國家級貧困縣基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的困惑與啟示

毛杰

[摘要]黨和國家每次重大教育政策的出臺和實施都給貧困山區(qū)教育帶來了新的希望，解決了不少困難，但隨之也出現(xiàn)了許多新的問題和困惑。該報告數(shù)據(jù)翔實，理論分析透徹，總結(jié)出了貧困地區(qū)教育的普遍規(guī)律和存在問題，并提出了行之有效的解決辦法和措施。此文為各級黨委和政府如何抓好貧困地區(qū)基礎(chǔ)教育提供了有益的參考。

[關(guān)鍵詞]基礎(chǔ)教育 改革與發(fā)展 調(diào)查報告 均衡發(fā)展

十一屆三中全會以來，特別是“九五”、“十五”期間，黨和國家以及各級黨委、政府在教育改革上采取了許多行之有效的辦法和措施，實施了一系列的改革，取得了較好的成績，有效地推動著教育改革向縱深發(fā)展。如：“普初”、“普六”、“兩基”（基本普及九年義務(wù)教育，基本掃除青壯年文盲）、“兩全”（全面普及九年義務(wù)教育，全面提高義務(wù)教育質(zhì)量）、農(nóng)村稅費改革、“兩免一補(bǔ)”、農(nóng)村義務(wù)教育免費教育等等一系列政策、文件的出臺和實施，毫無疑問地減輕了家長的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，許多失學(xué)孩子又重新回到了書聲瑯瑯的校園，推動著整個教育事業(yè)的健康發(fā)展。

為進(jìn)一步了解四川省屏山縣基礎(chǔ)教育的現(xiàn)狀、改革措施及困惑，2007年3月初至4月底，我們對屏山縣近幾年來的教育改革與發(fā)展作了全面的調(diào)查。我們選取了全縣不同層面的學(xué)校，積極深入到基層，走村入戶，調(diào)查了10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的23所小學(xué)（其中：基點校和村小13所）、10所中學(xué)，走訪了許多師生和村民，收集了大量的數(shù)據(jù)資料和信息。通過深入的調(diào)查，對資料進(jìn)行整理和分析，從中透視出了作為國家級貧困縣的屏山縣在基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展過程中遇到的新問題、新困惑，希望通過我們近幾個月來的調(diào)查，以期引起各級政府和社會各界對貧困地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)教育的廣泛和熱切的關(guān)注。

一、現(xiàn)狀與成效

屏山縣位于四川盆地南緣，金沙江下游北岸。東界宜賓縣，西鄰涼山彝族自治州雷波縣、樂山市馬邊縣，南與云南省綏江

縣隔江相望，北與樂山市沐川縣相接。全縣轄16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（中其：有清平、屏邊兩個彝族鄉(xiāng)），261個行政村，幅員面積1531平方公里，總?cè)丝跒?9.48萬。2006年，全縣國內(nèi)生產(chǎn)總值9.39億元，地方財政收入2009萬元，農(nóng)民人均純收入2240元。屬國家級扶貧開發(fā)工作重點縣。

全縣現(xiàn)有中小學(xué)209所，有中小學(xué)學(xué)生46570人，其中：

小學(xué)31539人，初中13211人，高中生（含職高）1821人，幼兒生5708人。有在職教職員工2043人，代課教師454人。

1990年至2006年間，屏山縣的基礎(chǔ)教育在困境中取得了讓人矚目的成就。1990年，普及初等教育順利完成；1997年，實現(xiàn)“普六”目標(biāo)；2001年，實現(xiàn)了全省最后一個漢族地區(qū)縣，宜賓市最后一個“兩基”未達(dá)標(biāo)的縣的“兩基”攻堅；2002-2004年先后完成了“兩基”三年鞏固提高任務(wù)；2005、2006年分別實現(xiàn)了“兩全”第一、二年的驗收目標(biāo)，屏山縣教育事業(yè)得到了長足發(fā)展。

（一）基礎(chǔ)教育穩(wěn)步發(fā)展，普及程度明顯提高

全縣普及程度逐年提高，小學(xué)正常適齡兒童入學(xué)率為99.74%，15周歲人口中義務(wù)教育完成率98.7%；初中階段學(xué)生入學(xué)率113.6%，比2000年增長26.2、1.38、9.2個百分點。全縣盲、聾啞、弱智兒童入學(xué)率分別為83.33%、80.65%和87.5%。非盲率為99.4%。

（二）多渠道籌措經(jīng)費，辦學(xué)條件極大改善

15年來，屏山縣多渠道籌措用于改善辦學(xué)條件的經(jīng)費近1.7億元（其中：社會捐款逾600萬元）。2005年，屏山縣為全省農(nóng)村綜合體制改革的試點縣，對全縣學(xué)校布局進(jìn)行了調(diào)整，將原來的21所鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校調(diào)整16所，原31所完全小學(xué)調(diào)整為26所。截止2006年底，全縣小學(xué)、中學(xué)教學(xué)儀器配備率分別達(dá)96%、98%，比2000年分別提高了25%、34%；學(xué)校藏圖書24萬冊；105個學(xué)校實現(xiàn)了“校校通”遠(yuǎn)程教育工程，30所學(xué)校建成了多媒體網(wǎng)絡(luò)教室，29所學(xué)校建成了計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)教室。

（三）教師專業(yè)得到發(fā)展，整體素質(zhì)提高

一是加強(qiáng)學(xué)校干部隊伍建設(shè)，堅持校長聘任制和崗位培訓(xùn)制。二是積極實施新課程改革，努力提高教師學(xué)歷層次。三是堅持和完善教職工全員聘任制和公開招聘教師制。近三年，公開招聘了260余名師范類大中專畢業(yè)生充實教師隊伍，引進(jìn)本科畢業(yè)生43名。截止2006年底，小學(xué)、初中、高中教師學(xué)歷達(dá)標(biāo)率分別達(dá)90.3%、90%、60%，比2000年增長 2.3、2.5、3.2個百分點。

（四）素質(zhì)教育有效推進(jìn)，育人質(zhì)量穩(wěn)步提升

15年里，全縣平均每年培養(yǎng)合格中小學(xué)生6000余名，中小學(xué)畢業(yè)會考成績進(jìn)入全市中等行列；義務(wù)教育的實施有力地促進(jìn)了高中教育的發(fā)展，10年來有1000余名學(xué)子進(jìn)入各類大專院校學(xué)習(xí)。屏山中學(xué)分別培養(yǎng)出省、市高考文科第一名各1人（其中：2002年家庭貧困的農(nóng)村學(xué)生楊良松以658分的優(yōu)異成績勇奪四川省高考文科第一名、2006年家庭貧困的高三畢業(yè)生劉年華獲得宜賓市文科第一名）。2006年高考本科平均上線率達(dá)21.5%，比九五期間高考平均上線率增長10個百分點。

二、問題與困惑

在調(diào)查過程中，我們發(fā)現(xiàn)雖然黨和國家每次重大的政策的出臺和實施都給貧困山區(qū)教育帶來了新的希望，解決了不少困難，但是，隨之也出現(xiàn)了許多新的問題和困惑。

（一）基礎(chǔ)教育薄弱，發(fā)展任務(wù)繁重。屏山縣是國家級貧困山區(qū)縣，基礎(chǔ)條件差，工業(yè)薄弱，是典型的農(nóng)業(yè)縣。農(nóng)業(yè)人口為26.1萬人，占全縣總?cè)丝诘?9.6%，貧困人口達(dá)74910人?；A(chǔ)教育大部分布在農(nóng)村，由于經(jīng)濟(jì)滯后，我縣農(nóng)村小學(xué)的辦學(xué)條件相對較差，離四川省政府〔1995〕78號文件還有很大差距。調(diào)查中我們了解到，全縣尚有危房面積13002平方米（其中：嚴(yán)重的D級危房就達(dá)5283平方米）。校點布局不合理，規(guī)模效益低，村小及教學(xué)點分散，全縣尚有一師一校的村小和教學(xué)點達(dá)23個。這些教學(xué)點最基本的辦學(xué)條件急待改善。

隨著“兩全”工作的進(jìn)一步推進(jìn)，全縣義務(wù)教育階段學(xué)生將以每年1000多人的速度遞增。學(xué)生大量涌入校園，然而許多學(xué)校規(guī)模都小，學(xué)生寄宿寢室嚴(yán)重不足，建設(shè)任務(wù)十分繁重。

從2006年起，國家啟動了“農(nóng)村中小學(xué)校寄宿制學(xué)校建設(shè)工程”，建立寄宿制學(xué)校，讓路途遙遠(yuǎn)的學(xué)生再也不用每天為上學(xué)翻山越嶺、長途跋涉了，是一項惠民工程。如果要大量修建寄宿制學(xué)校，必須有大量的資金投入，況且從2008年起，政府要實施免收農(nóng)村寄宿制學(xué)生住校費，如果政府不能解決，即使學(xué)校修起了學(xué)生住宿寢室也將會被建筑商關(guān)鎖。修建寢室投入的資金由誰來承擔(dān)？另外，由于有的學(xué)校修建年代不同，住宿條件就有好壞的差異，會造成學(xué)生和家長認(rèn)為都是實現(xiàn)的免費住宿，為啥他的孩子住宿條件要好，我的孩子要住差的呢？ 這樣也會出現(xiàn)不少新的矛盾。

（二）教育投入不足，教育欠賬大。近幾年來，庫區(qū)雖然停建，但教育事業(yè)發(fā)展沒停，我們想盡千方百計采用“借、貸、墊”等多種方式，大力改善學(xué)校設(shè)備設(shè)施等辦學(xué)條件。但是，由于庫區(qū)停建對全縣經(jīng)濟(jì)的極大制約，地方財力薄弱，屏山縣全縣教育義務(wù)教育累計欠賬多。截止2006年4月，教育的負(fù)債總額為1725萬元（其中：縣級負(fù)債1109萬元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債449萬元，學(xué)校負(fù)債167萬元）。債務(wù)產(chǎn)生的原因：一是2001年“兩基”攻堅時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)提前使用了三年的農(nóng)村教育費附加；2002年農(nóng)村稅費改革后，取締了農(nóng)村教育附加費，因此形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育負(fù)債449萬元。過去提倡“人民教育，人民辦”，在資金相對不足的情況下，還可以實行村民自治，投工投勞改善村級學(xué)校辦學(xué)條件。因稅費改革后取消了投工投勞，而政府投入又相對不足。二是財政欠撥教育專項經(jīng)費1447萬元，導(dǎo)致縣級負(fù)債1109萬元。往年教育欠債問題難以化解，是壓在許多學(xué)校校長和教師們的心里的一塊石頭，成了一樁難解的心愿。三是遷建學(xué)校資金缺口大。按國家有關(guān)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測算，我縣庫區(qū)淹沒學(xué)校僅獲得搬遷補(bǔ)償經(jīng)費大約為3267萬元，另外可籌資2900萬元，而整個庫區(qū)遷建學(xué)校建設(shè)經(jīng)費總投資達(dá)27316萬元，尚差21149萬元。屏山縣是國家新一輪扶貧工作開發(fā)重點縣，2006年，一般性財政收入僅為2044萬元，按此計算，屏山縣未來10年的財政收入全部用于庫區(qū)學(xué)校搬遷建設(shè)也不能填補(bǔ)資金缺口。

（三）基礎(chǔ)教育質(zhì)量與全市、全省尚有較大的差距。顯著的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差別帶來了城鄉(xiāng)教育發(fā)展的不均衡，教育教學(xué)質(zhì)量整體水平不高，城鎮(zhèn)學(xué)校教育教學(xué)質(zhì)量高于農(nóng)村教育質(zhì)量。在基礎(chǔ)教育課程改革過程中，如何正確處理全面推進(jìn)素質(zhì)教育，處理“普九”與“提高”關(guān)系的機(jī)制還需進(jìn)一步完善和加強(qiáng)。

高中階段教育發(fā)展滯后，規(guī)模較小。目前，我縣僅有高級中學(xué)1所、高完中1所、職業(yè)中學(xué)1所。升入普通高中的學(xué)生僅有1800人，升學(xué)率僅為33%，萬人高中在校生僅80人，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國、全省平均水平，不能滿足人民群眾日益增長的教育需求。職業(yè)教育比較薄弱，職業(yè)中學(xué)和成技校的辦學(xué)經(jīng)費短缺，許多學(xué)校設(shè)備設(shè)施簡陋，沒有實習(xí)基地，缺乏對學(xué)生的吸引力，生源嚴(yán)重不足。

（四）教師隊伍整體素質(zhì)不高，數(shù)量不足。編制總額不足，師生比不盡合理?，F(xiàn)在我縣執(zhí)行的是宜賓市機(jī)編[2003]68號文件所規(guī)定的測算標(biāo)準(zhǔn)，即統(tǒng)一按高中1：14.3、初中1：18.4、小學(xué)1：26.78師生比，與川府辦發(fā)[2002]46號文件中按城市、縣城和農(nóng)村分類下達(dá)的師生比不一致，沒有充分考慮我縣山區(qū)教育的特點。而學(xué)生數(shù)隨“義務(wù)”教育的發(fā)展逐漸增加，全縣尚差教師500多人。同時，教師結(jié)構(gòu)不合理，學(xué)科不配套，藝體科教師缺乏，嚴(yán)重制約了素質(zhì)教育的開展。

（五）學(xué)生輟學(xué)現(xiàn)象仍然不容忽視。初中學(xué)生輟學(xué)現(xiàn)象有抬頭趨勢，除受家庭經(jīng)濟(jì)困難、路途遙遠(yuǎn)、厭學(xué)、認(rèn)識不足和打工等因素影響外，還存在《義務(wù)教育法》不落實，執(zhí)行《義務(wù)教育法》缺乏行政措施和必要的強(qiáng)制手段，對家長不送孩子上學(xué)，政府和學(xué)校無能為力。

特別是民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)十分落后，絕大多數(shù)家庭在貧困線下，根本無力送子女上學(xué)讀書。“少數(shù)民族家長觀念陳舊落后，讀書無用、重男輕女現(xiàn)象十分嚴(yán)重。少數(shù)民族同胞多子女進(jìn)一步加重了送子女讀書的負(fù)擔(dān)，一般家庭均在3個以上，屏邊鄉(xiāng)有一家彝胞就生了11個孩子，他們連維持一家?guī)卓?，甚至十幾口人的生計都十分困難，哪來閑錢讀書?！币晃淮彘L告訴我們。

（六）貧困生補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)太低，解決不了他們住校的根本問題。國家建立和實行農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制及“兩免一補(bǔ)”政策后，全縣44540名義務(wù)教育階段的中小學(xué)生全部免除學(xué)雜費，有14745名義務(wù)教育階段學(xué)生享受了免費送教科書待遇，但仍有30000余名學(xué)生未享受這一政策。貧困住校生生活補(bǔ)助經(jīng)費太少，每生每天僅按1元的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼，一個月僅為28元，生活費差距大。況且學(xué)生享受面小，沒有享受到的農(nóng)村學(xué)生和家長有意見。

屏山縣清平彝族鄉(xiāng)中心校校長李寒松介紹說，“我們這兒的山高，農(nóng)民的生計基本是靠種玉米來維持生活，有的一年下來連生計都成問題，如果孩子要住校，每個月要拿出孩子的生活費就得靠省吃簡用地擠！”

因此，上級要逐步加大免費送書范圍，逐步實現(xiàn)義務(wù)教育階段學(xué)生全部享受免費送書政策，擴(kuò)大住校生生活補(bǔ)助范圍，提高生活補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，讓學(xué)生讀得起書、住得起校、吃得起飯。

（七）教師待遇降低，工作積極性受影響

在實施免除學(xué)雜費政策之后，雖然縣上全額劃撥了生均公經(jīng)費，但學(xué)校經(jīng)費相對不足。屏山縣新發(fā)鄉(xiāng)共有學(xué)校15所，中小學(xué)生為3500余人，有教師（含代課教師）187人。目前，該鄉(xiāng)學(xué)校實際收入與原來相比卻減少了20多萬元，辦公經(jīng)費反而相對不足。因為學(xué)校沒有錢，教師待遇降低，特別是激勵機(jī)制的建立和落實大大受阻，每期下來僅有二三百元的獎金，甚至有的學(xué)校只有幾十元，造成了學(xué)校教師心理不平衡，嚴(yán)重地打擊了教師工作的積極性。

缺乏對長期堅持在高寒地區(qū)和交通不便的偏遠(yuǎn)學(xué)校工作的教師優(yōu)惠政策。村小環(huán)境條件差，教學(xué)和生活條件十分簡陋，造成了教師在學(xué)校最基本的生活保障（吃、?。┖桶踩卸既狈ΑＫ麄児ぷ髁看?，每周上課至少達(dá)28節(jié)，多數(shù)還是復(fù)式班。但他們?nèi)匀粓允貚徫?，無私地奉獻(xiàn)著自己的知識和青春。

三、思考與啟示

推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，進(jìn)一步促進(jìn)教育公平與公正，是構(gòu)建社會主義和諧社會的要求。目前，國家巨型水電工程向家壩電站的建設(shè)正在如火如荼的進(jìn)行，屏山縣是淹沒最多、移民最多、學(xué)校搬遷最多的庫區(qū)縣，內(nèi)遷、外遷移民達(dá)5萬余人。教育既面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，又迎來良好的發(fā)展機(jī)遇。我縣庫區(qū)內(nèi)25所中小學(xué)將搬遷重建，全縣與此相適應(yīng)的教育資源也將重組。如何搶抓這一千載難逢的歷史發(fā)展機(jī)遇，提高全縣教育發(fā)展的總體水平，是我們當(dāng)前面臨的重要課題，我們必須超前謀劃，做好充分的思想和技術(shù)準(zhǔn)備。

（一）以縣為主，建立多渠道經(jīng)費保障機(jī)制

一是縣財政嚴(yán)格做到對教育投入的“三個增長”，教育的轉(zhuǎn)移支付全額用于教育。二是地方城鎮(zhèn)教育費附加做到?？顚Ｓ?，全額用于教育。三是鼓勵社會捐資助學(xué)、投工投勞和民間融資改善辦學(xué)條件。

（二）突出“兩個重點”，推進(jìn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展

一個重點是要解決縣內(nèi)學(xué)位不足的問題，另一個重點是要解決農(nóng)村學(xué)位不優(yōu)的問題。結(jié)合淹沒區(qū)移民工作的開展，積極調(diào)整學(xué)校布局，實施“排危工程”、“村級學(xué)校建設(shè)工程”、“農(nóng)村中小學(xué)寄宿制學(xué)校生活實施建設(shè)工程”。擴(kuò)大城鎮(zhèn)學(xué)校的規(guī)模使其發(fā)揮中心和骨干作用。啟動新縣城屏山高級中學(xué)、金江初級中學(xué)和東西城小學(xué)建設(shè)工程。

（三）加強(qiáng)兩支隊伍建設(shè)，創(chuàng)新人才培養(yǎng)新機(jī)制

一是建立繼續(xù)教育制度。按《屏山縣教師隊伍“十一五”培訓(xùn)規(guī)劃》，切實抓好人才培養(yǎng)。二是深化學(xué)校內(nèi)部管理改革，建立“能進(jìn)能出、能上能下、優(yōu)勝劣汰”的學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和教師任用、輪崗交流機(jī)制。三是積極培養(yǎng)中青年學(xué)科帶頭人和骨干教師，充分調(diào)動優(yōu)秀人才的積極性。四是建立完善縣城中小學(xué)教師到農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校任教服務(wù)期制度和鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校、基點校、村小教師定期輪換交流制度。同時，加強(qiáng)教師資源的統(tǒng)籌，通過建立以縣為主的區(qū)域內(nèi)骨干教師巡回授課、緊缺學(xué)科教師流動教學(xué)制度。

（四）深化改革，強(qiáng)化管理，努力提高教育教學(xué)質(zhì)量

一是要全面推進(jìn)素質(zhì)教育，正確處理好“普及”與“提高”的關(guān)系。積極深化教育內(nèi)容和方法的改革，促進(jìn)學(xué)生素質(zhì)的全面發(fā)展。二是要樹立科研興教意識，建立以新課程為重點的校本研修制度，開展各種形式的教學(xué)研究活動，推動中小學(xué)教育質(zhì)量大面積提高。

（五）發(fā)展高中教育，不斷滿足群眾對高中教育需求

向家壩電站的開工，為改變屏山高中的落后現(xiàn)狀帶來了機(jī)遇，一是規(guī)劃好屏山縣高級中學(xué)、新市高級中學(xué)和縣職業(yè)教育中心（以職高為主體）。二是發(fā)掘屏山中學(xué)在2002年、2006年連續(xù)培養(yǎng)出兩名省、市高考文科“狀元”的內(nèi)在原因，以激勵廣大教職員工和學(xué)生的積極性，把屏山中學(xué)作為精品加以打造，拉動整個基礎(chǔ)教育事業(yè)的向前發(fā)展。庫區(qū)學(xué)校重建后，力爭使全縣高中萬人在校生人數(shù)和初中升高中人數(shù)達(dá)全市平均水平。三是加快職業(yè)教育步伐，建立“三教統(tǒng)籌”教育體系。把職業(yè)學(xué)校和農(nóng)村成人學(xué)校辦成人力資源開發(fā)、科學(xué)實驗、技術(shù)培訓(xùn)咨詢與推廣、勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)和扶貧開發(fā)服務(wù)的基地。

（本文責(zé)任編輯 劉東敏）