哈薩克斯坦地方自治問題探析

摘 要 哈薩克斯坦自獨(dú)立以后，作為中亞轉(zhuǎn)軌國家的典型，在選擇社會(huì)發(fā)展道路和國家政體模式的過程中有過一些探索性的嘗試，本文主要梳理了其地方自治制度的發(fā)展脈絡(luò)。

關(guān)鍵詞 哈薩克斯坦 地方自治 法律基礎(chǔ)

作者簡介：徐博，新疆師范大學(xué)法學(xué)院，講師，研究方向：憲法與行政法、中亞法律。

中圖分類號(hào)：D7361 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.052

一、地方自治制度的概念

政治學(xué)理論中的自治可以分為很多種，如民族自治和地方自治等，本文探討的是后一種，而且應(yīng)當(dāng)是在較狹義范圍內(nèi)的定義。地方自治是以居民居住的一定行政單位為基礎(chǔ)，如國家行政體內(nèi)的州、區(qū)、市、市轄區(qū)、鎮(zhèn)、村，居民可以通過自己的意志對(duì)地方內(nèi)部的重大事務(wù)進(jìn)行自我管理。地方自治不僅是一種治理方式，同時(shí)也是一項(xiàng)重要的國家制度。如果說我們可以把縱向的垂直國家機(jī)構(gòu)的設(shè)置看成是權(quán)力下放的模式，那么地方自治則是地方分權(quán)的模式。前者的權(quán)力并沒有分散，依然是集中在政府，同樣其來源也是來自于中央政府，其終極目的在于中央政府通過地方行政區(qū)域內(nèi)的行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)地方的控制。而后者實(shí)質(zhì)是國家權(quán)力的一種分散，是中央通過地方自治機(jī)關(guān)把中央權(quán)力分散給地方，其終極目的在于減弱中央的集權(quán)化而加強(qiáng)地方的自主性，其來源不是中央政府而是來自于當(dāng)?shù)鼐用竦闹苯邮跈?quán)，從一定角度上反映了在統(tǒng)一的國家內(nèi)部中央和地方權(quán)力的一種制衡 （關(guān)于權(quán)力下放和地方分權(quán)，在諸多關(guān)于地方自治的論述中往往混而用之，沒有明確區(qū)分，但筆者以為二者的區(qū)別是明顯的，法國行政法對(duì)于這一點(diǎn)的清晰認(rèn)識(shí)往往是界定地方行政機(jī)構(gòu)和地方自治政府權(quán)限劃分的重要依據(jù)，尤其是在某些國家憲法法律規(guī)定的地方行政機(jī)關(guān)和地方自治政府重合的時(shí)候，這一認(rèn)識(shí)更凸顯了其重要性。）因而，地方自治政府擁有獨(dú)立法人資格，在自治權(quán)限內(nèi)擁有獨(dú)立的處置事務(wù)的權(quán)力而不受地方行政機(jī)關(guān)的直接干預(yù)（細(xì)而論之，一般分為地方固有事務(wù)和委托性事務(wù)兩類）。另外，地方自治政府各層級(jí)之間的關(guān)系并不同于垂直國家機(jī)構(gòu)中的上下級(jí)關(guān)系，各個(gè)自治地方政府之間的關(guān)系是平等的，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)保持著協(xié)調(diào)和分工關(guān)系。中央政府對(duì)于此種權(quán)力的分散通過立法、行政、財(cái)政等途徑實(shí)現(xiàn)間接的監(jiān)督和控制。

二、哈薩克斯坦獨(dú)立之前的地方自治制度的歷史發(fā)展

追溯哈薩克斯坦地方自治制度發(fā)展的歷史，發(fā)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)始自于獨(dú)立之前。蘇聯(lián)解體前戈?duì)柊蛦谭驅(qū)嵭懈母?，在其所進(jìn)行的社會(huì)生活民主化進(jìn)程中的一項(xiàng)重要產(chǎn)物就是關(guān)于地方自治的規(guī)定。1990年4月9日，蘇聯(lián)最高蘇維埃通過了第一部《蘇聯(lián)地方自治和地方經(jīng)濟(jì)一般原則法》。該法詳述了地方自治的地位目的、產(chǎn)生、組織形式（尤其是對(duì)地方代表權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)能做出了明確規(guī)定）、管轄范圍等。這一時(shí)期關(guān)于地方自治的特點(diǎn)明顯反映在其組織形式上采用的是區(qū)、市、市轄區(qū)、鎮(zhèn)、村蘇維埃等行政區(qū)域單位的人民代表蘇維埃和相應(yīng)的管理機(jī)關(guān)，既是當(dāng)?shù)氐牡胤阶灾螜C(jī)關(guān)，又是當(dāng)?shù)氐拇頇?quán)力機(jī)關(guān)和地方執(zhí)行機(jī)關(guān)。1990年12月26日，第四次蘇聯(lián)人民代表大會(huì)通過的《鑒于完善國家管理機(jī)關(guān)修改補(bǔ)充蘇聯(lián)憲法（基本法）法》將地方自治原則提到蘇聯(lián)憲法原則的高度。自此以后，各加盟共和國根據(jù)上述蘇聯(lián)憲法原則對(duì)本共和國憲法進(jìn)行了修改補(bǔ)充，并頒布了本共和國的地方自治法。哈薩克斯坦則以較快的節(jié)奏應(yīng)和了這一變化，甚至在此之前就頒布了相關(guān)法律。1990年12月15日，哈薩克斯坦頒布了《哈薩克斯坦社會(huì)主義蘇維埃財(cái)產(chǎn)法》，在這一法律中將國家財(cái)產(chǎn)分為聯(lián)邦、共和國和地方三類，其中地方議會(huì)可以擁有地方公共財(cái)產(chǎn)并加以處置，這一法律奠定了地方政府改革的財(cái)政基礎(chǔ)。1991年各個(gè)加盟共和國陸續(xù)頒布了地方自治法。1991年2月15日《哈薩克斯坦地方自治和地方議會(huì)法》通過。這部法律明確了地方政府的物質(zhì)和財(cái)政基礎(chǔ)，并且明確了自治政府的層級(jí)和地位，該法體現(xiàn)了代表機(jī)構(gòu)至上的原則，規(guī)定地方代表機(jī)構(gòu)的主席同時(shí)也是執(zhí)行委員會(huì)的主席，它還設(shè)立了非司法程序?qū)彶楹徒鉀Q不同層次的議會(huì)之間的糾紛。另外，上級(jí)的代表機(jī)構(gòu)有權(quán)力對(duì)下級(jí)地方代表機(jī)構(gòu)間的糾紛作出審議和裁定。但是這部法律沒有明確把地方政府和地方自治分開（這和前蘇聯(lián)關(guān)于地方自治的精神是相一致的），只是規(guī)定地方政府是隸屬于整個(gè)國家行政體系之內(nèi)的，其代表機(jī)構(gòu)馬斯里哈特由地方居民選舉產(chǎn)生，而執(zhí)行機(jī)構(gòu)則由代表機(jī)構(gòu)產(chǎn)生，同時(shí)代表機(jī)構(gòu)又被作為地方自治的機(jī)構(gòu)，而對(duì)于地方政府和地方自治始終沒有在組織結(jié)構(gòu)和權(quán)能上作出明確劃分 （盡管從大的傾向上來看其依然是在前蘇聯(lián)地方政府和地方自治政府兩者合二為一的基礎(chǔ)上構(gòu)建的）。從以上對(duì)于哈薩克斯坦獨(dú)立以前地方自治的法律沿革可以看出，其完全是在蘇聯(lián)所實(shí)行的地方自治風(fēng)潮下的一種產(chǎn)物，而實(shí)際上在哈薩克斯坦內(nèi)部較為缺乏實(shí)行地方自治的基礎(chǔ)。從理論上來說，整個(gè)哈薩克斯坦地方自治的理論也非常不成熟，尤其是對(duì)于地方自治政府組織機(jī)構(gòu)的清晰界定顯而易見是缺乏的。這種情況對(duì)于哈薩克斯坦獨(dú)立以后的地方自治制度發(fā)展產(chǎn)生了不利影響。

三、哈薩克斯坦獨(dú)立之后的地方自治制度發(fā)展和法律基礎(chǔ)

哈薩克斯坦獨(dú)立以后，至哈薩克斯坦共和國第十二屆最高蘇維埃第九次會(huì)議1993年1月28日通過的哈薩克斯坦第一部憲法之前甚至到1995年憲法頒布前的較長一段時(shí)間內(nèi)，整個(gè)哈薩克斯坦在地方政府問題上都處于一個(gè)過渡時(shí)期，由于缺乏明確的法律規(guī)定，地方權(quán)力機(jī)構(gòu)和地方行政機(jī)構(gòu)在解決地方性問題上權(quán)限不清，互相重復(fù)，而對(duì)于地方自治政府的相關(guān)規(guī)定當(dāng)然也是缺失的。哈薩克斯坦1993年憲法中確認(rèn)了地方行政區(qū)域的劃分，并確認(rèn)了垂直行政結(jié)構(gòu)體系和行政首長制，對(duì)于地方行政機(jī)構(gòu)和代表機(jī)構(gòu)（權(quán)力機(jī)構(gòu)）的具體權(quán)能組織活動(dòng)和程序則規(guī)定由法律來規(guī)定。但是對(duì)于地方自治問題仍然是語焉不詳。只是在第十五章第90條中規(guī)定“地方的問題由地方代表機(jī)構(gòu)和地方執(zhí)行機(jī)構(gòu)來解決”，但對(duì)于這一地方代表機(jī)構(gòu)與地方自治政府的關(guān)系始終是模糊不清的。 但是在1993年憲法失效之前，最高蘇維埃在1993年12月19日頒布了《關(guān)于地方地方代表機(jī)構(gòu)和地方執(zhí)行機(jī)構(gòu)》這一法律，這部法應(yīng)當(dāng)說較之獨(dú)立之前的有關(guān)哈薩克斯坦地方政府和地方自治的法律來講有了很大的變化，可以說規(guī)定了一種較新的模式。在這部法律當(dāng)中，首先取消了“公共機(jī)構(gòu)”和由“由蘇維埃形成的執(zhí)行機(jī)構(gòu)”這兩個(gè)概念。其次，地方代表機(jī)構(gòu)馬斯里哈特不再組建產(chǎn)生地方執(zhí)行機(jī)構(gòu)，地方執(zhí)行機(jī)構(gòu)的行政首腦直接代表的是總統(tǒng)而不是當(dāng)?shù)氐木用?。再次，地方代表機(jī)構(gòu)馬斯里哈特的設(shè)立是在村鎮(zhèn)以上的層級(jí)，在村鎮(zhèn)則沒有地方代表機(jī)構(gòu)馬斯里哈特。這些代表機(jī)構(gòu)也不再被稱為是地方自治政府的機(jī)構(gòu)，盡管他們也被認(rèn)為是代表當(dāng)?shù)鼐用竦睦娌⑶彝ㄟ^一定形式表達(dá)當(dāng)?shù)鼐用竦囊庠?，但在行政隸屬上則并不屬于地方自治政府。最后，在這一法律中地方自治的概念由公民大會(huì)的概念取代。這里的公民大會(huì)在級(jí)別上講和地方代表機(jī)構(gòu)馬斯里哈特銜接，設(shè)在村鎮(zhèn)一級(jí)。 從以上的變化可以看出，該法對(duì)于獨(dú)立之前的哈薩克斯坦加盟共和國的地方自治體系做了較大改動(dòng)，地方自治的范圍被明顯縮小了，從而也使得其失去了地方自治本身的內(nèi)涵。地方代表機(jī)構(gòu)馬斯里哈特在這里顯然是以地方政府的權(quán)力機(jī)構(gòu)的身份存在的，而不屬于地方自治政府的代表機(jī)構(gòu)。而在此之前地方代表機(jī)構(gòu)馬斯里哈特是具有雙重身份的，既是地方政府的權(quán)力機(jī)構(gòu)也是地方政府的代表機(jī)構(gòu)。

1995年8月30日哈薩克斯坦全民公決通過了新憲法。該憲法規(guī)定哈薩克斯坦是單一制的國家實(shí)行總統(tǒng)制。憲法第八十九條規(guī)定：“哈薩克斯坦共和國承認(rèn)地方自治，以保障居民獨(dú)立解決地方性問題；在鄉(xiāng)村和城市某些人口集團(tuán)的聚居區(qū)，居民直接通過選舉馬斯里哈特和其他的地方自治機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)地方自治；地方自治機(jī)構(gòu)的組織和活動(dòng)程序，由公民在法律規(guī)定的范圍內(nèi)自行決定；在法律規(guī)定的權(quán)力范圍內(nèi)，地方自治機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性得到保證。”第三十三條也有關(guān)于地方自治的規(guī)定：“哈薩克斯坦共和國公民有權(quán)直接和通過自己的代表參加管理國家事務(wù)，也有權(quán)親自提出看法以及將個(gè)人和集體的意見遞交國家機(jī)關(guān)和地方自治機(jī)關(guān)；共和國公民有權(quán)選舉和被選舉進(jìn)入國家機(jī)關(guān)和地方自治機(jī)關(guān)，有權(quán)參加共和國全民公決?！薄稇椃ā返诎耸鍡l和八十六條則描述了馬斯里哈特在地方政府中的地位及其產(chǎn)生過程。最后在該憲法的過渡條款第九十二條第二款中規(guī)定“憲法中提到的其它法律應(yīng)按議會(huì)規(guī)定的程序和期限通過，但不得遲于憲法生效后兩年”， 所以依據(jù)《憲法》第八十九條地方自治的法律應(yīng)當(dāng)在兩年之內(nèi)出臺(tái)，但實(shí)際上有關(guān)地方政府和地方自治的草案整整討論了五年才得以出臺(tái)。這使得哈薩克斯坦在相當(dāng)長的一個(gè)時(shí)間內(nèi)在地方政府和地方治理的法律監(jiān)管方面都處于一個(gè)空白。

2001年1月23日《哈薩克斯坦地方政府法》終于通過。鑒于該法出臺(tái)后在實(shí)施問題上有諸多空白，哈薩克斯坦于2009年2月9日又頒布了《關(guān)于哈薩克斯坦在地方自治和地方治理問題上的修訂和增補(bǔ)》。哈薩克斯坦地方政府法及其修訂和增補(bǔ)是哈薩克斯坦地方治理和地方自治問題上重要的法律基礎(chǔ)和依據(jù)。在該法中對(duì)地方代表機(jī)構(gòu)馬斯里哈特、地方執(zhí)行機(jī)構(gòu)、市長、地方自治政府、地方自治政府、地方自治政府代表機(jī)構(gòu)、地方自治政府活動(dòng)、地方社團(tuán)給予了定義，而這些定義的含義顯然是困擾哈薩克斯坦地方自治的重要問題，但實(shí)際上從2001年法及其修訂和增補(bǔ)來看，這部法對(duì)于地方自治問題依然處于一個(gè)缺乏可操作性的真空狀態(tài)。除了在該法的一開始對(duì)上述定義加以闡明外，特意在增補(bǔ)中指出了地方政府和地方自治政府區(qū)域限定，并提到了地方自治政府的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。 并指明了地方政府和地方自治政府的財(cái)政基礎(chǔ)。第二章詳細(xì)規(guī)定地方代表機(jī)構(gòu)馬斯里哈特的形成、組織結(jié)構(gòu)和權(quán)能。第三章規(guī)定地方執(zhí)行機(jī)構(gòu)和市長的形成、組織結(jié)構(gòu)和權(quán)能。鑒于2001年實(shí)施的重要問題集中在地方自治問題上2009年的增補(bǔ)和修訂在第三章的39條共6款中增加了關(guān)于地方自治問題的規(guī)定包括：地方自治政府的公民參與、地方社團(tuán)的權(quán)利和義務(wù)、地方自治政府的職責(zé)、國家機(jī)關(guān)和地方自治政府的關(guān)系、地方自治政府的責(zé)任。

因?yàn)楣_克斯坦在2007年對(duì)1995年憲法做出了修訂，所以哈薩克斯坦2007憲法也可以說是哈薩克地方自治的憲法依據(jù)。但是在該修訂案中對(duì)于地方自治問題在憲法層面上并沒有任何改變。

以上綜述了哈薩克斯坦從前蘇聯(lián)時(shí)期至今二十多年來地方自治的發(fā)展歷程及其法律基礎(chǔ)。

注釋：

王明揚(yáng).法國行政法.中國政法大學(xué)出版社.1989.41.

于洪君、王向雷.哈薩克斯坦共和國憲法（1995 年 8 月 30 日全民公決通過）.外國法譯評(píng).1993.6.