農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的儀征試點(diǎn)

楊天水

2015年，經(jīng)全國(guó)人大授權(quán)，59個(gè)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)縣（市、區(qū)）暫時(shí)調(diào)整實(shí)施《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》中關(guān)于“集體所有的宅基地使用權(quán)不得抵押”的法律規(guī)定，允許開展農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款。兩年來(lái)，儀征作為試點(diǎn)地區(qū)之一，市委市政府高度重視，立足于盤活農(nóng)民、農(nóng)村資產(chǎn)，放眼于深化農(nóng)村金融改革創(chuàng)新，促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，充分結(jié)合實(shí)際，把握機(jī)遇，先行先試，積極探索，試點(diǎn)工作邁出了堅(jiān)實(shí)步伐。

試點(diǎn)工作取得積極成效

儀征是南京、鎮(zhèn)江、揚(yáng)州之間的一座節(jié)點(diǎn)城市，總面積857平方公里，轄9個(gè)鎮(zhèn)，人口56.5萬(wàn)人。2008年，儀征成為江蘇省首批農(nóng)村信用體系建設(shè)試點(diǎn)地區(qū)，2014年列入全國(guó)農(nóng)村信用體系試驗(yàn)區(qū)。在此基礎(chǔ)上，2015年，儀征申報(bào)入選全國(guó)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)縣（市），在試點(diǎn)過(guò)程中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、銳意創(chuàng)新，抵押貸款工作取得積極成效，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

信貸支農(nóng)形式多、力度大。緊扣發(fā)展和群眾需要，組織開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)“三權(quán)”抵押貸款工作。截至今年3月末，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款累計(jì)發(fā)放金額5670萬(wàn)元，余額1688.75萬(wàn)元；林權(quán)抵押貸款累計(jì)發(fā)放金額3500萬(wàn)元，余額1000萬(wàn)元；農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款累計(jì)發(fā)放495筆8208.73萬(wàn)元，余額4364.52萬(wàn)元。按照貸款用途分：用于按揭購(gòu)買農(nóng)民住房463筆7022.73萬(wàn)元，余額3444.52萬(wàn)元；用于個(gè)體工商經(jīng)營(yíng)性貸款21筆866萬(wàn)元，余額680萬(wàn)元；用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)9筆270萬(wàn)元，余額190萬(wàn)元；用于消費(fèi)2筆50萬(wàn)元，余額50萬(wàn)元。

產(chǎn)品創(chuàng)新速度快、反響好。針對(duì)新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)加速的實(shí)際，在試點(diǎn)前農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款無(wú)法進(jìn)行抵押擔(dān)保情況下，及時(shí)研究探索。2009年，率先結(jié)合農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)，出臺(tái)《集體土地房屋擔(dān)保登記管理辦法》，明確抵押擔(dān)保登記、貸款違約處置等具體措施；農(nóng)村商業(yè)銀行設(shè)計(jì)開發(fā)“生態(tài)家園按揭貸”產(chǎn)品，在房產(chǎn)證尚未辦理到位情況下，通過(guò)“農(nóng)戶+銀行+政府”模式，至相關(guān)部門辦理?yè)?dān)保登記，明確受益人為銀行，借鑒房產(chǎn)按揭還款方式，為搬遷入住集中居住區(qū)的農(nóng)民提供住房貸款支持，讓搬遷農(nóng)戶享受與城市商品房按揭貸款一樣的金融服務(wù)，農(nóng)民反響強(qiáng)烈。目前，累計(jì)發(fā)放“生態(tài)家園按揭貸”380筆5561.5萬(wàn)元，受益農(nóng)戶370戶，余額2854.6萬(wàn)元。

促農(nóng)增收沉到底、蓋到邊。深入推進(jìn)試點(diǎn)工作，以改革發(fā)展的思維，著力研究解決深層次問(wèn)題。積極建立完善產(chǎn)權(quán)登記、評(píng)估、抵押等一體化服務(wù)體系，農(nóng)村資源得到充分盤活流動(dòng)，信貸資源回流明顯，農(nóng)村創(chuàng)業(yè)主體貸款難、擔(dān)保難、融資難等各種突出問(wèn)題得到有效緩解，新型經(jīng)營(yíng)主體規(guī)模不斷擴(kuò)大，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和農(nóng)民生活條件得到改善。比如，新集鎮(zhèn)農(nóng)戶趙根以農(nóng)房抵押貸款30萬(wàn)元，解決了畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)企業(yè)資金周轉(zhuǎn)問(wèn)題；馬集鎮(zhèn)農(nóng)戶王旭峰從事農(nóng)田復(fù)墾土方工程，以農(nóng)房抵押解決經(jīng)營(yíng)性需求35萬(wàn)元；陳集鎮(zhèn)農(nóng)戶周林夫妻從事超市經(jīng)營(yíng)，以農(nóng)房抵押貸款開設(shè)第2家超市，夫妻倆年收入超過(guò)20萬(wàn)元，等等。2017年，儀征新增農(nóng)民專業(yè)合作社28個(gè)、家庭農(nóng)場(chǎng)100家，農(nóng)村居民人均可支配收入19092元，同比增長(zhǎng)9%。

信用建設(shè)氛圍濃、成效顯。圍繞農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押試點(diǎn)，推動(dòng)農(nóng)戶及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)平臺(tái)建設(shè)，開發(fā)完成“農(nóng)戶及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織信用信息管理系統(tǒng)”，評(píng)定信用農(nóng)戶8.2萬(wàn)戶、信用鎮(zhèn)10個(gè)、信用村101個(gè)。建立信用惠農(nóng)機(jī)制，開辟信用貸款綠色通道，實(shí)行“一次授信、隨用隨貸、余額控制、周轉(zhuǎn)使用”，轄內(nèi)涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)向農(nóng)戶發(fā)放無(wú)擔(dān)保、無(wú)抵押、基準(zhǔn)利率小額信用貸款15617萬(wàn)元。隨著信用環(huán)境優(yōu)化，涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)不斷加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)，農(nóng)村網(wǎng)點(diǎn)占全部網(wǎng)點(diǎn)的70%，其中農(nóng)行大儀網(wǎng)點(diǎn)開業(yè)，成為農(nóng)行在蘇中地區(qū)首家“返鄉(xiāng)”網(wǎng)點(diǎn)。近年來(lái)，更多信貸資金不斷流向“三農(nóng)”領(lǐng)域，截至2017年末，儀征涉農(nóng)貸款余額294.81億元，比年初增加41.13億元，同比增長(zhǎng)16.21%。

試點(diǎn)工作的主要做法

全面強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，建立健全制度體系。在農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)方面，儀征具備一定的工作基礎(chǔ)。為此，市政府進(jìn)一步強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)力量，落實(shí)金融辦、農(nóng)工辦、人行、國(guó)土、房管等部門參與組成專門工作小組，進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和政策儲(chǔ)備，以市政府文件出臺(tái)《儀征市農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款全國(guó)試點(diǎn)縣建設(shè)實(shí)施方案》，涵蓋組織架構(gòu)和機(jī)制建設(shè)、配套措施完善、評(píng)估處置機(jī)制、政策支持、統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)和宣傳引導(dǎo)等各個(gè)方面；同時(shí)配套出臺(tái)《儀征市農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款管理辦法》、《儀征市農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制辦法》，從貸款管理、登記抵押、抵押物處置、風(fēng)險(xiǎn)緩釋及補(bǔ)償?shù)确矫婷鞔_具體措施。建立聯(lián)席會(huì)議制度，市政府主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭，定期不定期召開專題會(huì)議，協(xié)調(diào)問(wèn)題，保障試點(diǎn)工作有力推進(jìn)。

推進(jìn)確權(quán)頒證工作，完善農(nóng)房評(píng)估機(jī)制。為喚醒農(nóng)村“沉睡資產(chǎn)”，儀征從2014年開始以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革為核心，成立了儀征市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌指導(dǎo)、協(xié)調(diào)全市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易工作。明確農(nóng)工辦牽頭，制定實(shí)施農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理辦法、指導(dǎo)意見，成立權(quán)屬清晰、流程規(guī)范的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，暢通農(nóng)村資產(chǎn)資源流轉(zhuǎn)變現(xiàn)渠道。2016年，圍繞實(shí)現(xiàn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)“有權(quán)必有證，權(quán)證可抵押”的試點(diǎn)目標(biāo)，由國(guó)土局牽頭，全力推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)確權(quán)頒證工作，截至目前，完成農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)確權(quán)頒證率95%以上。同時(shí)，在產(chǎn)權(quán)改革和交易平臺(tái)保障基礎(chǔ)上，農(nóng)戶憑農(nóng)房產(chǎn)權(quán)證向銀行申請(qǐng)貸款，由借貸雙方參照農(nóng)民集中居住區(qū)安置房銷售價(jià)格，根據(jù)使用年限和建造價(jià)格等協(xié)商確定農(nóng)房?jī)r(jià)值，或選取第三方房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行農(nóng)房?jī)r(jià)值評(píng)估，有效解決了農(nóng)房資產(chǎn)的評(píng)估問(wèn)題。

明確抵押貸款細(xì)則，建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。按照《儀征市農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款管理辦法》，參加試點(diǎn)的儀征農(nóng)商行等金融機(jī)構(gòu)制定管理辦法，其中，貸款利率參考人民銀行同期、同檔次基準(zhǔn)利率，結(jié)合借款人實(shí)際執(zhí)行優(yōu)惠利率；貸款期限2-5年不等，最長(zhǎng)可達(dá)8年；抵押率綜合考慮借款人的資信狀況、償債能力、貸款期限以及抵押農(nóng)民住房變現(xiàn)難易程度等因素，最高可達(dá)70%。建立抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和補(bǔ)償制度，一是建成風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金池，由市、鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)政向儀征市三農(nóng)資產(chǎn)管理有限公司注入初始資金1000萬(wàn)元，銀行和資金池按照3∶7比例補(bǔ)償損失；二是建立“政府+銀行+保險(xiǎn)”工作模式，引入保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，確定保險(xiǎn)費(fèi)率，為參加試點(diǎn)的農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)施擔(dān)保，為借款人提供增信支持，對(duì)產(chǎn)生的保險(xiǎn)費(fèi)用，由政府給予一定補(bǔ)貼，確保不增加農(nóng)民貸款成本。

完善抵押物處置機(jī)制，消除貸款后續(xù)障礙。從處置債權(quán)快速性、可實(shí)現(xiàn)性角度出發(fā)，明確三方面進(jìn)行抵押物處置：一是開辟法院訴訟“綠色通道”，簡(jiǎn)化流程，減少訴訟和執(zhí)行過(guò)程時(shí)間；二是運(yùn)用好農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，將農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押信息登記、后續(xù)農(nóng)房交易等統(tǒng)一納入平臺(tái)管理，通過(guò)平臺(tái)發(fā)布待處置農(nóng)房信息，提高處置便利度；三是由儀征市三農(nóng)資產(chǎn)管理有限公司統(tǒng)一對(duì)農(nóng)戶住房進(jìn)行收、轉(zhuǎn)讓處置，進(jìn)一步擴(kuò)充農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心功能。

試點(diǎn)工作面臨的困難

總體上看，儀征農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作依法穩(wěn)妥推進(jìn)、富有成效，但除“生態(tài)家園按揭貸”之外，純粹以農(nóng)房抵押貸款開展的貸款業(yè)務(wù)量并不大?？陀^上講，試點(diǎn)工作受到銀行產(chǎn)品門檻較高，農(nóng)戶顧慮“失房”積極性不高等多種因素影響。

產(chǎn)權(quán)證更換存在困難，符合貸款條件農(nóng)房少。部分農(nóng)戶持有的房產(chǎn)證仍為舊版產(chǎn)權(quán)證，辦理農(nóng)房抵押需更換新證。一方面，更換新證需由測(cè)繪隊(duì)專業(yè)人員測(cè)繪配圖，農(nóng)戶需要攜帶測(cè)繪圖紙到鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土所換領(lǐng)新版不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書，耗時(shí)且需繳納一定工本費(fèi)，對(duì)信貸資金需求“短、頻、急”農(nóng)戶無(wú)法解燃眉之急。另一方面，舊版產(chǎn)權(quán)證農(nóng)房面積與產(chǎn)權(quán)證書多存在差異。在重新測(cè)繪面積的過(guò)程中，面積少了農(nóng)戶不愿意確認(rèn)，面積多了但未經(jīng)許可國(guó)土局也不確認(rèn)，沒(méi)有確權(quán)的農(nóng)房無(wú)法辦理抵押登記。

農(nóng)戶認(rèn)知度整體較低，實(shí)際需求提升空間大。盡管政府部門、銀行等大力推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款工作，但農(nóng)戶的認(rèn)知度整體較低，提出的有效信貸需求不多。尤其是一些規(guī)模農(nóng)戶經(jīng)過(guò)多年積累，已具備一定資本，基本能夠維持其正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。同時(shí)，“失房”風(fēng)險(xiǎn)也是一大顧慮。農(nóng)民大都把房屋看成是賴以生存的基本保障，是祖輩留下的產(chǎn)業(yè)，一般不愿用農(nóng)房來(lái)向銀行抵押而獲得貸款，顧慮有“失房”風(fēng)險(xiǎn)，也怕有失臉面。

缺少差別化優(yōu)惠政策，農(nóng)房貸款產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)小。銀行信貸產(chǎn)品存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，農(nóng)房抵押貸款缺乏比較優(yōu)勢(shì)。如儀征農(nóng)商行對(duì)農(nóng)戶10萬(wàn)元以下貸款全部免擔(dān)保，且隨用隨貸，隨貸隨還，周轉(zhuǎn)使用，比農(nóng)房抵押貸款手續(xù)更加簡(jiǎn)便。抵押物實(shí)際價(jià)值不高，農(nóng)村房產(chǎn)的價(jià)值主要是建造成本，小產(chǎn)權(quán)房成本多在20多萬(wàn)元，老舊房產(chǎn)價(jià)值更低，可抵押貸款金額不大且難以滿足融資需求。各試點(diǎn)金融機(jī)構(gòu)在有農(nóng)房作為抵押物的情況下并未相應(yīng)下調(diào)利率，部分農(nóng)房抵押貸款仍按擔(dān)保類貸款利率發(fā)放。

配套機(jī)制銜接不到位，農(nóng)房流轉(zhuǎn)處置難度高。國(guó)務(wù)院試點(diǎn)管理辦法出臺(tái)后，《擔(dān)保法》和《物權(quán)法》有突破，但《土地管理法》未突破，農(nóng)民集中居住區(qū)的房屋流轉(zhuǎn)僅限于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)，致使農(nóng)民住房處置存在很大難度。產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)分散且規(guī)模較小，實(shí)踐中更多依賴政府行政力量進(jìn)行資產(chǎn)處置，通過(guò)市場(chǎng)化手段受償?shù)碾y度較大。農(nóng)村為一戶一宅，一旦發(fā)生農(nóng)房抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)，不但執(zhí)行難，而且流轉(zhuǎn)處置難度較高。

進(jìn)一步推進(jìn)試點(diǎn)增量擴(kuò)面

針對(duì)試點(diǎn)工作中農(nóng)戶貸款需求低、產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)不明顯、抵押物處置難等一系列現(xiàn)實(shí)困境，儀征下一步將采取措施，推進(jìn)增量擴(kuò)面。

強(qiáng)化制度保障，提升農(nóng)房貸款競(jìng)爭(zhēng)力。一是實(shí)行農(nóng)戶財(cái)政貼息或獎(jiǎng)勵(lì)制度，參照創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款對(duì)用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的農(nóng)房抵押貸款進(jìn)行全額貼息，對(duì)消費(fèi)類農(nóng)房抵押貸款超過(guò)基準(zhǔn)利率的部分進(jìn)行貼息，降低農(nóng)戶辦理農(nóng)房抵押貸款成本。二是對(duì)試點(diǎn)金融機(jī)構(gòu)農(nóng)戶貸款增量獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)年內(nèi)新增農(nóng)房抵押貸款給予2-3個(gè)百分點(diǎn)的獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼，提高銀行辦理農(nóng)民財(cái)產(chǎn)抵押貸款積極性。三是利用支農(nóng)再貸款降低農(nóng)房抵押貸款利率。對(duì)申請(qǐng)支農(nóng)再貸款的金融機(jī)構(gòu)提出要求，必須將10%以上支農(nóng)再貸款資金用于發(fā)放農(nóng)房抵押貸款。

優(yōu)化貸款流程，加快確權(quán)頒證推進(jìn)度。按照《關(guān)于全省推行“3550”改革的意見》，加快農(nóng)民集中居住區(qū)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書辦理進(jìn)程，推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)直連不動(dòng)產(chǎn)中心線上統(tǒng)一信息平臺(tái)，要求金融機(jī)構(gòu)加快農(nóng)房抵押貸款審批辦理工作，兩證齊全農(nóng)戶的貸款辦理時(shí)間壓縮至5個(gè)工作日內(nèi)，對(duì)房屋無(wú)變動(dòng)的舊版權(quán)屬證書直接辦理抵押登記，對(duì)兩證不全的農(nóng)戶繼續(xù)采用國(guó)土所登記備案方式發(fā)放農(nóng)房抵押貸款。

主推混合擔(dān)保，探索抵押物處置機(jī)制。研究混合農(nóng)房抵押貸款模式，如抵押物是貸款人唯一住房，需增加家庭成員擔(dān)保等增信手段，減少法律風(fēng)險(xiǎn)。如貸款人有多套住房，則采用純農(nóng)房抵押模式。同時(shí)，由政府對(duì)不良貸款抵押物進(jìn)行收儲(chǔ)，承擔(dān)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易做市商職責(zé)，建立政府引導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。

加大宣傳力度，激發(fā)農(nóng)戶抵押貸款積極性。加強(qiáng)政策宣傳和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，通過(guò)農(nóng)村金融綜合服務(wù)站、印發(fā)宣傳手冊(cè)、宣傳欄和媒體等多種宣傳手段，將政策宣傳到村、入戶；同時(shí)，強(qiáng)化鎮(zhèn)村干部的能動(dòng)性，將農(nóng)房抵押業(yè)務(wù)融入到實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略工作考核中，也將農(nóng)房抵押貸款與銀行內(nèi)部考核掛鉤，讓更多農(nóng)戶了解農(nóng)房抵押貸款政策，激發(fā)農(nóng)戶積極性。

（作者系江蘇省農(nóng)業(yè)委員會(huì)農(nóng)業(yè)資源區(qū)劃辦主任，現(xiàn)掛職儀征市委常委、副市長(zhǎng)）

責(zé)任編輯：王 婷