農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老服務：供給主體協(xié)同治理模式的構(gòu)建

王笑嫻，尹文嘉

(廣西師范學院 經(jīng)濟與管理學院，南寧530299)

我國老年人口規(guī)模大，增速快，人口老齡化程度日益加重。截至2016年底，全國65歲及以上人口已達到1.5億人，占總?cè)丝?13.83億)比重的10.85%。人口老齡化趨勢迅猛發(fā)展的同時，農(nóng)村高齡化、少子化、空巢化等問題疊加并存，導致空巢老人、獨居老人增多?，F(xiàn)行的政府養(yǎng)老服務供給和傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式難以應對空巢化危機，使空巢老人對養(yǎng)老服務的需求愈加迫切，養(yǎng)老服務供需矛盾突出。鑒于此，探索符合我國國情、滿足農(nóng)村空巢老年群體需求的養(yǎng)老服務供給主體新形式，顯得尤為緊迫和重要。

1 農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老問題研究綜述

當前，學術(shù)界對農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老問題的研究較為豐富。龔文君認為大量農(nóng)村勞動力流向城市、計劃生育政策的實行、農(nóng)村老齡人口的高齡化是形成農(nóng)村空巢家庭的主要原因。[1]邵德興通過分層隨機抽樣方式，在臨海、余姚、江山進行入戶訪談式調(diào)查，對農(nóng)村空巢老人幫扶服務開展研究，得出幫扶服務體系建設(shè)產(chǎn)生問題的原因在于多元供給機制尚未形成、幫扶服務社會化水平低、農(nóng)村老齡服務業(yè)發(fā)展滯后、服務消費意識落后。[2]陳成、杜興端從社會變遷導致養(yǎng)老觀念淡化、社會養(yǎng)老保險制度不完善、農(nóng)村社區(qū)互助機制不健全、少子老齡化加劇養(yǎng)老困境四個方面總結(jié)農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老問題的根源。[3]周湘蓮、周勇認為重視農(nóng)村空巢老人精神養(yǎng)老，保障他們平等享有養(yǎng)老權(quán)益是實現(xiàn)仁愛生命倫理的重要體現(xiàn)，通過探析空巢老人心理健康問題，建議從孝道倫理、老年人自身、農(nóng)村社區(qū)、政策法規(guī)等多方角度構(gòu)建空巢老人精神養(yǎng)老模式。[4]張化楠、方金、畢紅霞以山東農(nóng)村空巢老人為研究對象，根據(jù)有序Logit模型、ISM模型等方法對統(tǒng)計數(shù)據(jù)進行研究，分析老年群體的生活水平與生活質(zhì)量滿意度，并以研究結(jié)果為依據(jù)，提出加強家庭和睦度、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、提升醫(yī)療保險水平、完善文體設(shè)施建設(shè)等是實現(xiàn)空巢老人養(yǎng)老需求的重要途徑。[5]黃銳、必勒格立足于民族地區(qū)農(nóng)村空巢老年群體的生活現(xiàn)狀，針對經(jīng)濟來源單一、生活照料不足、醫(yī)療條件落后、精神慰藉匱乏等現(xiàn)實困境，提出改善空巢老人養(yǎng)老生活的建議。[6]

2 農(nóng)村空巢老人的養(yǎng)老現(xiàn)狀

空巢老人是指沒有子女照顧、獨居單居或夫妻雙居的老人，通常分為三類：一是既無子女也無配偶的老人，二是由于子女身在異地而無法與其共同生活的老人，三是子女不與父母共同居住且不履行贍養(yǎng)義務，迫不得已寂守空巢的老人。隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，農(nóng)村地區(qū)的青壯年外出務工、求學增多，造成“空巢”化嚴重，根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村空巢老人總量達到2 100萬，占農(nóng)村65歲以上老年人口(6 667萬)的31.5%。[6-7]空巢老人在養(yǎng)老方面面臨著物質(zhì)上與精神上的困境，承受著雙重壓力。

2.1 物質(zhì)經(jīng)濟狀況窘迫

經(jīng)濟是農(nóng)村空巢老人面臨的首要問題，也是決定其物質(zhì)生活質(zhì)量的關(guān)鍵因素。外出務工的青壯年承擔著城市的高物價壓力以及撫育兒女的教育等各種成本，能提供給父母的養(yǎng)老費用往往有限，經(jīng)濟供養(yǎng)水平低。每當在外的子輩與孫輩遇到經(jīng)濟困難，老人便會使用為數(shù)不多的存款積蓄，幫助子女走出困境?？粘怖先四昀象w衰，如果受到疾病纏身，部分老人為節(jié)省醫(yī)療費用，避免給子女添加負擔，寧愿強忍病痛折磨也不及時就醫(yī)。拮據(jù)的經(jīng)濟狀況難以滿足空巢老人的基本生活需求，仍需依靠務農(nóng)收入來保障經(jīng)濟來源。

2.2 心理狀況普遍孤獨

精神慰藉是空巢老年群體面臨的深層次問題，精神慰藉的缺失是空巢老人難以治愈的心理創(chuàng)傷。受中國傳統(tǒng)觀念的影響，普遍老人都希望子孫繞膝，能與家人共享天倫之樂，在農(nóng)村空巢家庭尤其如此。日趨老化的身心使空巢老人迫切期盼得到子女的關(guān)懷與照顧，但現(xiàn)實情況是遠在他鄉(xiāng)的子女無暇照顧，唯有每逢春節(jié)休假之際才返鄉(xiāng)陪伴老人。由于情感生活空缺，老人長期處在孤獨狀態(tài)，時常產(chǎn)生消極情緒，容易陷入“空巢”心理危機，可能罹患抑郁癥甚至萌生輕生念頭。村中較少開展文化娛樂活動，精神文化生活匱乏，空巢老人的消遣途徑單一，通常通過與街坊鄰里談家常事來排遣內(nèi)心的空虛與落寞。對于喪偶或獨居的老人而言，心理慰藉是維持其生命的重要支撐。

3 農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老服務供給困境——以廣西為例

3.1 家庭養(yǎng)老功能弱化

家庭養(yǎng)老以血緣道義為核心，是重要的養(yǎng)老服務供給主體。在對老人的經(jīng)濟供養(yǎng)、生活照料和精神慰藉方面，子女發(fā)揮著重要作用。但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，農(nóng)村人口大規(guī)模流動，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老制度受到社會體制改革的沖擊，正逐漸被打破。造成家庭養(yǎng)老功能弱化，原因有三。首先，養(yǎng)老承受能力減弱是最主要的原因。計劃生育政策的實施使家庭結(jié)構(gòu)趨于簡化，當代家庭規(guī)?？s小，家庭成員數(shù)量減少，老年人口撫養(yǎng)比逐年上升(見圖1)，這加重了子女贍養(yǎng)老人的負擔，直接減弱家庭能為老人供給的養(yǎng)老支持。其次，孝道觀念淡薄。傳統(tǒng)的孝道理念在社會變遷中發(fā)生變化，誠然社會道德約束力量驅(qū)使年輕一代肩負反哺責任，避免家庭代際關(guān)系趨于松弛，但尊老文化的衰落與沉重的養(yǎng)老壓力也使子輩贍養(yǎng)父輩的意識逐步淡化。再者，地域位置的影響。由于家鄉(xiāng)經(jīng)濟落后，城市發(fā)展機會多，青壯勞動力多數(shù)會選擇進城務工維持家庭生計，這造成子女與老人長期分居城鄉(xiāng)兩地，對老人的日常照料缺位。城市消費水平高，如果老人同子女隨遷到城中生活，便會加大家庭生活開支，加上老人常年習慣村中生活，不易融入城市環(huán)境，出于減輕晚輩經(jīng)濟負擔和自身生活習慣的考慮，老人更傾向于留在鄉(xiāng)下養(yǎng)老。

圖1 主要年份廣西撫養(yǎng)比變化情況

3.2 政府資源供給失靈

在農(nóng)村養(yǎng)老服務和公共產(chǎn)品的供給中，政府扮演著主導者的角色，執(zhí)行社會保障職能，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，但其自身工作尚存欠缺與不完善。一方面，現(xiàn)代化議制民主政治未能實現(xiàn)公共服務均等化，未能滿足農(nóng)村老年群體對養(yǎng)老服務與公共資源的需求。另一方面，政府屬于壟斷組織，缺乏競爭容易引起經(jīng)濟效率降低和社會福利損失，績效標準的缺失導致社會公眾難以評定、監(jiān)督政府提供產(chǎn)品的質(zhì)與量。

圖2 2014—2016年廣西收養(yǎng)性老年福利機構(gòu)數(shù)量(個)

圖3 2014—2016年廣西收養(yǎng)性老年福利機構(gòu)床位數(shù)量(張)

受到城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，養(yǎng)老服務供給存在城鄉(xiāng)資源不均的矛盾，制約城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。在資金投入方面，政府更傾向于城市養(yǎng)老服務建設(shè)，根據(jù)廣西壯族自治區(qū)民政廳相關(guān)數(shù)據(jù)，2017年自治區(qū)本級安排2.4億元支持全區(qū)養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展，其中安排0.61億元用于支持農(nóng)村養(yǎng)老服務中心、五保村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院建設(shè)，即占60周歲以上老年人口總數(shù)69.65%的農(nóng)村老人只獲得25.42%的養(yǎng)老投資。[8]在基礎(chǔ)設(shè)施方面，據(jù)統(tǒng)計，2014—2016年間，廣西城鎮(zhèn)的收養(yǎng)性老年福利機構(gòu)與床位數(shù)量多于農(nóng)村(見圖2、圖3)。根據(jù)第六次全國人口普查結(jié)果，廣西420萬農(nóng)村老年人口是183萬城市老年人口的2.3倍，相較而言，農(nóng)村的老齡問題比城市的更為嚴峻復雜，農(nóng)村有更大的養(yǎng)老服務需求。由此可見，建立城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老服務供給機制，實現(xiàn)資源在養(yǎng)老產(chǎn)品領(lǐng)域的均等化配置十分必要。

政府直接管控老齡事業(yè)，導致民營企業(yè)、社會團體等主體涉足養(yǎng)老服務領(lǐng)域困難，會引發(fā)供給總量不足、供給效率低下、養(yǎng)老資源浪費等問題。據(jù)統(tǒng)計，2016年廣西城鎮(zhèn)與農(nóng)村的收養(yǎng)性老年福利機構(gòu)數(shù)量分別為167個、123個，機構(gòu)職工人數(shù)分別為3 857人、389人(見圖2、圖4)，若按照第六次人口普查數(shù)據(jù)計算，則城鎮(zhèn)每個養(yǎng)老機構(gòu)對應接納老人約1萬人，而農(nóng)村的約為3.5萬人，城鎮(zhèn)每名機構(gòu)職工對應服務老人475人，而農(nóng)村的為10 797人，服務人員配備不足。政府對養(yǎng)老服務供給嚴重缺乏，致使養(yǎng)老資源緊缺，難以滿足城鄉(xiāng)老年群體對養(yǎng)老資源的實際需求。此外，政府沒有準確獲取服務對象對于養(yǎng)老服務的真正需求，供給低效。例如在廣西來賓市，出于考慮養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)施落后、養(yǎng)老服務質(zhì)量差等原因，老人不愿選擇到敬老院養(yǎng)老，入住率僅為70.9%，造成養(yǎng)老資源浪費，收效甚微。[9]因此，防范和解決政府失靈，需要引入競爭機制，建構(gòu)合理的供給模式，與市場取長補短平衡發(fā)展。[10]

圖4 2014—2016年廣西收養(yǎng)性老年福利機構(gòu)職工人數(shù)(單位：人)

3.3 市場發(fā)育尚未成熟

由于傳統(tǒng)政府壟斷養(yǎng)老服務存在弊端，當前農(nóng)村養(yǎng)老服務逐步從政府一元控制向基層政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、社會組織等多元化共同承擔實現(xiàn)轉(zhuǎn)變，以政府宏觀規(guī)劃為導向，結(jié)合村社集體經(jīng)濟力量，引入社會資本融資參與，綜合多方機制效用，齊力推動農(nóng)村養(yǎng)老服務發(fā)展。其中，市場化運作模式是對政府履行服務職能的有力補充，為養(yǎng)老服務供給注入活力。

隨著老齡群體規(guī)模的急劇膨脹，養(yǎng)老服務消費市場潛力巨大，養(yǎng)老服務供給市場方興未艾，但市場化的運作模式尚存不足，養(yǎng)老服務市場發(fā)展不成熟。一是民營養(yǎng)老機構(gòu)缺乏有力的政策引導與支持，面臨運營成本大、投資回報周期長、行業(yè)利潤低等障礙，處于微利甚至負債的狀態(tài)，發(fā)展遭遇重重障礙。加上農(nóng)村家庭經(jīng)濟情況比較薄弱，普遍農(nóng)民囿于傳統(tǒng)孝道倫理觀念的束縛，對養(yǎng)老服務購買力與購買意愿不強，不容樂觀的客源市場直接影響私人企業(yè)對農(nóng)村養(yǎng)老服務業(yè)投資的積極性。二是養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)仍停留在起步階段，缺乏市場規(guī)范和行業(yè)標準，法律法規(guī)與監(jiān)督管理不健全，致使養(yǎng)老服務機構(gòu)良莠不齊。部分民營機構(gòu)盲目追求利益，通過抬高服務價格，降低服務質(zhì)量來獲取更大收益，嚴重擾亂養(yǎng)老服務的市場秩序。三是養(yǎng)老服務專業(yè)人才匱乏，農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老服務崗位工作強度大、薪酬待遇低，難以吸引專業(yè)的護理人員與醫(yī)療人員，民營養(yǎng)老機構(gòu)普遍存在著招工難、人才流失的現(xiàn)實困境。養(yǎng)老服務缺口大，人力資源極為短缺，阻礙著養(yǎng)老服務市場的健康發(fā)展。

3.4 社區(qū)服務設(shè)施短缺

“出入相友，守望相助”，鄰里之間密切的人際關(guān)系在社區(qū)內(nèi)部中形成互助養(yǎng)老機制是對家庭養(yǎng)老的重要補充載體，承擔部分養(yǎng)老服務供給職能。在農(nóng)村地區(qū)，社區(qū)幫扶性質(zhì)的養(yǎng)老服務是在政府倡導與扶持下，依托當?shù)卮迕裎瘑T會做好組織工作，聯(lián)合社區(qū)與家庭力量開展以基礎(chǔ)設(shè)施為載體的養(yǎng)老服務。然而，在農(nóng)村社區(qū)中，老年福利服務設(shè)施較為短缺。截至2016年底，廣西全區(qū)共有提供住宿的養(yǎng)老服務機構(gòu)和設(shè)施有1.2萬個，各類社區(qū)服務設(shè)施有1 146個，其中社區(qū)服務中心和社區(qū)服務站分別為82個、633個。[11]雖然社區(qū)服務機構(gòu)數(shù)量多，但基本上集中于城鎮(zhèn)。社區(qū)資源的不足束縛養(yǎng)老支持系統(tǒng)的服務供給，這便限制了農(nóng)村社區(qū)發(fā)揮養(yǎng)老服務供給職能。

3.5 社會組織行政依賴

近幾年，伴隨經(jīng)濟社會的發(fā)展和轉(zhuǎn)型，社會組織進入穩(wěn)步發(fā)展階段，無論是國家還是廣西地方的社會組織，都呈逐年增長趨勢(見表1、圖5)。社會組織是政府的合作伙伴，在農(nóng)村養(yǎng)老服務供給中充任服務傳遞者和協(xié)調(diào)者，能夠調(diào)動社會力量參與農(nóng)村養(yǎng)老服務事業(yè)，彌補政府與市場的不足。[12]但社會組織受制于自身狀況，存在局限性。一方面，資金短缺是制約社會組織發(fā)展的現(xiàn)實障礙。社會組織作為完善公益事業(yè)的執(zhí)行者，資金主要來自政府撥款與社會捐贈，但不足以維持運作。外部籌資不易，自我創(chuàng)收受限，社會組織開展活動產(chǎn)生的資金消耗與其所能籌措的資源不對稱，孱弱的財政支撐不起農(nóng)村養(yǎng)老服務供給，難以對空巢老人提供支持與援助。另一方面，社會組織面臨缺乏獨立性的困境。社會組織整體實力不強，在資源、計劃、管理上嚴重依賴政府，具有強烈的行政色彩，在參與農(nóng)村公益性養(yǎng)老服務建設(shè)中處于被動狀態(tài)，不能按社會需求來提供服務。[13-14]

表1 2010—2016年全國社會組織數(shù)量

圖5 2010—2015年廣西公共管理和社會組織數(shù)量(單位：個)

4 供給主體協(xié)同治理模式的構(gòu)建

協(xié)同思想源于古希臘，含有協(xié)調(diào)合作之意。學者赫爾曼·哈肯在1976年提出協(xié)同理論，認為任何一個穩(wěn)定的系統(tǒng)，其子系統(tǒng)均依照一定的方式協(xié)同、有序運動。系統(tǒng)的各要素之間可以進行動態(tài)整合和交互協(xié)同，通過聯(lián)合作用所產(chǎn)生的整體效用大于各部分總和的效用。協(xié)同理論與養(yǎng)老服務供給有很強的耦合性，對指導整合碎片化供給的過程和機制優(yōu)化具有理論意義。當公共服務領(lǐng)域的供給主體超過一個時，就會產(chǎn)生協(xié)同需求，這是公共服務多元主體供給的必然選擇。[14]由農(nóng)村養(yǎng)老服務供給現(xiàn)狀可見，任何供給主體獨立提供服務時都存在供給效率低下和碎片化問題的劣勢，因而需要整合多方力量，構(gòu)建供給主體協(xié)同治理模式。

4.1 主體責任意識構(gòu)建

誠然多元主體協(xié)同合作，形成合力可以解決農(nóng)村養(yǎng)老服務供給失靈困境，成為可行路徑，但也會存在弊端。一方面，各服務供給主體關(guān)系復雜，有著各自的立場與利益，達成目標一致和實現(xiàn)利益耦合有一定難度。如果各主體職責不清，責任界定模糊，容易造成工作互相推諉、責任互相推卸的負面效果，導致協(xié)同過程的混亂和低效。另一方面，人們觀念中存在一種認知錯誤，即凡是關(guān)于社會公眾利益的問題都應由政府全權(quán)解決，所有的養(yǎng)老服務供給皆應由政府包攬，這種認知會引致各養(yǎng)老主體責任的弱化和缺失，同時導致政府財政不堪重負，不利于實現(xiàn)養(yǎng)老服務的供給合理化和效益最大化。因此，構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老服務供給體系不僅需要各主體各司其職，發(fā)揮組織功能優(yōu)勢，更需要合理確定各參與主體的功能定位與職責分工，相互之間建立平等的良性伙伴關(guān)系，形成多主體良性治理局面。

4.2 協(xié)同治理模式的構(gòu)建

任何單一的供給主體都存在著各自的困境，只有形成長效合作機制，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，方能提高農(nóng)村養(yǎng)老服務供給效能。同時，整合多方主體力量，推進以協(xié)作為導向的供給主體協(xié)同治理模式，需要厘清每個養(yǎng)老服務供給主體的角色功能定位。

圖6 農(nóng)村養(yǎng)老服務供給主體協(xié)同治理模式

第一，政府合法擁有政治權(quán)威與社會資源，這決定了其在農(nóng)村養(yǎng)老服務供給處于核心主體的地位。政府負責扮演主導者的角色，做好治理的頂層設(shè)計，為其他主體制定優(yōu)惠條件，營造良好的政策環(huán)境，提供制度和環(huán)境保障，充分激發(fā)各類主體的活力，通過激勵手段促進其他供給主體的參與。第二，市場能夠優(yōu)化資源配置，引入市場機制和競爭機制，鼓勵民營資本進入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，能夠破解融資難的瓶頸，緩解政府財政負擔，同時有利于克服政府失靈的缺陷，提高養(yǎng)老服務供給效率。第三，社會組織具有公益性特征，重視社會公眾的特定需求，能夠為老年群體遞送多樣化的養(yǎng)老服務，彌補政府和市場的不足，是創(chuàng)新養(yǎng)老服務的重要途徑。第四，家庭在養(yǎng)老服務體系中發(fā)揮基礎(chǔ)供給作用，扮演供給主體的兜底角色。雖然傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老被打破，但對滿足老人精神慰藉需求，實現(xiàn)老有所依，家庭的作用是不可替代的。以血緣關(guān)系為基礎(chǔ)的家庭在功能定位上能及時填補養(yǎng)老服務供給的空缺，是其他供給主體所不具備的。第五，社區(qū)是補充性的供給主體，也是養(yǎng)老服務體系的重要依托，集聚著大量人力物力資源，具有就地便利提供服務的優(yōu)勢，滿足老人對歸屬感的心理需求。農(nóng)村養(yǎng)老服務供給主體協(xié)同治理模式以及各供給主體間的相互關(guān)系見圖6。

4.3 模式運行機制

促進多元供給主體間的良性互動，實現(xiàn)“多位一體”協(xié)同供給模式的長足發(fā)展，需要建立一套完備的內(nèi)部運行機制，以鞏固各方參與主體的契約式合作關(guān)系。第一，建立信息反饋機制。提高養(yǎng)老服務質(zhì)量，應配備信息反饋渠道，實現(xiàn)供需雙方之間的信息交流。第二，建立監(jiān)督機制。在協(xié)同治理背景下，社會組織承接政府的部分養(yǎng)老服務職能。建立政府、企業(yè)、公民多方參與的監(jiān)督機制，對社會組織使用權(quán)利進行透明監(jiān)管，切實提高公民滿足度和社會組織的社會公信力。第三，建立評估機制。檢驗政府購買服務的實際效果和質(zhì)量，關(guān)鍵在于運用科學的方法和標準建立評估機制。具體操作可以設(shè)置第三方評估機構(gòu)，圍繞購買服務的投入產(chǎn)出比、服務對象的滿意程度等多方面進行客觀評估，甄別運營模式是否達到預期效果，總結(jié)現(xiàn)實運作過程中存在的問題，改善供給服務措施，進一步提高服務質(zhì)量。相信多元主體的通力合作，能早日解決農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老服務問題，實現(xiàn)“老有所養(yǎng)”的“頤養(yǎng)夢”。