用創(chuàng)新構(gòu)筑南陽生態(tài)文明制度體系

生態(tài)文明體制改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，關(guān)鍵是通過生態(tài)文明的制度創(chuàng)新，構(gòu)建一套行之有效的制度體系。習(xí)近平同志在十九大報(bào)告中指出，加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國。本文從創(chuàng)新制度機(jī)制的視角，探討南陽構(gòu)建科學(xué)決策的生態(tài)文明體制機(jī)制、完善生態(tài)文明制度體系、強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和公眾參與機(jī)制的途徑。

（一）構(gòu)建科學(xué)決策的生態(tài)文明制度體系

健全生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和聯(lián)席會(huì)議制度。在南陽市生態(tài)文明建設(shè)指揮部的基礎(chǔ)上，成立南陽市生態(tài)文明體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)生態(tài)文明制度建設(shè)和體制改革工作的開展，各縣市（區(qū)）成立相應(yīng)組織機(jī)構(gòu)，各個(gè)有關(guān)機(jī)構(gòu)相互協(xié)調(diào)，形成上下良性互動(dòng)的推進(jìn)機(jī)制。建立各部門的定期聯(lián)席會(huì)議制度，穩(wěn)步推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)工作的落實(shí)和開展。

探索建立與生態(tài)文明相適應(yīng)的生態(tài)環(huán)境管理體制。按照生態(tài)系統(tǒng)完。整性的原則，探索建立南陽市生態(tài)文明建設(shè)委員會(huì)，整合不同部門的國土空間開發(fā)、資源集約利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能。提升生態(tài)環(huán)境保護(hù)在地區(qū)綜合決策中的地位，率先探索與環(huán)境質(zhì)量管理相配套的區(qū)域生態(tài)環(huán)境管理體制、機(jī)構(gòu)和職能。加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)部門統(tǒng)一監(jiān)管環(huán)境污染、生態(tài)保護(hù)和資源開發(fā)中生態(tài)環(huán)境問題的職能，排除行政對執(zhí)法的不適當(dāng)干預(yù)。進(jìn)一步加強(qiáng)基層生態(tài)環(huán)保管理機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)，增加對基層環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)的公共財(cái)政支出，將基層環(huán)保機(jī)構(gòu)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸。

制定南陽市生態(tài)文明建設(shè)年度計(jì)劃，分解落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)各項(xiàng)具體任務(wù)，由市政府與相關(guān)責(zé)任單位簽訂目標(biāo)責(zé)任書，確保生態(tài)文明建設(shè)各項(xiàng)工程和任務(wù)得以落實(shí)。依據(jù)各縣、市（區(qū)）生態(tài)文明建設(shè)的不同定位和有側(cè)重的工作重點(diǎn)，健全生態(tài)環(huán)境質(zhì)量綜合考評獎(jiǎng)懲機(jī)制，根據(jù)縣、市（區(qū)）年度生態(tài)環(huán)境質(zhì)量綜合考評指數(shù)優(yōu)劣狀況，對其實(shí)施經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)或處罰。

設(shè)立生態(tài)文明建設(shè)專項(xiàng)資金，將生態(tài)文明建設(shè)資金納入財(cái)政預(yù)算，并根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步增加投入比例，確保生態(tài)文明建設(shè)工作正常開展。統(tǒng)籌專項(xiàng)資金使用，細(xì)化專項(xiàng)資金項(xiàng)目，將專項(xiàng)資金主要用于生態(tài)文明建設(shè)的重點(diǎn)工程和示范創(chuàng)建體系。爭取中央生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付、中央生態(tài)補(bǔ)償、以獎(jiǎng)代補(bǔ)和以獎(jiǎng)促治等資金，爭取符合國家產(chǎn)業(yè)政策和發(fā)展規(guī)劃的生態(tài)環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級、廢棄資源再生利用和靜脈產(chǎn)業(yè)等項(xiàng)目的資金支持。制定并完善各種經(jīng)濟(jì)政策，探索多元化融資渠道，鼓勵(lì)和引導(dǎo)企業(yè)和公眾參與生態(tài)文明建設(shè)，發(fā)揮政府投資主體作用和市場化主導(dǎo)作用，充分利用多渠道商業(yè)融資手段，積極申請世界銀行、亞行和國內(nèi)各級各類銀行貸款。創(chuàng)新環(huán)保投融資模式，通過股票市場及BOT等方式進(jìn)行融資，吸引和鼓勵(lì)社會(huì)資本及外資參與生態(tài)文明重大工程項(xiàng)目。強(qiáng)化生態(tài)文明建設(shè)資金監(jiān)管，建立有效的?？顚Ｓ帽O(jiān)管制度，嚴(yán)格執(zhí)行投資問效、追蹤管理。加強(qiáng)審計(jì)和監(jiān)管工作，統(tǒng)籌建設(shè)資金，確保建設(shè)目標(biāo)和重點(diǎn)項(xiàng)目按計(jì)劃推進(jìn)。加大財(cái)政投入和政策支持力度，設(shè)立南陽市生態(tài)文明發(fā)展專項(xiàng)資金并逐年增加，主要用于生態(tài)文明制度創(chuàng)新試點(diǎn)工作，支持資源循環(huán)利用重大示范、重大環(huán)境治理項(xiàng)目及生態(tài)建設(shè)，生態(tài)文明統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測、執(zhí)法等基礎(chǔ)設(shè)施硬軟件升級改造，生態(tài)文明宣傳、教育、培訓(xùn)和表彰獎(jiǎng)勵(lì)等。

（二）完善生態(tài)文明制度體系

1、源頭預(yù)防制度建設(shè)

建立生態(tài)保護(hù)紅線制度。加快建立由生態(tài)功能紅線、環(huán)境質(zhì)量紅線和自然資源利用紅線“三條紅線”構(gòu)成的南陽生態(tài)保護(hù)紅線體系，并通過相應(yīng)程序使其制度化，作為落實(shí)其他各項(xiàng)生態(tài)制度的基礎(chǔ)和底線。一是將禁止開發(fā)區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)劃定為生態(tài)功能紅線，明確其空間分布界線，確保南陽市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本生態(tài)功能和產(chǎn)品。二是嚴(yán)格執(zhí)行由環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)線（即各類環(huán)境要素達(dá)到環(huán)境功能區(qū)要求）、污染物排放總量控制線（即全面完成國家和河南省下達(dá)的主要污染物減排任務(wù)）、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理紅線（即環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)得到有效防控，無重大環(huán)境事件發(fā)生）組成的環(huán)境質(zhì)量紅線，維護(hù)人居環(huán)境與人體健康的基本需要。三是構(gòu)建并執(zhí)行自然資源利用紅線，促進(jìn)資源能源節(jié)約，避免資源無序開發(fā)，保障能源、水、土地等資源高效利用制度。

建立嚴(yán)格的環(huán)境準(zhǔn)入制度?；谏鷳B(tài)紅線要求，強(qiáng)化污染企業(yè)停產(chǎn)治理、淘汰和退出。根據(jù)各縣市區(qū)的資源稟賦、環(huán)境容量和生態(tài)狀況，在招商引資工作中，提高環(huán)境準(zhǔn)入門檻，明確高耗能、高排放和資源型行業(yè)準(zhǔn)入條件，明確資源配置的具體要求及能源節(jié)約和污染物排放等指標(biāo)，嚴(yán)防東部和國外落后產(chǎn)能向中部地區(qū)轉(zhuǎn)移，逐步提升南陽地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。落實(shí)和完善環(huán)境影響評價(jià)制度。建立健全環(huán)境與發(fā)展綜合決策機(jī)制和輔助決策機(jī)構(gòu)，施行政府重大社會(huì)、經(jīng)濟(jì)決策的環(huán)境影響評價(jià)制度，在政策、規(guī)劃及項(xiàng)目審批時(shí)，認(rèn)真實(shí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)否決制度，始終堅(jiān)持貫徹環(huán)?！叭瑫r(shí)”制度。探索將環(huán)境質(zhì)量改善和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)可接受水平作為環(huán)境影響評價(jià)的基本準(zhǔn)則，以是否能促進(jìn)環(huán)境質(zhì)量改善為評估標(biāo)準(zhǔn)，開展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策和項(xiàng)目環(huán)評。建立重大項(xiàng)目（政策）社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評估制度。對具有社會(huì)影響的重大項(xiàng)目、涉及公眾環(huán)境權(quán)益的政策進(jìn)行程序合法性評估、政策合理性評估、方案可行性評估以及妥善處理公眾合理訴求評估，引入第三方社會(huì)評價(jià)機(jī)制；在重大項(xiàng)目決策前，通過座談會(huì)、聽證會(huì)、社會(huì)公示等多種形式，邀請多方代表對社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告和環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告進(jìn)審評；建立社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評估制度執(zhí)行的問責(zé)機(jī)制，制定系統(tǒng)可操作的應(yīng)急預(yù)案。

2、過程嚴(yán)管制度建設(shè)

建立充分體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)實(shí)績的領(lǐng)導(dǎo)干部政績評價(jià)考核制度。將生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)考核、領(lǐng)導(dǎo)考評及社會(huì)評價(jià)納入南陽市綜合考評體系?？紤]不同區(qū)市縣發(fā)展的差異性，設(shè)立考核指標(biāo)體系。按照國家“對限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核”的具體要求，提高對西峽、淅川等縣區(qū)考核中的生態(tài)權(quán)重，地方組織部門優(yōu)先選用生態(tài)文明建設(shè)工作中成效突出的領(lǐng)導(dǎo)干部。建立統(tǒng)一公平、覆蓋主要污染物的排放許可制度。加快總結(jié)《南陽市排污許可證管理暫行規(guī)定》實(shí)施以來的排污許可證制度經(jīng)驗(yàn)，率先探索根據(jù)排放標(biāo)準(zhǔn)、清潔生產(chǎn)水平和總量控制要求等核定排污單位的排放總量，通過向企業(yè)頒發(fā)排污許可證，將排污單位全面納入統(tǒng)一監(jiān)管的污染物排放許可制度。探索深化總量控制制度。加快探索以環(huán)境容量為基礎(chǔ)、以環(huán)境質(zhì)量為導(dǎo)向的總量控制制度，拓展納入總量控制的區(qū)域特征污染物指標(biāo)。在國家探索實(shí)施以環(huán)境容量為基礎(chǔ)的區(qū)域性污染物總量控制制度、行業(yè)污染物總量控制制度和以企事業(yè)單位為單元核定排放總量的總量控制制度的過程中，爭取成為試點(diǎn)示范地區(qū)。

建立企業(yè)和社會(huì)生態(tài)責(zé)任制度。明確企業(yè)的生態(tài)環(huán)境責(zé)任，健全企業(yè)環(huán)保獎(jiǎng)懲機(jī)制。建立農(nóng)產(chǎn)品追溯和產(chǎn)品標(biāo)示制度，強(qiáng)化農(nóng)產(chǎn)品安全管理。

建立嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法制度。對轄區(qū)內(nèi)的工業(yè)點(diǎn)源、農(nóng)業(yè)面源、交通移動(dòng)源等全部污染源排放的所有污染物，對大氣、土壤、地表水、地下水等所有納污介質(zhì)加強(qiáng)統(tǒng)一監(jiān)管。按照“統(tǒng)一監(jiān)管、分工負(fù)責(zé)”的思路，履行“地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)”的責(zé)任，有序整合南陽市不同領(lǐng)域、不同部門、不同層次的監(jiān)管力量，探索建立南陽市環(huán)保部門和公安部門聯(lián)合執(zhí)法的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，有效進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法。

3、后果嚴(yán)懲制度建設(shè)

建立生態(tài)環(huán)境損害賠償和刑事責(zé)任追究制度。正確使用環(huán)境侵權(quán)案件舉證責(zé)任分配規(guī)則，準(zhǔn)確認(rèn)定環(huán)境污染與損害后果之間的因果關(guān)系，探索建立南陽市環(huán)境污染損害賠償基金，確保環(huán)境侵權(quán)受害人得到及時(shí)全面賠償，同時(shí)使責(zé)任人付出高昂代價(jià)。健全環(huán)境公益訴訟制度，及時(shí)受理法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體提起的環(huán)境公益案件。落實(shí)《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，加大對環(huán)境刑事責(zé)任的追究力度，確保構(gòu)成犯罪的違法行為人得到應(yīng)有的制裁，借鑒貴陽、昆明、無錫等地的環(huán)境法庭實(shí)踐，探索環(huán)境案件審判的新模式。

探索各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境審計(jì)和終身責(zé)任追究制度。探索建立地方各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境審計(jì)和終身責(zé)任追究制度，加快研究與南陽市情相符的領(lǐng)導(dǎo)干部離任自然資源資產(chǎn)審計(jì)與核算方法。對不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成生態(tài)環(huán)境損害嚴(yán)重后果的官員，實(shí)施終身責(zé)任追究。

（三）強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和公眾參與機(jī)制

1、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)機(jī)制

建立平衡生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)者與受益者利益關(guān)系的生態(tài)補(bǔ)償制度。按照“誰保護(hù)、誰受益”，“誰改善、誰得益”，“誰貢獻(xiàn)大、誰多得”的原則，重點(diǎn)提高丹江口庫區(qū)和生態(tài)移民地區(qū)、南水北調(diào)渠首源頭地區(qū)保護(hù)水源的積極性和受益水平。加大地方財(cái)政投入力度，逐步提高地區(qū)生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。進(jìn)一步探索建立農(nóng)業(yè)發(fā)展的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，建立健全對畜禽糞便、秸稈、有機(jī)生活垃圾的資源化的鼓勵(lì)扶持政策。

進(jìn)一步實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)識等有利于生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度。利用特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢，進(jìn)一步挖掘地理標(biāo)識保護(hù)產(chǎn)品品牌，擴(kuò)大地理標(biāo)志保護(hù)產(chǎn)品范圍，積極有效謀劃地理標(biāo)志產(chǎn)品保護(hù)工作。加強(qiáng)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系和技術(shù)規(guī)程建設(shè)，完善監(jiān)管機(jī)制并維護(hù)地理標(biāo)志保護(hù)產(chǎn)品知名形象，通過建立地理標(biāo)志產(chǎn)品保護(hù)制度體系，持續(xù)推動(dòng)了區(qū)域生態(tài)農(nóng)業(yè)和生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

落實(shí)引導(dǎo)企業(yè)環(huán)境行為的綠色金融信貸和稅收優(yōu)惠等政策。調(diào)整環(huán)保領(lǐng)域優(yōu)惠政策，制定以減排為目的的優(yōu)惠政策和財(cái)稅激勵(lì)機(jī)制。推動(dòng)污染企業(yè)（或委托第三方環(huán)境治理服務(wù)商）對其造成的污染進(jìn)行治理。環(huán)保補(bǔ)貼由建設(shè)環(huán)節(jié)為主轉(zhuǎn)向兼顧運(yùn)營環(huán)節(jié)。落實(shí)綠色信貸金融政策，全面推進(jìn)各大銀行建立信貸的“環(huán)保一票否決制”，對列入“區(qū)域限批”、“流域限批”地區(qū)的企業(yè)和項(xiàng)目、或存在未履行環(huán)評審批手續(xù)、不執(zhí)行“三同時(shí)”、超標(biāo)排污、使用淘汰類生產(chǎn)工藝等環(huán)境違法行為的地方和企業(yè)，進(jìn)行信貸控制，從資金源頭上控制高耗能企業(yè)、污染企業(yè)的發(fā)展。

推動(dòng)實(shí)施排污權(quán)有償使用與交易制度。結(jié)合河南省排污交易相關(guān)技術(shù)規(guī)范和推進(jìn)實(shí)施方案，積極開展南陽市排污權(quán)有償使用與交易工作，推進(jìn)污染物排放許可有償使用和交易的制度化、規(guī)范化和市場化，建立基于總量控制、排污許可和有償使用的排污權(quán)交易制度，加大排污權(quán)交易的組織機(jī)構(gòu)和監(jiān)管能力建設(shè)。

2、公眾參與機(jī)制

進(jìn)一步加大公眾參與力度。建立完善政府及企業(yè)環(huán)保信息公開公告制度，環(huán)境決策聽證會(huì)制度，專家協(xié)助公眾參與制度，環(huán)境公益訴訟制度；搭建多樣化的信息交流渠道和平臺，以電視、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊.問卷、聽證會(huì)、座談會(huì)、走訪等多種形式開展公眾參與。繼續(xù)深入開展“南陽環(huán)保世紀(jì)行”活動(dòng)，提高環(huán)境輿論引導(dǎo)能力。充分發(fā)揮工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體和各民主黨派、工商聯(lián)的作用，開展生態(tài)文明的“進(jìn)社區(qū)”及“下鄉(xiāng)”活動(dòng)，動(dòng)員社會(huì)各界人士積極投身生態(tài)文明建設(shè)，形成社會(huì)各方共同參與的新局面。強(qiáng)化人大的監(jiān)督與政協(xié)的參政議政。市、區(qū)縣各級政協(xié)要重點(diǎn)關(guān)注全市生態(tài)文明建設(shè)情況，積極建言獻(xiàn)策、參政議政，踴躍提交議案提案。市生態(tài)文明建設(shè)指揮部（領(lǐng)導(dǎo)小組）辦公室要在每年兩會(huì)前一個(gè)月向所有人大代表和政協(xié)委員提交生態(tài)文明建設(shè)年報(bào)，并發(fā)放包括定性和定量評估及具體建議在內(nèi)的征詢意見表，由南陽市辦公室將反饋意見匯總后在兩會(huì)期間向社會(huì)公布。

引導(dǎo)環(huán)境保護(hù)公益組織和志愿者參與生態(tài)文明建設(shè)。組織在校學(xué)生、退休職工及其它社會(huì)工作者利用業(yè)余時(shí)間自愿參與各類生態(tài)文明建設(shè)的科普、宣傳、監(jiān)督、評議等公益活動(dòng)。市級財(cái)政對志愿者活動(dòng)給予支持，建立生態(tài)文明建設(shè)志愿者和生態(tài)道德模范表彰平臺與表彰基金，每年對自愿者中的優(yōu)秀人員和生態(tài)道德模范給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。

（作者李永超系中共南陽市委黨校行政管理教研室主任、教授）（上接第201頁）部區(qū)域鋼筋變形，可采用泵管支撐架放置于鋼筋網(wǎng)網(wǎng)眼中，以滿足泵管的泵送要求。

3、針對C40連續(xù)配筋在井圈及落水井處斷開的情況，在井圈周圍采用雙層鋼筋加固，且加固鋼筋與其周圍鋼筋網(wǎng)片采用綁扎連接，從而確保連續(xù)配筋混凝土基層質(zhì)量及避免井圈的工后沉降。

4、混凝土基層澆筑成型后，及時(shí)覆蓋保養(yǎng)布灑水養(yǎng)護(hù)，天氣炎熱時(shí)安排專人對基層按每天早中晚各一次的頻率進(jìn)行灑水，每次灑水均透濕基層表面及保養(yǎng)布，以防止基層面層收縮裂縫的產(chǎn)生。

5、因水泥砼無可避免的會(huì)產(chǎn)生收縮裂縫，施工中需定期對配筋板的裂縫進(jìn)行觀測。在市政道路的改造中，出于道路保通需要，連續(xù)配筋板通常會(huì)作為臨時(shí)路面用于通車，為防止雨水腐蝕結(jié)構(gòu)鋼筋，對于對裂縫寬度小于0.5mm的細(xì)裂縫用水泥漿灌縫處理，對裂縫寬度大于0.5mm的裂縫采用注漿處理，在上層瀝青施工時(shí)鋪設(shè)防裂貼。

四、運(yùn)營情況及優(yōu)化建議

本工程改造后通車已逾一年半，道路整體運(yùn)營良好，除地梁與相交道路設(shè)置的脹縫處之外，一般路段未出現(xiàn)明顯的反射裂縫。

經(jīng)過一個(gè)完整冬一夏循環(huán)的觀察，本工程基于軌道保護(hù)要求及現(xiàn)場施工條件限制采取的連續(xù)配筋復(fù)合式路面達(dá)到了預(yù)想中的效果，但由于連續(xù)配筋板的存在，導(dǎo)致瀝青層間的剪切力較大，道路使用期間在極端高溫天氣后，局部公交專用道出現(xiàn)了車轍或坑槽。經(jīng)取芯后發(fā)現(xiàn)局部瀝青砼未充分壓實(shí)處滲入的雨水無法排出，加之瀝青層間的高剪切力從而導(dǎo)致病害的出現(xiàn)。后通過在瀝青層內(nèi)設(shè)置透水彈簧管作為解決瀝青層內(nèi)排水的措施，取得了顯著的效果。此舉亦可作為同類項(xiàng)目的優(yōu)化措施。為進(jìn)一步減少路面病害的出現(xiàn)，建議復(fù)合路面施工時(shí)對瀝青各面層連續(xù)攤鋪，以避免層間的污染，同時(shí)對瀝青的層間粘結(jié)進(jìn)行相應(yīng)的優(yōu)化設(shè)計(jì)。

本工程實(shí)施進(jìn)一步證明了連續(xù)配筋復(fù)合式路面在市政道路改造時(shí)的適用性，并通過對部分設(shè)計(jì)以及施工細(xì)節(jié)的優(yōu)化確保了復(fù)合式路面的施工質(zhì)量。本文通過對項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工以及養(yǎng)護(hù)過程的綜述，提煉出連續(xù)配筋復(fù)合式路面的實(shí)施要點(diǎn)，以供同類項(xiàng)目進(jìn)行參考。