省級預(yù)算初步審查程序比較研究
——基于九省區(qū)市預(yù)算審查監(jiān)督地方性法規(guī)的考察

張獻勇

內(nèi)容提要：2014年版《預(yù)算法》規(guī)定的預(yù)算初步審查程序較為粗疏，需要預(yù)算審查監(jiān)督地方性法規(guī)予以具體化。本文考察了九個省、自治區(qū)、直轄市地方性法規(guī)中的省級預(yù)算初步審查程序，重點就預(yù)算草案初步方案提交主體、提交時限和審查機構(gòu)，預(yù)算草案初步方案審查方式，初步審查意見的作出和對初步審查意見處理結(jié)果的反饋，違反初步審查程序應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任等作了比較研究。

一、法律法規(guī)對省級預(yù)算初步審查程序的規(guī)范

1994年版《預(yù)算法》確立了預(yù)算初步審查制度，2014年版《預(yù)算法》對1994年版《預(yù)算法》修改后，預(yù)算初步審查制度更為完善。關(guān)于省級預(yù)算初步審查制度，2014年版《預(yù)算法》第44條第2款規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市政府財政部門應(yīng)當(dāng)在本級人民代表大會會議舉行的三十日前，將本級預(yù)算草案的初步方案提交本級人民代表大會有關(guān)專門委員會進行初步審查?！迸c1994年版《預(yù)算法》比較，省級預(yù)算初步審查制度上的變化有三處：一是提交初步審查的時間由人大會議舉行的“一個月前”，改為“30日前”，這就使每個月份天數(shù)不固定引起的提交初審時間的不確定性得以消除；二是提交的對象由“本級預(yù)算草案的主要內(nèi)容”，改為“本級預(yù)算草案的初步方案”，因為目前已經(jīng)具備了對省級預(yù)算草案初步方案進行審查的條件；三是初步審查機構(gòu)由“本級人大有關(guān)的專門委員會或者根據(jù)本級人大常委會主任會議的決定提交本級人大常委會有關(guān)的工作委員會”改為“本級人大有關(guān)的專門委員會”，承擔(dān)審查職責(zé)的機構(gòu)具有了明確性和權(quán)威性，有利于增強草案的規(guī)范性、科學(xué)性。

盡管2014年版《預(yù)算法》關(guān)于省級預(yù)算草案初步審查制度的規(guī)范已有較大改進，但卻只有第44條第2款，極為粗疏，省級人大有關(guān)的專門委員會初步審查的具體程序尚付之闕如。諸如承擔(dān)初步審查職責(zé)的“人大有關(guān)的專門委員會”是指哪一個或哪幾個專門委員會，初步審查機構(gòu)采用哪些方式進行審查，審查意見應(yīng)當(dāng)在什么期限提出，省級政府財政部門對初步審查意見應(yīng)當(dāng)在什么期限、以什么方式向初步審查機構(gòu)反饋，初步審查意見和對意見的處理情況是否及如何向人大代表說明，省級政府財政部門不按規(guī)定期限提交預(yù)算草案和反饋審查意見處理結(jié)果應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任等，對于這些預(yù)算草案初步審查涉及的具體程序問題，根據(jù)2014年版《預(yù)算法》第100條的授權(quán)，省級人大或者其常委會可以在制定的有關(guān)預(yù)算審查監(jiān)督的決定或地方性法規(guī)中作出補充性規(guī)定。

據(jù)對“中國人大網(wǎng)”下“法律法規(guī)庫”的檢索結(jié)果，2014年版《預(yù)算法》在2014年8月31日由全國人大常委會通過后，共有北京、浙江、重慶、廣西、云南、河北、甘肅、安徽、山東九個省、自治區(qū)、直轄市制定或修訂了有關(guān)預(yù)算審查監(jiān)督的決定或者地方性法規(guī)（以下簡稱地方性法規(guī)，見表1）。本文擬對這九個省區(qū)市地方性法規(guī)中預(yù)算草案初步方案審查程序作一比較研究。

表1 九省區(qū)市預(yù)算審查監(jiān)督地方性法規(guī)基本情況一覽表

從表1可以看出，九省區(qū)市地方性法規(guī)制定或修訂機關(guān)均為人大常委會，但在適用范圍上有所區(qū)別?？煞譃樗姆N情況：一是僅適用于直轄市一級預(yù)算，如北京；二是適用于直轄市及其區(qū)縣兩級預(yù)算，如重慶；三是適用于省、設(shè)區(qū)的市、縣三級預(yù)算，如河北、甘肅；四是適用于省或自治區(qū)、設(shè)區(qū)的市、縣、鄉(xiāng)四級預(yù)算，其余五省區(qū)即如此。為便于比較，本文僅研究省區(qū)市一級預(yù)算。

二、預(yù)算草案初步方案的提交主體、提交時限和審查機構(gòu)

與2014年版《預(yù)算法》規(guī)定的預(yù)算草案初步方案提交主體、提交時限和審查機構(gòu)相比，九省區(qū)市地方性法規(guī)相應(yīng)的規(guī)定既有相同之處，又有不同之處。

（一）提交主體

與2014年版《預(yù)算法》相一致，九省區(qū)市地方性法規(guī)均將預(yù)算草案初步方案的提交主體規(guī)定為省區(qū)市政府財政部門。

（二）提交時限

除北京、山東外，其他七省區(qū)市規(guī)定的預(yù)算草案初步方案提交時限與2014年版《預(yù)算法》相同。《北京市預(yù)算審查監(jiān)督條例》要求預(yù)算草案初步方案在人大會議舉行45日前提交，比2014年版《預(yù)算法》規(guī)定的人大會議舉行30日前還要提前15日。這樣規(guī)定，第一，可以使財政經(jīng)濟委員會在更早的時間介入預(yù)算審查工作，提高審查質(zhì)量和效果；第二，在2014年版《預(yù)算法》通過之前，原《北京市預(yù)算審查監(jiān)督條例》已作了如此規(guī)定；第三，在人大會議舉行的45日前提交，亦屬于在人大會議舉行30日前提交的情況?；谶@些考慮，應(yīng)當(dāng)承認《北京市預(yù)算審查監(jiān)督條例》中該條款的法律效力。

而按照《山東省人大常委會關(guān)于加強預(yù)算決算審查監(jiān)督的決定》的規(guī)定，省政府財政部門應(yīng)在省人大會議舉行的30日前，將預(yù)算草案初步方案提交省人大常委會預(yù)算工作機構(gòu)征求意見，然后提交省人大財政經(jīng)濟委員會進行初步審查。按照這一規(guī)定，財政經(jīng)濟委員會一般不可能在人大會議舉行的30日前進行初步審查，就與2014年版《預(yù)算法》第44條第2款規(guī)定相沖突。鑒于人大常委會預(yù)算工作機構(gòu)和人大財政經(jīng)濟委員會等專門委員會畢竟是性質(zhì)完全不同的兩個機構(gòu)，因而，《山東省人大常委會關(guān)于加強預(yù)算決算審查監(jiān)督的決定》中的這一規(guī)定應(yīng)被認定為無效。

（三）審查機構(gòu)

九省區(qū)市地方性法規(guī)均將2014年版《預(yù)算法》規(guī)定的審查機構(gòu)“有關(guān)專門委員會”具體化為“財政經(jīng)濟委員會”。這樣規(guī)定表示財政經(jīng)濟委員會是牽頭組織初步審查的機構(gòu)，并不意味著財政經(jīng)濟委員會之外的其他專門委員會無權(quán)介入初步審查。如《北京市預(yù)算審查監(jiān)督條例》規(guī)定：“市人大有關(guān)專門委員會參加預(yù)算的初步審查。重點就預(yù)算安排中相關(guān)領(lǐng)域的市級預(yù)算單位的部門預(yù)算草案、相關(guān)重點支出和重大投資項目進行研究，提出意見和建議，由財經(jīng)委員會匯總研究，納入財經(jīng)委員會對預(yù)算草案初步方案的初步審查意見?！敝貞c、甘肅地方性法規(guī)也規(guī)定，財政經(jīng)濟委員會初步審查時，應(yīng)當(dāng)邀請人大有關(guān)專門委員會等組成人員參加。

三、預(yù)算草案初步方案的審查方式

財政經(jīng)濟委員會對預(yù)算草案初步方案進行初步審查的方式，涉及是否需要省區(qū)市政府財政部門負責(zé)人等到會說明情況和回答詢問、財政經(jīng)濟委員會采取哪些形式聽取意見、初步審查會議是否需要人大代表參加等內(nèi)容。

（一）財政部門負責(zé)人等到會說明情況、回答詢問

為便于財政經(jīng)濟委員會對預(yù)算草案初步方案進行審查，北京、重慶、甘肅、安徽四省市就此作出了規(guī)定?！侗本┦蓄A(yù)算審查監(jiān)督條例》規(guī)定，市政府及其財政、發(fā)展改革、國資、人力社保、稅務(wù)等部門的相關(guān)負責(zé)人應(yīng)到會聽取審議意見，對市級預(yù)算草案初步方案進行說明，并回答詢問。重慶、甘肅地方性法規(guī)也規(guī)定，政府財稅部門或財政部門主要負責(zé)人及其他有關(guān)部門負責(zé)人應(yīng)當(dāng)?shù)綍f明情況，回答詢問。安徽規(guī)定，在預(yù)算初步審查過程中，初步審查機構(gòu)可以就本級預(yù)算草案及部門預(yù)算編制情況提出詢問或者進行調(diào)查，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)予以配合。

（二）初步審查形式

初步審查可以采取的形式包括專題審議、專題調(diào)查、專家論證會、聽證會、座談會等。《北京市預(yù)算審查監(jiān)督條例》規(guī)定，財政經(jīng)濟委員會召開初步審查會議時，可以選取市級預(yù)算單位的部門預(yù)算草案、重點支出和重大投資項目計劃開展專題審議。①中共中央辦公廳2018年3月印發(fā)的《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》肯定了專題審議形式：人大財政經(jīng)濟委員會每年對預(yù)算草案進行初步審查時，應(yīng)根據(jù)中央經(jīng)濟工作會議精神，結(jié)合人大常委會年度監(jiān)督工作重點、人大代表和人民群眾關(guān)心的熱點難點問題、審計查出的突出問題等，對有關(guān)支出預(yù)算和政策開展專題審議?！墩憬☆A(yù)算審查監(jiān)督條例》規(guī)定，財政經(jīng)濟委員會進行初步審查時就相關(guān)重點內(nèi)容采取專題調(diào)查、組織專家論證或者召開聽證會等形式聽取意見?！逗颖笔☆A(yù)算審查監(jiān)督條例》規(guī)定，初步審查采取的形式有座談會、論證會、聽證會等?！栋不帐☆A(yù)算審查監(jiān)督條例》規(guī)定，在預(yù)算初步審查過程中，初步審查機構(gòu)可以就省級預(yù)算草案及部門預(yù)算編制情況提出詢問或者進行調(diào)查，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)予以配合。

（三）參加初步審查的人員

根據(jù)需要，財政經(jīng)濟委員會可以邀請本級人大代表、常委會相關(guān)負責(zé)人、有關(guān)專門委員會組成人員、常委會有關(guān)工作機構(gòu)負責(zé)人、專家、利益相關(guān)方代表以及公眾或社會各界等參加初步審查或聽取他們的意見。共有六省區(qū)市地方性法規(guī)對參加人員的范圍作出規(guī)范，但又各有不同。其中，北京、甘肅、重慶規(guī)定的范圍較廣。如《北京市預(yù)算審查監(jiān)督條例》規(guī)定，財政經(jīng)濟委員會召開初步審查會議時，市人大常委會相關(guān)負責(zé)人出席會議。初步審查會議應(yīng)當(dāng)邀請市人大財經(jīng)代表小組成員、市人大常委會有關(guān)工作機構(gòu)負責(zé)人、市人大常委會預(yù)算監(jiān)督顧問等有關(guān)人員參加。《甘肅省預(yù)算審批監(jiān)督條例》規(guī)定，初步審查時應(yīng)當(dāng)邀請部分省人大代表、常委會組成人員、人大有關(guān)專門委員會或者常委會有關(guān)工作機構(gòu)、有關(guān)專家以及利益相關(guān)方代表參加。《重慶市預(yù)算審查監(jiān)督條例》規(guī)定應(yīng)當(dāng)邀請的人員范圍包括：部分本級人大代表、人大有關(guān)專門委員會組成人員、常委會有關(guān)工作機構(gòu)負責(zé)人以及有關(guān)專家。而河北、浙江、山東規(guī)定的范圍則較窄?！逗颖笔☆A(yù)算審查監(jiān)督條例》規(guī)定，預(yù)算草案的初步審查工作應(yīng)當(dāng)邀請部分本級人民代表大會代表及社會各界有關(guān)人士參加?！墩憬☆A(yù)算審查監(jiān)督條例》規(guī)定，初步審查時應(yīng)當(dāng)聽取本級人民代表大會代表和公眾的意見。《山東省人大常委會關(guān)于加強預(yù)算審查監(jiān)督的決定》僅規(guī)定，財政經(jīng)濟委員會對預(yù)算草案初步方案進行初步審查時，應(yīng)當(dāng)邀請省人大代表參加。

從有助于提高初步審查質(zhì)量和效果角度來看，被邀請參加初步審查的人員范圍不宜太窄。如果范圍太窄，地方性法規(guī)可能作繭自縛，使那些有必要參加初步審查的人員由于沒有地方性法規(guī)的依據(jù)而無法參加。

四、初步審查意見的作出和對初步審查意見處理結(jié)果的反饋

財政經(jīng)濟委員會收到預(yù)算草案初步方案后，應(yīng)當(dāng)及時進行初步審查和形成初步審查意見，并將該審查意見向財政部門提出，從而督促財政部門修改和完善預(yù)算草案。財政部門收到初步審查意見后，則應(yīng)及時研究和處理，并將處理結(jié)果及時向財政經(jīng)濟委員會反饋，以便財政經(jīng)濟委員會了解財政部門對于初步審查意見的處理情況。無論是初步審查意見的作出還是對意見處理結(jié)果的反饋，都需要有明確的時限。北京、重慶、廣西、云南、河北、安徽六省區(qū)市在地方性法規(guī)中就此做了規(guī)定。

（一）初步審查意見的作出時限

關(guān)于這一時限，有收到預(yù)算草案初步方案時間和人大會議召開時間兩個計算標(biāo)準(zhǔn)。重慶、廣西、河北、安徽地方性法規(guī)要求，財政經(jīng)濟委員會在收到預(yù)算草案初步方案15日內(nèi)進行初步審查，提出初步審查意見，交財政部門處理?！对颇鲜☆A(yù)算審查監(jiān)督條例》則規(guī)定，財政經(jīng)濟委員會在省人大會議舉行的15日前，提出初步審查意見或研究意見。

（二）反饋初步審查意見處理結(jié)果的時限

各省區(qū)市地方性法規(guī)對這一時限的規(guī)定從15日內(nèi)到5日內(nèi)長短不一。《北京市預(yù)算審查監(jiān)督條例》要求財政部門在收到初審意見后15日內(nèi)，將研究處理情況書面反饋財經(jīng)委員會。廣西、河北將反饋時限定為10日內(nèi)，重慶、安徽為7日，《云南省預(yù)算審查監(jiān)督條例》規(guī)定為5日。

（三）初步審查意見和初步審查意見處理結(jié)果向人大代表通報

為保障人大代表對于初步審查意見和意見處理情況的知情權(quán)，并在此基礎(chǔ)上對預(yù)算草案進行審議，北京、廣西、甘肅、山東地方性法規(guī)規(guī)定，應(yīng)將財政經(jīng)濟委員會的初步審查意見和財政部門反饋的意見處理情況報告印發(fā)人大代表。

五、違反初步審查程序應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任

2014年版《預(yù)算法》第92條規(guī)定，各級政府及有關(guān)部門如有“未依照本法規(guī)定，編制、報送預(yù)算草案、預(yù)算調(diào)整方案、決算草案和部門預(yù)算、決算以及批復(fù)預(yù)算、決算”等行為的，責(zé)令改正，對負有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員追究行政責(zé)任。按照字面解釋，這里的“預(yù)算草案”并不包括2014年版《預(yù)算法》第44條所指的“預(yù)算草案的初步方案”。因而，第44條缺少了制裁要素，不是完整的法律規(guī)范。對此，地方性法規(guī)可以加以彌補。此外，如果行政機關(guān)沒有依法研究初步審查意見和反饋對初步審查意見的處理結(jié)果，也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。在設(shè)有“法律責(zé)任”一章的七個省區(qū)市地方性法規(guī)中，重慶、浙江、云南三省市分別就這兩個問題作了有關(guān)規(guī)定。

（一）未依法提交預(yù)算草案初步方案的法律責(zé)任

僅有重慶一市對未按照法規(guī)規(guī)定編制、報送預(yù)算草案初步方案的法律責(zé)任作出明確規(guī)定。根據(jù)《重慶市預(yù)算審查監(jiān)督條例》第39條規(guī)定，“未按照法定程序、時限和內(nèi)容編制、報送或者提交預(yù)算草案（預(yù)算草案初步方案）”，由市人大常委會給予通報，并責(zé)令限期改正；對負有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員由有關(guān)部門依法追究行政責(zé)任。

有學(xué)者指出，在執(zhí)行《預(yù)算法》第44條過程中，最重要的就是嚴格遵守提交預(yù)算草案初步方案的時間。①李燕主編：《新〈預(yù)算法〉釋解與實務(wù)指導(dǎo)》，中國財政經(jīng)濟出版社2015年版，第136頁。在預(yù)算編制過程中，省區(qū)市政府財政部門會由于各種事由沒有能夠在法定期限內(nèi)提交預(yù)算草案初步方案，有些可能屬于不可抗力等正當(dāng)事由?；谡?dāng)事由未能在法定期限內(nèi)報送的，根據(jù)過錯和責(zé)任相一致的原則，不宜由人大常委會給予通報并責(zé)令限期改正等法律責(zé)任。因而，有必要在追究財政部門法律責(zé)任之前，增加說明理由的程序，即當(dāng)省區(qū)市政府財政部門未在法定期限內(nèi)提交預(yù)算草案初步方案時，應(yīng)向財政經(jīng)濟委員會說明理由，無正當(dāng)理由且未在法定期限內(nèi)提交預(yù)算草案初步方案的，承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

（二）未依法研究初步審查意見和反饋初步審查意見處理結(jié)果的法律責(zé)任

浙江、云南兩省地方性法規(guī)就財政部門未及時反饋初步審查意見處理結(jié)果應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任作為違法情形之一作出規(guī)定。《浙江省預(yù)算審查監(jiān)督條例》第43條規(guī)定，各級人民政府及有關(guān)部門“未按要求研究處理對預(yù)算草案、預(yù)算調(diào)整方案、決算草案的初步審查或者研究意見，或者未按要求及時反饋研究處理情況的”，由省人大常委會限期改正；逾期不改正的，省人大常委會可以責(zé)成或者建議有權(quán)機關(guān)對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分；對屬于其任命或者選舉的國家機關(guān)工作人員可以依法免職或者罷免?！对颇鲜☆A(yù)算審查監(jiān)督條例》則規(guī)定，“未研究辦理并按時反饋預(yù)算、決算審議意見、初審意見”，由人大常委會給予通報，并責(zé)令限期改正；由有關(guān)部門對負有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員追究行政責(zé)任。

六、小 結(jié)

預(yù)算審查監(jiān)督地方性法規(guī)對于預(yù)算初步審查程序的具體化，既不能與作為上位法的2014年版《預(yù)算法》相抵觸，又要結(jié)合本省區(qū)市實際作出必要且具有可操作性的補充規(guī)定。九省區(qū)市地方性法規(guī)所作的補充規(guī)定雖各有特色，但尚需對其實施效果加以評估。在比較地方性法規(guī)中預(yù)算初步審查程序規(guī)范和總結(jié)這些規(guī)范實施效果經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，可以考慮再次修訂《預(yù)算法》時將這些規(guī)范和經(jīng)驗予以吸收。