiáng)化了與城鄉(xiāng)用地分類的協(xié)調(diào)和對生態(tài)資源的精細(xì)化管理。而《規(guī)范》中林地、園地、耕地、草地和水域等分類是依據(jù)1984年《土地利用分類含義》制定的，與現(xiàn)行土地利用分類不匹配。

3)與城鄉(xiāng)用地分類的銜接。

風(fēng)景名勝區(qū)中涉及開發(fā)建設(shè)的地區(qū)與城市關(guān)系密切，特別是城郊型和城市型風(fēng)景名勝區(qū)，其規(guī)劃建設(shè)的管理、審批工作必須與城市規(guī)劃建設(shè)部門相協(xié)同。由于分類方法不同，風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的旅游設(shè)施用地、居民社會用地、道路交通與工程用地?zé)o法與《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》完全對應(yīng)，由此造成協(xié)調(diào)管理上的矛盾和困難。

2 風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃建設(shè)對用地分類調(diào)整的要求

2.1 風(fēng)景名勝區(qū)用地分類的現(xiàn)實(shí)意義

風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃的核心內(nèi)容是保護(hù)資源、合理開發(fā)、永續(xù)利用。一方面，風(fēng)景名勝區(qū)用地承載著最寶貴的自然和文化資源，資源保護(hù)是開展一切活動的基礎(chǔ)；另一方面，風(fēng)景名勝區(qū)作為重要的旅游載體，又離不開必要的開發(fā)與建設(shè)。因此，風(fēng)景名勝區(qū)用地分類最基本的作用應(yīng)是明確保護(hù)與開發(fā)的界線。

2.2 風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃建設(shè)的要求

隨著城鄉(xiāng)規(guī)劃全域管控的要求越發(fā)清晰，風(fēng)景名勝區(qū)各類用地的規(guī)模、權(quán)屬、性質(zhì)和建設(shè)等要求必將更加細(xì)致和嚴(yán)格。因此，調(diào)整范疇界定模糊的用地類別就是進(jìn)一步明確保護(hù)的底線和開發(fā)的上限。風(fēng)景名勝區(qū)土地利用規(guī)劃應(yīng)與保護(hù)培育規(guī)劃、風(fēng)景游賞規(guī)劃、游覽設(shè)施規(guī)劃、基礎(chǔ)工程規(guī)劃，以及居民社會調(diào)控規(guī)劃5項(xiàng)內(nèi)容相匹配：風(fēng)景游賞用地應(yīng)按資源類型和可操作性重新劃分；游覽設(shè)施應(yīng)按功能細(xì)分，強(qiáng)化對設(shè)施建設(shè)的管理；基礎(chǔ)工程、居民社會應(yīng)與城鄉(xiāng)用地分類相協(xié)調(diào)，強(qiáng)化對建設(shè)用地的管控；農(nóng)林、水域與風(fēng)景名勝區(qū)的生態(tài)環(huán)境和居民的生產(chǎn)生活關(guān)系緊密，應(yīng)嚴(yán)格界定，避免矛盾。

表1 風(fēng)景游賞用地調(diào)整分類

2.3 風(fēng)景名勝區(qū)管理與協(xié)調(diào)的要求

風(fēng)景名勝區(qū)的管理由各風(fēng)景名勝區(qū)管委會執(zhí)行，而各管委會并不是建立在統(tǒng)一的管理平臺之上，權(quán)限與職能差異較大。另外，風(fēng)景名勝區(qū)往往涉及多個行政單元和部門，關(guān)系復(fù)雜，統(tǒng)一管理難度很大。

風(fēng)景名勝區(qū)用地分類“是控制和協(xié)調(diào)各類用地，協(xié)調(diào)各種用地矛盾，管制開發(fā)強(qiáng)度和開發(fā)利用行為，實(shí)施宏觀控制管理的基本依據(jù)和手段”[9]。所以，風(fēng)景名勝區(qū)的土地管理應(yīng)當(dāng)與國土、規(guī)劃等部門相協(xié)調(diào)。在應(yīng)對“多規(guī)合一”的要求和遵循風(fēng)景名勝區(qū)土地利用的基本原則下調(diào)整用地分類，以期在國土規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃中明確風(fēng)景名勝區(qū)各項(xiàng)用地的管理要求，減少、消除多部門管理產(chǎn)生的矛盾。

3 風(fēng)景名勝區(qū)用地分類調(diào)整與相關(guān)規(guī)劃協(xié)調(diào)措施

3.1 針對規(guī)范本身用地分類的調(diào)整

3.1.1 根據(jù)景源類別調(diào)整風(fēng)景游賞用地

1)風(fēng)景游賞用地調(diào)整策略。

首先，根據(jù)游賞的需求和保護(hù)管理的可操作性，區(qū)分能明確劃分的和無法劃分的風(fēng)景游賞用地。天景、地景、水景、生景等大尺度景源涉及范圍廣闊，難以形成明確邊界，無法與土地相對應(yīng)，所以不應(yīng)將與景源相關(guān)的整個區(qū)域納入風(fēng)景游賞用地。而小型水景、古樹名木、園景、建筑、勝跡都可以比較明確地劃定用地范圍，因此可以通過對接相關(guān)管理部門，確定保護(hù)要求。風(fēng)物屬于非物質(zhì)風(fēng)景資源，可依附其他風(fēng)景游賞用地，無須單獨(dú)劃定。

其次，風(fēng)景資源種類多樣，僅風(fēng)景游賞用地一類無法涵蓋所有的風(fēng)景資源。大尺度景源是整體環(huán)境在一定視角下的綜合反映，資源需要從地形地貌、植被、水系等多方面共同保護(hù)，同時限定人的活動。小尺度景源則需要明確保護(hù)界線，防止用地被侵占。所以，對于無法明確劃分的景源，風(fēng)景游賞用地應(yīng)強(qiáng)調(diào)游人的活動范圍，依托主要游賞線路，同時結(jié)合生態(tài)敏感性和用地適應(yīng)性評價(jià)綜合劃定。對于可明確劃分的景源，風(fēng)景游賞用地強(qiáng)調(diào)的是對資源的保護(hù)，應(yīng)參考具有法律效應(yīng)的邊界劃定。

最后，根據(jù)游覽需求和保護(hù)要求，確定以建設(shè)為主的用地和以保護(hù)為主的用地。建設(shè)為主的用地包括主要游賞線路、觀景點(diǎn)，以及非法定保護(hù)的庭院、園林、建筑和勝跡等，以滿足游賞設(shè)施建設(shè)和部分風(fēng)景點(diǎn)恢復(fù)。以保護(hù)為主的用地包括具有法定保護(hù)概念的風(fēng)景資源，例如文保單位、古樹名木和歷史建筑等，一切活動必須依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行。

2)風(fēng)景游賞用地劃定。

“風(fēng)景點(diǎn)建設(shè)用地”原指各級風(fēng)景結(jié)構(gòu)單元的用地，其意義應(yīng)調(diào)整為有一定建設(shè)要求的風(fēng)景資源點(diǎn)用地。該類用地應(yīng)包括景源、游賞道路及兩側(cè)，可分為“風(fēng)景點(diǎn)配套設(shè)施用地”“園林、庭院建設(shè)用地”“建筑、勝跡建設(shè)用地”3個小類。風(fēng)景點(diǎn)配套設(shè)施用地主要用于游賞步道、標(biāo)識系統(tǒng)、小型?？奎c(diǎn)、觀景平臺，以及簡易衛(wèi)生間等設(shè)施建設(shè)?！皥@林、庭院建設(shè)用地”和“建筑、勝跡建設(shè)用地”主要針對邊界清晰的用地權(quán)屬劃定?！帮L(fēng)景保護(hù)用地”“風(fēng)景恢復(fù)用地”調(diào)整為包括風(fēng)景點(diǎn)在內(nèi)的需要保護(hù)和恢復(fù)的用地?！捌渌^光用地”調(diào)整為不包括風(fēng)景林的獨(dú)立風(fēng)景游賞用地(表1)。

3.1.2 根據(jù)相關(guān)規(guī)劃內(nèi)容調(diào)整游覽服務(wù)設(shè)施用地

“游覽設(shè)施用地”應(yīng)包括所有直接與游覽相關(guān)的用地，風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)用地作為管理游覽設(shè)施的主體，應(yīng)納入該大類，將原“管理機(jī)構(gòu)用地”代碼調(diào)整為“乙1”?！肮芾頇C(jī)構(gòu)用地”可細(xì)分為“游客服務(wù)中心用地”“管理辦公用地”兩小類。

根據(jù)功能和行為習(xí)慣，將游覽設(shè)施分成旅行、游覽、飲食、住宿、購物、娛樂、保健和其他8個類型。住宿和餐飲是旅游設(shè)施的核心，是風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)除景點(diǎn)外游人最集中的地方，同時也是產(chǎn)生污染最多的設(shè)施，所以，對該類設(shè)施的規(guī)模進(jìn)行量化控制十分必要。因此，單獨(dú)設(shè)立“食宿服務(wù)用地”一個中類，對應(yīng)城市建設(shè)用地分類中的餐飲業(yè)用地(B13)和旅館用地(B14)。將“休養(yǎng)保健用地”的范圍調(diào)整為以公共屬性為主的避暑避寒、休養(yǎng)、療養(yǎng)、醫(yī)療、保健、康復(fù)等用地，對應(yīng)城市建設(shè)用地分類中的醫(yī)療衛(wèi)生用地(A5)。將“旅游點(diǎn)建設(shè)用地”撤銷，其他各中類范圍調(diào)整為包括旅游基地在內(nèi)的全部該類用地(表2)。

由于景源豐富多樣，旅游項(xiàng)目和旅游服務(wù)設(shè)施類型不易界定，且多功能混合式的旅游度假設(shè)施越來越多，在實(shí)際操作中，應(yīng)根據(jù)其最主要的功能進(jìn)行劃分，同時根據(jù)用地適宜性和對風(fēng)景資源的影響程度彈性操作。

3.2 非建設(shè)用地加強(qiáng)與土地利用分類的銜接與調(diào)整

在土地利用現(xiàn)狀的分類中，“林地、園地、耕地、草地”屬于“農(nóng)用地”，其概念是基于對土地用途的管控，具有較強(qiáng)的生產(chǎn)屬性。對風(fēng)景名勝區(qū)而言，“林地、園地、耕地、草地”四大類是主要的生態(tài)本底，在規(guī)劃管理和實(shí)施的過程中應(yīng)深入挖掘。在一定范圍內(nèi)，逐漸控制、縮減這4類用地作為農(nóng)林牧等產(chǎn)業(yè)功能的屬性，增加生態(tài)恢復(fù)和作為風(fēng)景游賞的用地屬性。據(jù)此，在“林地、園地、耕地、草地”4類用地中增設(shè)“景觀林地、景觀園地、景觀農(nóng)田、景觀草地”4項(xiàng)中類用地，以促進(jìn)生產(chǎn)性用地向風(fēng)景資源用地的轉(zhuǎn)化。其他中類用地與《土地利用現(xiàn)狀分類》相對應(yīng)(表3)。

表2 游賞設(shè)施用地調(diào)整分類

表3 林地、園地、耕地、草地、水域調(diào)整分類

3.3 建設(shè)用地加強(qiáng)與城鄉(xiāng)用地分類的銜接與調(diào)整

1)居民社會用地。

“居民點(diǎn)建設(shè)用地”與“城鄉(xiāng)居民點(diǎn)建設(shè)

用地”銜接，中類分別對應(yīng)城市建設(shè)用地、鎮(zhèn)鄉(xiāng)建設(shè)用地，以及村莊建設(shè)用地，并不包括服務(wù)于景區(qū)的道路設(shè)施和工程設(shè)施用地。在對風(fēng)景名勝區(qū)小類進(jìn)行細(xì)分時，采用《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》《鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》(GB 50188-2007)和《村莊規(guī)劃用地分類指南》的用地分類。其他中類不做調(diào)整(表4)。

表6 風(fēng)景名勝區(qū)用地調(diào)整分類與原用地分類對比

2)交通與工程用地。

“對外交通通訊用地”增設(shè)“區(qū)域交通用地”“城市道路與交通設(shè)施用地”，分別對應(yīng)區(qū)域交通設(shè)施(H2)和城市交通設(shè)施(S)，不包括居民社會用地中包含的道路用地。該類用地應(yīng)明確風(fēng)景名勝區(qū)范圍內(nèi)不受風(fēng)景名勝區(qū)管理，但又具有客觀存在價(jià)值的道路交通用地。“內(nèi)部交通通訊用地”設(shè)“景區(qū)內(nèi)部道路用地”和“停車場用地”2個小類，包括風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)各風(fēng)景點(diǎn)、居民點(diǎn)、旅游基地之間的聯(lián)系道路和停車場用地。其他中類不做調(diào)整(表5)。

表4 居民社會用地調(diào)整分類

表5 交通與工程用地調(diào)整分類

3.4 風(fēng)景名勝區(qū)用地分類調(diào)整匯總

根據(jù)以上調(diào)整和優(yōu)化策略，對《規(guī)范》中“風(fēng)景區(qū)用地分類表”進(jìn)行調(diào)整和細(xì)分，共分為十大類53個中類，增設(shè)15個小類用地，并提出與城鄉(xiāng)用地分類和土地利用分類的協(xié)調(diào)方案(表6)。

4 結(jié)語

隨著技術(shù)的進(jìn)步和管理水平的提高，國家對于土地資源的管控也趨于精細(xì)化和全域化，特別是對風(fēng)景區(qū)核心資源的保護(hù)和利用，更需要細(xì)致而明確的用地分類作為基礎(chǔ)。隨著“多規(guī)合一”的推進(jìn)，土地利用分類和城鄉(xiāng)用地分類的協(xié)調(diào)趨于成熟，多部門的協(xié)同管理將極大提升風(fēng)景名勝區(qū)的管理效率，同時規(guī)避潛在的風(fēng)險(xiǎn)。因此，風(fēng)景名勝區(qū)用地分類對于類別的調(diào)整和與其他用地分類的協(xié)調(diào)是具有現(xiàn)實(shí)意義的。同時，筆者也認(rèn)識到風(fēng)景名勝區(qū)城鄉(xiāng)兼有的復(fù)雜性和地理分布的多樣性，因此用地分類調(diào)整的普適性還有待檢驗(yàn)。另外，本文對于風(fēng)景點(diǎn)建設(shè)用地的量化劃定方式考慮仍有不足，對于與村莊用地分類的銜接思考尚淺，風(fēng)景名勝區(qū)用地分類的調(diào)整還需要進(jìn)一步探討和研究。