中國(guó)老年人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)業(yè)的改革與創(chuàng)新
——基于以色列的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)

陳永勝，鐘仁耀

(華東師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)部，上海 200062)

隨著人均預(yù)期壽命的持續(xù)延長(zhǎng)，60歲及以上的老齡人口數(shù)量會(huì)越來越多，其占一個(gè)國(guó)家或地區(qū)總?cè)丝诘谋戎匾矔?huì)不斷上升，成為“一個(gè)日益壯大的社會(huì)群體”和消費(fèi)群體[1]。依照“十二五”規(guī)劃目標(biāo)，至2015年中國(guó)人均預(yù)期壽命為74.50歲，而實(shí)際上卻已達(dá)到了76.34歲[2]，超過世界中高等收入國(guó)家的平均水平(74.87歲)[3]；同時(shí)，截至2017年末，中國(guó)60歲以上老年人數(shù)達(dá)到了2.41億人，占全國(guó)總?cè)丝跀?shù)的17.3%，不僅老年人口基數(shù)龐大，而且老齡化、高齡化程度也日益嚴(yán)重(見表1)。老年人口規(guī)模的擴(kuò)大和老齡化程度的加劇使得中國(guó)失能、半失能老人以及部分高齡老人對(duì)日常生活照顧、醫(yī)療康復(fù)護(hù)理、心理慰藉等方面的長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)需求快速增長(zhǎng)，對(duì)各種老年生活用品、科技產(chǎn)品，甚至宜居建筑和適老環(huán)境等方面的需求也日益增多，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式越來越難以有效滿足老年人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)需求，特別是對(duì)于家庭結(jié)構(gòu)日益小型化、扁平化及人口流動(dòng)性大的家庭更是如此。這既為老年人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化發(fā)展提供了契機(jī)，也為老年用品業(yè)、老年金融業(yè)、老年房地產(chǎn)業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)提供了新的發(fā)展機(jī)遇，而作為當(dāng)前擁有世界最多老齡人口的中國(guó)，也必將成長(zhǎng)為全球老齡產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)潛力最大的國(guó)家[4]。

一、長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)業(yè)及分類

(一)長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)業(yè)的概念界定

OECD經(jīng)合組織(2005、2011)對(duì)長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的界定是，“在一定時(shí)期內(nèi)為滿足那些因生理機(jī)能或認(rèn)知機(jī)能下降者的需求所提供的一系列服務(wù)措施”，以保證其日常生活的基本活動(dòng)正?；缦丛?、穿衣、吃飯、休息、走動(dòng)以及去衛(wèi)生間，甚至也包括一些輔助醫(yī)療服務(wù)，如創(chuàng)傷敷裹、疼痛管理、藥物處理、劑量測(cè)定、預(yù)防、康復(fù)等方面內(nèi)容[5]。國(guó)內(nèi)學(xué)者張盈華(2015)按照老年人獨(dú)立生活自理能力的大小將其分成了四個(gè)層級(jí)[6]，而參照中國(guó)職業(yè)分類大典(2015年版)，與長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)緊密相關(guān)的職業(yè)項(xiàng)主要集中在第四大類(社會(huì)生產(chǎn)服務(wù)和生活服務(wù)人員)，如“養(yǎng)老護(hù)理員”“家政服務(wù)員”“健康管理師”等職業(yè)。梳理這些職業(yè)小類的工作任務(wù)發(fā)現(xiàn)，其基本與圖1中長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)內(nèi)容相近[7]?；诖?，本文認(rèn)為長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)業(yè)主要是指在社會(huì)分工條件下，專門為生活自理能力下降或喪失者而從事日常生活照顧、基本醫(yī)療護(hù)理、心理慰藉等并主要以此為職業(yè)的勞務(wù)活動(dòng)以及與此相關(guān)的老年用品開發(fā)、適老建筑改造與維護(hù)等從業(yè)活動(dòng)。由于長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)從業(yè)者的服務(wù)對(duì)象主要是那些失能、半失能老人及部分高齡老人，因而長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)可泛稱“為老服務(wù)”[4]，長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)業(yè)亦可稱為老年人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)業(yè)或老齡產(chǎn)業(yè)。

表1 2005-2017年中國(guó)60、65歲以上老年人數(shù)及其全國(guó)人口總數(shù)的占比

圖1 老年人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)需求的四個(gè)層級(jí)

(二)業(yè)務(wù)分類

學(xué)界按照長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)供給主體的性質(zhì)、定位和功能，通常把長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)模式分為兩種：一種是由家人、親戚、鄰居、朋友或志愿者等人員所構(gòu)成的以血緣、親情、友情或愛心為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)型模式，可稱為非正式照護(hù)；另一種是由養(yǎng)老護(hù)理員、醫(yī)護(hù)人員、心理咨詢師、社會(huì)工作師等所構(gòu)成的以勞動(dòng)價(jià)值為基礎(chǔ)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)型模式，可稱為正式照護(hù)。Litwak(1985)曾從招聘(recuitment)、奉獻(xiàn)(commitment)、任務(wù)(tasks)三個(gè)維度對(duì)兩種模式予以區(qū)分[8](見表2)。盡管兩種模式既存在替代關(guān)系，又相互補(bǔ)充，但如前所述長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)業(yè)作為一項(xiàng)職業(yè)化活動(dòng)，基本不涉及非正式照護(hù)范疇，故此長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)業(yè)務(wù)分類也主要僅是對(duì)正式照護(hù)行為范疇下的業(yè)務(wù)分類。

表2 非正式照護(hù)模式與正式照護(hù)模式的區(qū)分

依據(jù)不同的分類標(biāo)準(zhǔn)，可以把老年人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)分為不同的業(yè)務(wù)類型。如表3所示，若按長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)供給平臺(tái)的差異性，可分為三種：居家型服務(wù)業(yè)務(wù)、社區(qū)型服務(wù)業(yè)務(wù)和機(jī)構(gòu)型服務(wù)業(yè)務(wù)；若按長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)供給者技能水平的差異性，可分為兩種：基礎(chǔ)型服務(wù)業(yè)務(wù)和專業(yè)型服務(wù)業(yè)務(wù)；若按長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)供給者職能定位的差異性，可分為兩種：直接服務(wù)業(yè)務(wù)和間接服務(wù)業(yè)務(wù)。隨著老年人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展和日益完善，不同的業(yè)務(wù)類型又衍生出了多種“小類”，即不同的職業(yè)分類[7]。

表3 老年人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的業(yè)務(wù)分類

二、中國(guó)長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

(一)起步較晚，但發(fā)展迅速

中國(guó)老年人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)業(yè)起步較晚，至今不過20年時(shí)間，不僅落后于德國(guó)、美國(guó)等歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，更遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起步較晚的亞洲國(guó)家以色列。20世紀(jì)90年代末，隨著中國(guó)人口老齡化問題的出現(xiàn)和加劇，“老齡產(chǎn)業(yè)”的概念才開始為各界所使用，當(dāng)時(shí)還把老齡產(chǎn)業(yè)單純地“理解為老年用品和為老服務(wù)”[4]。之后，由于中國(guó)新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的深入發(fā)展，出現(xiàn)了人口大規(guī)模流動(dòng)、家庭結(jié)構(gòu)小型化等社會(huì)現(xiàn)象，也引發(fā)了城鄉(xiāng)老年人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)供需矛盾不斷加劇的社會(huì)問題，進(jìn)而使長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)業(yè)快速受到了全社會(huì)的關(guān)注和青睞。特別是十八大以來，黨和國(guó)家更加重視老年人權(quán)益保障的法律法規(guī)建設(shè)，并結(jié)合國(guó)際社會(huì)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，積極探索長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度的試點(diǎn)工作，有力地刺激了長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)業(yè)的發(fā)展速度。老年人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)及床位數(shù)增長(zhǎng)明顯。據(jù)統(tǒng)計(jì)，至2014年末，全國(guó)老年人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)總數(shù)達(dá)到3.4萬個(gè)，每千名老年人擁有養(yǎng)老床位數(shù)為24.4張[9]；并且在表4中可清楚地看到2007～2016年的十年間，全國(guó)老年人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的床位總數(shù)由242.9萬張?jiān)鲩L(zhǎng)到了680萬張，累計(jì)增幅達(dá)180%[10]。此外，與老年人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)密切相關(guān)的老年用品、老年房地產(chǎn)等行業(yè)也取得較大進(jìn)展，如康復(fù)輔具行業(yè)，目前依照康復(fù)輔助器具的功能分為11個(gè)主類、135個(gè)次類、741個(gè)支類，主要涉及“起居、洗漱、進(jìn)食、行動(dòng)、如廁……等各個(gè)層面的上萬種產(chǎn)品”，初步形成了產(chǎn)、學(xué)、研、用四位一體的綜合服務(wù)模式[4]。

表4 2007～2016十年間全國(guó)老年人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)床位數(shù)增長(zhǎng)情況

(二)市場(chǎng)份額偏低，但潛力巨大

盡管近年來中國(guó)老年人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)產(chǎn)業(yè)得到了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，但協(xié)同其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)總量目前占GDP的份額仍明顯偏低，難以在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中發(fā)揮應(yīng)有的作用。據(jù)吳玉韶、黨俊武等學(xué)者預(yù)測(cè)，2014年，中國(guó)老年人口總的消費(fèi)潛力僅約為5萬億元，占GDP的比例不足10%，其中老年用品的市場(chǎng)份額也僅為3 000億元。而至2020年前后，隨著我國(guó)老年人口消費(fèi)潛力增長(zhǎng)高峰的到來，老年用品的市場(chǎng)份額將會(huì)達(dá)到2萬億元，僅老年人的康復(fù)輔具行業(yè)的市場(chǎng)份額就將上升至7 000億元，供需之間的巨大差距讓老年人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)業(yè)“商機(jī)無限”；學(xué)者們亦指出，若按大口徑預(yù)測(cè)方案，至2050年，中國(guó)老年人口總的消費(fèi)潛力將達(dá)到133萬億元，屆時(shí)占GDP的比例也將增長(zhǎng)到42%左右，發(fā)展?jié)摿薮骩4][11-13]。

(三)定位不明確，發(fā)展理念落后

建立居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的多層次老年人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)體系雖然得到了各界認(rèn)可，因?yàn)榇朔N非量化格局劃分既為人們的不同偏好提供了多項(xiàng)選項(xiàng)，又為全國(guó)各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異性提供了決策空間，但這仍存在兩個(gè)方面的問題：其一，涉及居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)三者在老年人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)供給載量的具體劃分比例問題，究竟是北京“9064”的配置模式合理還是上海“9073”的配置模式科學(xué)？至今仍見仁見智，莫衷一是，類似此兩種甚至多種“養(yǎng)老配置是否與老年人對(duì)自身未來養(yǎng)老的預(yù)估相匹配”值得進(jìn)一步思考[14，15]。其二，老年人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)業(yè)在居家型、社區(qū)型和機(jī)構(gòu)型三種機(jī)制平臺(tái)的實(shí)際服務(wù)供給中都不同程度地呈現(xiàn)出理念定位不明確、發(fā)展水平參差不齊等問題。首先，對(duì)于居家型服務(wù)業(yè)務(wù)，由于多數(shù)從業(yè)者屬于“40、50人員”，學(xué)歷層次偏低又缺乏足夠的知識(shí)技能培訓(xùn)，甚至難以對(duì)“養(yǎng)老護(hù)理員”和“家政服務(wù)員”的正確職責(zé)進(jìn)行定位，以致把“護(hù)工”當(dāng)“保姆”使用的現(xiàn)象屢屢發(fā)生[9]。其次，對(duì)于社區(qū)型服務(wù)業(yè)務(wù)，受各社區(qū)經(jīng)濟(jì)狀況、居民認(rèn)可及社會(huì)化參與度、資源有效整合力度、管理者素質(zhì)等多種因素影響，目前中國(guó)社區(qū)型服務(wù)業(yè)務(wù)的開展?fàn)顩r并不樂觀，這其中除了“居家和社區(qū)養(yǎng)老之間的界限并不清晰”的外部性問題之外，社區(qū)照護(hù)服務(wù)供給主體自身的職責(zé)定位也存在問題；調(diào)查顯示，絕大多數(shù)老人對(duì)社區(qū)供給各類服務(wù)業(yè)務(wù)的“知曉率”并不高，使用率更是“保持在10%以下的極低水平”[16]。最后，對(duì)于機(jī)構(gòu)型服務(wù)業(yè)務(wù)，總體看來不僅體現(xiàn)在機(jī)構(gòu)“硬件”設(shè)施(如房屋建筑簡(jiǎn)陋、醫(yī)療康復(fù)設(shè)備落后、活動(dòng)場(chǎng)地狹小等)方面的問題，也體現(xiàn)在服務(wù)水平不高、服務(wù)需求不能有效滿足等方面[17，18]。

此外，對(duì)于現(xiàn)代適老科技用品、老年宜居建筑、老年人金融理財(cái)?shù)扰c老年人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)緊密相關(guān)的產(chǎn)業(yè)定位也存在理念不清的問題。失智老人走失、高齡或半失能老人摔倒、失能老人行動(dòng)及如廁不便等一系列問題在老年人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)供給過程中常見，若不妥善應(yīng)對(duì)會(huì)造成嚴(yán)重后果，而合理引用老年科技產(chǎn)品、大力建造宜居環(huán)境和適老建筑等舉措就可以有效預(yù)防并降低老年人走失、摔倒等風(fēng)險(xiǎn)，科學(xué)使用老人紙尿片更有助于失能老人如廁問題的改善。但研究調(diào)查發(fā)現(xiàn)，人們對(duì)老人失能預(yù)防意識(shí)淡薄，適老科技產(chǎn)品使用率低、老年用品整體質(zhì)量低等問題。甚至還出現(xiàn)了因懼怕“科技取代、替代或引導(dǎo)”人類而抵制現(xiàn)代適老科技產(chǎn)品的群體[19]。

(四)制度保障乏力，機(jī)制創(chuàng)新不徹底

老年人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的產(chǎn)業(yè)化供給是一個(gè)長(zhǎng)期性、持續(xù)性和復(fù)雜性的過程，既需要一整套強(qiáng)有力的制度保障，又需要不斷地實(shí)現(xiàn)機(jī)制創(chuàng)新，但目前中國(guó)老年人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)業(yè)的發(fā)展仍面臨著不少問題：首先，現(xiàn)代社會(huì)保障制度尚處在建立健全過程當(dāng)中(養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的碎片化、長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度的試點(diǎn)中以及其他社會(huì)保障制度的局限性或有限性等)，還不能完全達(dá)到解除老年人后顧之憂的目的，以致老年群體的整體購(gòu)買力明顯不足。其次，老年人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)體系、監(jiān)管制度及產(chǎn)業(yè)政策亟須改善，由于行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不完善、監(jiān)管制度不規(guī)范、產(chǎn)業(yè)政策不明確，目前中國(guó)老年保健市場(chǎng)出現(xiàn)“良莠不齊、摻假銷售甚至欺詐”等方面的問題[4]；創(chuàng)建民營(yíng)長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)時(shí)也存在有土地使用權(quán)審批、營(yíng)業(yè)許可審批、床位建設(shè)補(bǔ)貼申請(qǐng)等方面的困難。再次，老年人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)供給主體改革創(chuàng)新不足，即便是北京、上海等地區(qū)，已開始探索政府購(gòu)買服務(wù)，但實(shí)際運(yùn)行效果并不明顯；此外對(duì)于高層次長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)人才缺乏問題尚無切實(shí)的應(yīng)對(duì)策略。最后，老年人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新開發(fā)力度不夠，除了老年健康食品、保健藥品以及部分老人日常生活用品和科技產(chǎn)品之外，老年人洗滌用品、文化用品、服飾用品等還有較大的開發(fā)空間，老年房地產(chǎn)業(yè)的開發(fā)也明顯滯后，目前只在少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)緩慢推行。

三、以色列的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)

誠(chéng)如以色列前總理埃胡德·奧爾默特(2014)所言，中以兩國(guó)有很多“共通之處”[20]。的確，兩國(guó)在高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、大規(guī)模的人口流動(dòng)、日益嚴(yán)重的老齡化現(xiàn)象和悠久的居家養(yǎng)老傳統(tǒng)等方面國(guó)情相似，但基于濃厚的民族契約精神、長(zhǎng)期的社會(huì)危機(jī)意識(shí)和獨(dú)特的科技創(chuàng)新文化背景，使以色列在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的制度建設(shè)、機(jī)制創(chuàng)新方面已超越了德國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家，特別是以色列自20世紀(jì)70年代即開始探索老年人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)業(yè)發(fā)展所取得的成就更成為了各國(guó)競(jìng)相仿效的經(jīng)典范式。

(一)強(qiáng)化制度創(chuàng)新

在1948年建國(guó)前，連續(xù)六次阿利亞(Aliya，是指散居或流亡在世界各地的猶太人有計(jì)劃、有目的、有組織地回歸故土以色列的移民活動(dòng)，特別是1881年開始的多次大規(guī)模移民回歸浪潮)給以色列帶來了大量的流動(dòng)人口，因而建國(guó)后以色列在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)也注重對(duì)老年人等弱勢(shì)群體社會(huì)保障法制建設(shè)：1953年即頒布《養(yǎng)老和遺屬社會(huì)保險(xiǎn)法》，以保障老年人晚年生活費(fèi)用問題；1980年前后針對(duì)體弱、失能、高齡老人，以色列又開始探索創(chuàng)建長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度，1986年4月《長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)法》(Long-term Care Insurance，LTCI)獲國(guó)會(huì)通過[21，22]，開創(chuàng)了亞洲國(guó)家對(duì)老年人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)費(fèi)支出采用以社會(huì)保險(xiǎn)形式分擔(dān)的制度新模式(見表5)。持續(xù)穩(wěn)定的長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)金大大降低了老年人在購(gòu)買長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)或各類老年用品時(shí)的經(jīng)濟(jì)壓力和費(fèi)用負(fù)擔(dān)，也減輕了子女送老人入住專業(yè)照護(hù)機(jī)構(gòu)的心理負(fù)擔(dān)。資料顯示，自1988年制度實(shí)施就有約7000位老年人開始享受長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)；至2008年制度推行20年時(shí)，受益老人數(shù)已達(dá)11.4萬[23]；在長(zhǎng)期照護(hù)社會(huì)保險(xiǎn)制度保障下，老年人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的各種消費(fèi)行為中來自政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的比例接近50%，至2010年，以色列政府單為居家照護(hù)服務(wù)一項(xiàng)支出就累計(jì)花費(fèi)115億美元[24]，這些制度性舉措為以色列老年人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)業(yè)的繁榮和發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)。

(二)注重機(jī)制創(chuàng)新

以色列強(qiáng)化老年人長(zhǎng)期照護(hù)保障制度建設(shè)的同時(shí)，也注重該制度在實(shí)際運(yùn)行中的機(jī)制創(chuàng)新。首先，長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的保障形式靈活多樣。按照《長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)法》，若有長(zhǎng)期照護(hù)需求的老年人難以或者不便享有長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)，可以選擇以津貼形式代替，這在日本、荷蘭等國(guó)是不允許的(按規(guī)定只能接受服務(wù))，盡管現(xiàn)實(shí)中僅有約8.2%的老年人會(huì)選擇接受津貼給付[25]，但有權(quán)選擇自我認(rèn)可的形式更好地滿足年老時(shí)期多樣化需求卻顯示了以色列機(jī)制運(yùn)行的獨(dú)特性。其次，長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)供給主體由非營(yíng)利組織向營(yíng)利組織轉(zhuǎn)變。在長(zhǎng)期照護(hù)社會(huì)保險(xiǎn)制度推行伊始，以色列采取的是“半市場(chǎng)化”性質(zhì)的長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)業(yè)發(fā)展模式，非營(yíng)利組織承擔(dān)著70%的服務(wù)供給，至2005年，非營(yíng)利組織的服務(wù)供給比例下降到37%，營(yíng)利組織已上升至63%[26]，實(shí)現(xiàn)了老年人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)業(yè)的市場(chǎng)化發(fā)展。再次，長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)更加專業(yè)化。1980年以色列能夠提供專業(yè)性照護(hù)服務(wù)的長(zhǎng)期照護(hù)醫(yī)院僅58所，至2014年已經(jīng)增至305所，累計(jì)增長(zhǎng)率達(dá)426%[27]。最后，長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)業(yè)人才引進(jìn)機(jī)制實(shí)現(xiàn)了國(guó)際化。以色列老年人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)業(yè)在發(fā)展過程中，也同樣面臨養(yǎng)老護(hù)理員隊(duì)伍的年齡層偏大、知識(shí)技能偏低、服務(wù)質(zhì)量不高、職業(yè)倦怠嚴(yán)重等問題，為了不斷提高服務(wù)質(zhì)量并促進(jìn)長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)業(yè)健康發(fā)展，以政府采取專業(yè)化人才引進(jìn)機(jī)制，甚至視野面向國(guó)際市場(chǎng)，據(jù)悉當(dāng)前以色列養(yǎng)老護(hù)理員中有超過30%來自國(guó)外。

表5 以色列長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)(LTCI)的制度探索

(三)培育科技創(chuàng)新

以色列的創(chuàng)新能力在工業(yè)、農(nóng)業(yè)、軍事和醫(yī)療等領(lǐng)域“聞名于世”，在老年人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的科技創(chuàng)新能力也極為突出。以色列建立有完善的國(guó)家創(chuàng)新體系，形成了政府——高?！髽I(yè)分工與協(xié)作的新技能產(chǎn)品倡導(dǎo)、研發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)移、產(chǎn)出及推廣等一整套高效運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制[28]?；诟鹘绲膮f(xié)同努力，不僅推動(dòng)了以色列長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)保障的制度建設(shè)和機(jī)制創(chuàng)新，也為其老年人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的系統(tǒng)開發(fā)和創(chuàng)新發(fā)展提供了體制保障。摔倒，作為危及老年健康甚至生命的一個(gè)主要威脅，已經(jīng)引起世界范圍內(nèi)的重視，它既可能直接導(dǎo)致老年人髖關(guān)節(jié)骨折又可能誘發(fā)腦中風(fēng)，進(jìn)而失能并造成難以挽回的后果[29]。以色列一家“初創(chuàng)公司”為此發(fā)明了一款b-shoe自平衡老人鞋，盡管與普通鞋的外觀及舒適感相似，但內(nèi)置的壓力傳感器、驅(qū)動(dòng)單元及微處理器能通過先進(jìn)算法“分析出老人是否要摔倒，并在要摔倒的一瞬間，驅(qū)動(dòng)鞋根部的履帶，將老人的一只腳向后挪動(dòng)一些距離，這樣老人就會(huì)重新獲得平衡”，該款鞋目前已在以色列知名醫(yī)院中Gait Laboratory實(shí)驗(yàn)室進(jìn)行測(cè)試，并預(yù)計(jì)在2018年前后大量生產(chǎn)[30]。

以色列對(duì)人口老齡化問題所采取的強(qiáng)化制度建設(shè)、注重機(jī)制創(chuàng)新和培育科技創(chuàng)新等多層面舉措，至少可以產(chǎn)生兩個(gè)方面的重大影響：一方面有效地降低了老年人不幸陷入經(jīng)濟(jì)貧困、身心失能的“雙困”風(fēng)險(xiǎn)，并切實(shí)提升了老年人群體的晚年生活質(zhì)量和幸福指數(shù)。據(jù)世界銀行測(cè)算，自20世紀(jì)70年代中期以來，以色列老年群體的人均預(yù)期壽命明顯提高(見表6)。另一方面，由于老年人后顧之憂的消除、個(gè)人購(gòu)買力的增強(qiáng)、晚年周期的拉長(zhǎng)以及需求剛性的提升，為以色列長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)業(yè)的發(fā)展與繁榮創(chuàng)造了有利條件。盡管在應(yīng)對(duì)人口老齡化問題的加劇以及如何進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)老年人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展上，以色列也同樣有較長(zhǎng)的路要走，但其已有的理念創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新經(jīng)歷完全可以給積極應(yīng)對(duì)人口老齡化到來的中國(guó)帶來寶貴的借鑒經(jīng)驗(yàn)。

四、對(duì)中國(guó)的幾點(diǎn)啟示

(一)揚(yáng)棄傳統(tǒng)文化，強(qiáng)化理念創(chuàng)新意識(shí)

當(dāng)現(xiàn)代文明與傳統(tǒng)文化發(fā)生碰撞時(shí)，以色列選擇了“重筑猶太教”“培養(yǎng)科學(xué)精神”等揚(yáng)棄策略，進(jìn)而也確實(shí)形成了一種“具有可塑性的、始終適應(yīng)環(huán)境的、有機(jī)的民族文化”[31]，促進(jìn)了以色列經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展。老年人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)業(yè)作為現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)文明時(shí)期的重要組成部分，則需要在尊重民族傳統(tǒng)文化特殊性及民眾養(yǎng)老理念嬗變規(guī)律的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)理念創(chuàng)新，并使之與現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度、現(xiàn)代企業(yè)制度和現(xiàn)代科學(xué)思想相匹配，而就中國(guó)老年人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展來說，立足國(guó)情社情民情是基礎(chǔ)，不斷樹立理念創(chuàng)新意識(shí)是前提。具體來說，首先，既要深入理解家庭功能在老年人晚年時(shí)期的不可替代性，又要清醒地認(rèn)識(shí)到養(yǎng)兒防老在老年人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)供給中的有限性以及社會(huì)化養(yǎng)老的必要性；其次，要不斷明確契約精神、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、科學(xué)管理和頂層設(shè)計(jì)在老年人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展中的重要作用；最后，還要充分調(diào)動(dòng)黨和政府、高校、企業(yè)以及廣大群眾的合作協(xié)作積極性，激發(fā)全民的創(chuàng)造性意識(shí)。

表6 世界銀行推算出1970～2015年以色列國(guó)民的人均預(yù)期壽命狀況 單位：歲

圖2 老年人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)業(yè)發(fā)展體制機(jī)制創(chuàng)新

(二)完善法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新

理念創(chuàng)新是前提，制度創(chuàng)新是根本。沒有完善的法律法規(guī)作為制度保障，老年人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)業(yè)的發(fā)展將會(huì)是無源之水，無本之木。具體來說，首先，建立健全中國(guó)社會(huì)保障制度，不僅要大力推進(jìn)以基本養(yǎng)老金為核心的老年人多層次收入保障機(jī)制的惠及范圍和保障水平，還要不失時(shí)機(jī)地推進(jìn)以長(zhǎng)期照護(hù)社會(huì)保險(xiǎn)制度為主體、各項(xiàng)費(fèi)用負(fù)擔(dān)分?jǐn)倷C(jī)制由試點(diǎn)階段向全面推廣階段的跨越。其次，進(jìn)一步完善中國(guó)現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度。歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，既是老年人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)各產(chǎn)業(yè)主體生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，更是創(chuàng)建公平有序市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的必要條件，亟須早日完善。最后，適時(shí)出臺(tái)豐富靈活的產(chǎn)業(yè)政策，對(duì)老年人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)與產(chǎn)品的供給行業(yè)要及時(shí)給予政策上的支持、管理服務(wù)上的支持和資金配備上的支持，如長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)在創(chuàng)建過程中給予土地建設(shè)、行政審批等方面的支持，重點(diǎn)類老年用品在投放市場(chǎng)初期給予稅收減免或財(cái)政補(bǔ)貼等方面支持[32](見圖2)。

(三)加大人才培養(yǎng)力度，提高機(jī)制創(chuàng)新能力

老年人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展離不開專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，更需要不斷提高的機(jī)制創(chuàng)新能力。機(jī)制創(chuàng)新是長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)業(yè)長(zhǎng)足發(fā)展的重要保障。以色列的長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)創(chuàng)新和產(chǎn)品創(chuàng)新是通過不斷加大國(guó)民教育培訓(xùn)力度，走國(guó)際化人才引進(jìn)機(jī)制，來提升長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)產(chǎn)業(yè)中服務(wù)質(zhì)量和產(chǎn)品質(zhì)量的。中國(guó)老年人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)業(yè)發(fā)展中面臨的定位不明確、服務(wù)水平認(rèn)可度低、產(chǎn)品質(zhì)量低和創(chuàng)新機(jī)制不暢等問題的一個(gè)主要原因，就在于缺少專業(yè)人士必要的市場(chǎng)調(diào)查及科學(xué)論證，并缺乏對(duì)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)相關(guān)人才的培養(yǎng)或引進(jìn)。因而當(dāng)務(wù)之急是要在培育市場(chǎng)的同時(shí)，著力培養(yǎng)或引進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域的緊缺人才，如在老年用品產(chǎn)業(yè)中的市場(chǎng)分析、研究開發(fā)、生產(chǎn)或技術(shù)轉(zhuǎn)讓及推銷等方面的人才；關(guān)鍵領(lǐng)域的儲(chǔ)備人才，如在宜居建筑與適老環(huán)境建設(shè)中的方案設(shè)計(jì)、技術(shù)改造及后期維護(hù)等方面的人才；常規(guī)領(lǐng)域的可用人才，如長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)中的養(yǎng)老護(hù)理員、管理員、心理咨詢師及相關(guān)人員等方面人才。特別在養(yǎng)老護(hù)理員的人才隊(duì)伍建設(shè)方面，至少有兩種經(jīng)驗(yàn)可資借鑒：一是“免費(fèi)師范生”培育方案，即為了基礎(chǔ)教育的有序發(fā)展，2007年在中國(guó)部分高校所推行的師范生免費(fèi)教育政策[33]，同樣思路可制定“免費(fèi)養(yǎng)老護(hù)理師”的培育方案；二是如上所述，基于對(duì)以色列國(guó)際化人才引進(jìn)策略的思考，中國(guó)可以深入研究“菲傭”的國(guó)際化問題，以此探索人才資源的機(jī)制創(chuàng)新途徑。

(四)提升老齡產(chǎn)業(yè)水平，大力推進(jìn)科技創(chuàng)新

對(duì)于“勞務(wù)”類服務(wù)及相關(guān)產(chǎn)品，質(zhì)優(yōu)價(jià)廉是贏得老年消費(fèi)者認(rèn)同并影響其購(gòu)買傾向的重要砝碼，也只有質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的服務(wù)和產(chǎn)品才能引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)，因此，不斷提升老齡產(chǎn)業(yè)的整體水平是老年人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)業(yè)實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新的內(nèi)在動(dòng)力；而提升老齡產(chǎn)業(yè)整體水平的根本出路則在于全面提升老齡產(chǎn)業(yè)中的服務(wù)質(zhì)量和產(chǎn)品質(zhì)量，同時(shí)逐步降低服務(wù)價(jià)格和產(chǎn)品價(jià)格。按照商品生產(chǎn)的一般規(guī)律，提升質(zhì)量主要靠標(biāo)準(zhǔn)化操作來實(shí)現(xiàn)，以降低誤差并提高品質(zhì)。降低價(jià)格主要靠產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)來實(shí)現(xiàn)，以降低單位成本并實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益。但在當(dāng)前中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，若兼顧質(zhì)量和價(jià)格雙重目標(biāo)，除了要實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)之外，為規(guī)避老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的惡性競(jìng)爭(zhēng)、盲目擴(kuò)張等問題以及科技更新或替代現(xiàn)象，還需要在政府主導(dǎo)下加大產(chǎn)業(yè)組織培育力度，甚至專門組建行業(yè)研究院對(duì)產(chǎn)業(yè)需求進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)，對(duì)產(chǎn)業(yè)規(guī)模進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，對(duì)產(chǎn)業(yè)布局進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)調(diào)整，對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行科學(xué)管理對(duì)科技成果進(jìn)行科學(xué)轉(zhuǎn)化，如充分利用大數(shù)據(jù)分析挖掘技術(shù)來建立模型，模擬預(yù)測(cè)老齡產(chǎn)業(yè)前景與價(jià)值，及早做好產(chǎn)業(yè)部署和結(jié)構(gòu)布局調(diào)整，用現(xiàn)代科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)夯實(shí)服務(wù)及產(chǎn)品質(zhì)量，并不斷降低價(jià)格，進(jìn)而著力提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平。