5·12汶川地震阿壩州災(zāi)后重建成效分析與政策完善

郎維偉，陳 瑛，黎 雪

（1.西南民族大學(xué) 四川成都 610041；2.四川警察學(xué)院 四川瀘州 646000）

2008年5月12日14時(shí)28分，四川省阿壩藏族羌族自治州（以下簡稱阿壩州）汶川縣發(fā)生了7.8級（5月18日修正后定為8.0級）地震，這是新中國成立以來破壞性最強(qiáng)、波及范圍最廣、救災(zāi)難度最大的一次地震。汶川地震形成多條破裂帶，波及川、甘、陜、渝、滇等10省市417個(gè)縣區(qū)，4656個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、47789個(gè)村莊受災(zāi)，災(zāi)區(qū)總面積44萬平方公里，重災(zāi)區(qū)面積達(dá)12.5萬平方公里，受災(zāi)人口4624萬[1]。地震造成的經(jīng)濟(jì)損失、人員傷亡、環(huán)境破壞和次生災(zāi)害是罕見和空前的。面對這場人類歷史上突如其來的巨大災(zāi)難，中華民族將如何應(yīng)對，容不得有半點(diǎn)遲疑和懈怠，黨中央和各級政府迅速調(diào)集力量投入搶險(xiǎn)救災(zāi)，并對災(zāi)后重建科學(xué)規(guī)劃，歷時(shí)三年完成災(zāi)后重建，這在人類救災(zāi)史上不能不說是一個(gè)奇跡，不僅體現(xiàn)了中國人民的偉大民族精神，在開展災(zāi)后重建的實(shí)踐中，還有許多值得總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)和需要加深的認(rèn)識。以此為視角略作歸納，獻(xiàn)給為災(zāi)后重建做出貢獻(xiàn)的我們偉大的中華民族。

一、阿壩州七個(gè)重災(zāi)縣災(zāi)后重建成效分析

災(zāi)難有天災(zāi)和人禍之分，其結(jié)果都是給人類造成嚴(yán)重?fù)p失和痛苦。2008年5·12汶川特大地震顯然屬于天災(zāi)，而且是損失和痛苦都十分巨大的災(zāi)難。面對災(zāi)難，在完成應(yīng)急搶險(xiǎn)救災(zāi)后，實(shí)時(shí)轉(zhuǎn)入災(zāi)后恢復(fù)重建，是降低災(zāi)難損失，恢復(fù)再生產(chǎn)能力，樹立戰(zhàn)勝災(zāi)難信心的關(guān)鍵。當(dāng)然，更是對災(zāi)難發(fā)生的國家和社會能力的考驗(yàn)。實(shí)際上，國際社會對任何國家的自然災(zāi)害往往以道義和力所能及的幫助為主。可以說面對災(zāi)難，尤其是向汶川這樣的特大地震所蒙受的災(zāi)難，要靠強(qiáng)大的民族精神，即體現(xiàn)中華民族的奮斗、團(tuán)結(jié)和創(chuàng)造的精神去戰(zhàn)勝，正所謂“災(zāi)難興邦”的民族凝聚力。還要有強(qiáng)大的物質(zhì)支撐做后盾，改革開放以來日益增強(qiáng)的國力，為戰(zhàn)勝災(zāi)難奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。同時(shí)要有一個(gè)好的制度體系，才能保證快速有效地應(yīng)對如此巨大的自然災(zāi)害。綜合以上因素，在災(zāi)后較短的時(shí)間內(nèi)，國務(wù)院組織完成了《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建總體規(guī)劃》，一場聲勢浩大的災(zāi)后重建工作全面啟動。

阿壩藏族羌族自治州地處青藏高原東南緣，橫斷山脈北端與川西北高山峽谷的結(jié)合部，為多民族聚居區(qū)。5·12特大地震的震中位置處在阿壩州汶川縣境內(nèi)，經(jīng)災(zāi)情調(diào)查阿壩州有汶川、茂、理、黑水、小金、九寨溝、松潘七個(gè)縣為地震重災(zāi)縣，其中汶川縣和茂縣為極重災(zāi)縣。災(zāi)難造成的損失十分慘重，據(jù)統(tǒng)計(jì)阿壩州受災(zāi)人口接近70萬，嚴(yán)重受災(zāi)面積占四川省嚴(yán)重受災(zāi)面積的31.4%，工農(nóng)業(yè)均遭重創(chuàng)，與2007年比，地震當(dāng)年阿壩州的國內(nèi)生產(chǎn)總值下降近40%，汶川縣下降52%①，受災(zāi)地的人民面臨巨大的困難和挑戰(zhàn)。根據(jù)國務(wù)院頒布的《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建總體規(guī)劃》，確定以國家為主導(dǎo)、對口援建為支撐、災(zāi)區(qū)人民為主體的災(zāi)后重建模式。國家統(tǒng)一規(guī)劃災(zāi)后重建工作，根據(jù)災(zāi)情確定援助和受援雙方，以一個(gè)省對口援助重災(zāi)區(qū)一個(gè)縣，具體由廣東省援建汶川縣，山西省援建茂縣，湖南省援建理縣，安徽省援建松潘縣，吉林省援建黑水縣，江西省援建小金縣，九寨溝縣由本省確定對口援建。通常對口支援是指在政府主導(dǎo)下，建立發(fā)達(dá)地區(qū)對不發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)施一種比較穩(wěn)定的支援關(guān)系，其中包括政府部門、事業(yè)單位、企業(yè)、行業(yè)之間的對口支援，而這一次是針對災(zāi)后重建的特殊事件，在具體實(shí)施上呈現(xiàn)以下特點(diǎn)和成就。

（一）民生優(yōu)先，重建生活家園

地震最直接的破壞是建筑，建筑又以民居恢復(fù)重建最關(guān)緊要。汶川地震致使阿壩州倒塌房屋33526戶，損毀房屋44852戶，一般受損40855戶。按照規(guī)劃住房災(zāi)后重建三年內(nèi)完成，2009年當(dāng)年完成59531戶農(nóng)村居民住房重建，使各族受災(zāi)群眾災(zāi)后一年住進(jìn)新建房屋，同年城鎮(zhèn)住房維修加固28831戶。歷時(shí)三年阿壩州所有因?yàn)?zāi)造成的城鄉(xiāng)居民均住上了新建和維修加固的房屋，而且把農(nóng)村住房建設(shè)和地質(zhì)災(zāi)害治理結(jié)合起來，城鎮(zhèn)住房建設(shè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展結(jié)合起來，使城鄉(xiāng)功能全面提升，為此后的阿壩州全域旅游和鄉(xiāng)村振興奠定了良好基礎(chǔ)。

把基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)放在災(zāi)后重建的重要位置，同時(shí)也為未來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展夯實(shí)基礎(chǔ)。基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)可以從固定資產(chǎn)投資情況反映出來，阿壩州地震當(dāng)年固定資產(chǎn)投資僅為82億元，2009年增至351.3億元，同比增幅達(dá)328.4%，增速位列四川省第一。2010年、2011年均維持在362.4億元和380.22億元的高位。據(jù)統(tǒng)計(jì)2009至2011年三年災(zāi)后重建，累計(jì)完成固定資產(chǎn)投資1093.92億元，是自建州到2007年總和的1.87倍。項(xiàng)目建設(shè)涵蓋了基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)建設(shè)等各個(gè)領(lǐng)域，阿壩州發(fā)展后勁得到增強(qiáng)。據(jù)有關(guān)評估表明，災(zāi)區(qū)學(xué)校醫(yī)院等公共服務(wù)設(shè)施超過震前水平，降低了災(zāi)區(qū)民眾享受公共服務(wù)的成本，提高了人們抵抗風(fēng)險(xiǎn)的能力，降低區(qū)域脆弱性。公共基礎(chǔ)設(shè)施大大超過災(zāi)前水平，奠定了災(zāi)區(qū)扶貧開發(fā)和長遠(yuǎn)發(fā)展的良好硬件基礎(chǔ)[2]。

在2011年三年災(zāi)后重建完成后，固定資產(chǎn)投資仍然維持在高位，長效支持機(jī)制已見成效。七個(gè)重災(zāi)縣中，極重災(zāi)縣汶川縣和茂縣2009年固定資產(chǎn)投資完成額分別為86.44億元和68.11億元，相較2008年，激增847.3%和429.6%，體現(xiàn)了項(xiàng)目投資對災(zāi)后重建立竿見影的支撐作用。重災(zāi)區(qū)理縣、黑水縣、小金縣、九寨溝縣和松潘縣2009年固定資產(chǎn)投資完成額增速也分別高達(dá)346.3%、111.7%、336.1%、343%、487.3%。即便2011年三年災(zāi)后重建結(jié)束后，七個(gè)重災(zāi)縣固定資產(chǎn)投資完成額多呈現(xiàn)回落態(tài)勢，但均大幅高于地震前2007年的水準(zhǔn)，顯示經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)恢復(fù)良好，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)已呈現(xiàn)良性健康增長態(tài)勢。（見圖1）

圖1 阿壩州7個(gè)重災(zāi)縣固定資產(chǎn)完成情況②

（二）恢復(fù)生產(chǎn)力，重建經(jīng)濟(jì)能力

地震對生產(chǎn)力的破壞是顯而易見的，以工業(yè)為特征的第二產(chǎn)業(yè)表現(xiàn)尤為明顯，2008年阿壩州因地震第二產(chǎn)業(yè)增加值約22億元，相較于2007年約45億元，幾近腰斬，本就薄弱的工業(yè)基礎(chǔ)受到極大損毀。其中極重災(zāi)區(qū)汶川縣是阿壩州的經(jīng)濟(jì)中心和工業(yè)基地，2007年該縣第二產(chǎn)業(yè)增加值（22.2億元）接近占整個(gè)阿壩州總量的一半（48.9%），2008年僅有8.13億元，下降72.39%。如圖表2所示，極重災(zāi)縣和重災(zāi)區(qū)多數(shù)縣和阿壩州第二產(chǎn)業(yè)占比均在2008年呈現(xiàn)斷崖式下滑態(tài)勢：阿壩州第二產(chǎn)業(yè)占比從2007年的43.18%下降到2008年的30.29%，汶川縣第二產(chǎn)業(yè)占比從2007年的77.16%下降到2008年的59.39%，茂縣第二產(chǎn)業(yè)占比從2007年的52.71%下降到2008年的41.91%，理縣第二產(chǎn)業(yè)占比從2007年的64.14%下降到2008年的44.30%。

災(zāi)后恢復(fù)重建與優(yōu)化生產(chǎn)力布局、結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)上檔升級有機(jī)結(jié)合，重點(diǎn)以推進(jìn)工業(yè)化和新農(nóng)村建設(shè)作為突破口。2009至2011年期間，全州第二產(chǎn)業(yè)增速高達(dá)88.1%、29%、24%，第二產(chǎn)業(yè)占比從2009年開始呈現(xiàn)回升勢頭，主要受災(zāi)縣均在三年重建期內(nèi)恢復(fù)到震前占比，第二產(chǎn)業(yè)占比超過2007年的水平。（見圖2）

圖2 阿壩州及7個(gè)重災(zāi)縣第二產(chǎn)業(yè)占比變化情況

同時(shí)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到調(diào)整和不斷優(yōu)化，如圖表3所示，地震對災(zāi)區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)帶來了極大影響，阿壩州一、二、三產(chǎn)業(yè)占比由2007年的18.6:43.2:38.2變?yōu)?008年的26.7:30.3:43。經(jīng)過災(zāi)后重建，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)在2010年恢復(fù)到震前水平，2011年一、二、三產(chǎn)業(yè)占比優(yōu)化為17:47.7:35.3，突出恢復(fù)發(fā)展水電工業(yè)、特色農(nóng)牧業(yè)和旅游業(yè)等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，特色產(chǎn)業(yè)得到新的支持，并提供了大量的就業(yè)機(jī)會。7個(gè)重災(zāi)縣，均于2011年或更早實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整。（見圖3）

圖3 阿壩州產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化情況

（三）財(cái)政扶持，重建各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展能力

中央和省級財(cái)政及時(shí)對阿壩州嚴(yán)重受損的財(cái)政能力給予了幫助，為使各項(xiàng)事業(yè)恢復(fù)重建，進(jìn)一步增強(qiáng)自我發(fā)展的“造血”功能。阿壩州屬于老革命根據(jù)地、少數(shù)民族地區(qū)、貧困地區(qū)，地方財(cái)政能力不強(qiáng)，受此重災(zāi)更是雪上加霜，2007年全州一般預(yù)算支出僅為44.77億元，災(zāi)后重建期間，在全州支柱產(chǎn)業(yè)受災(zāi)嚴(yán)重、財(cái)政收入銳減的情況下，中央和省級財(cái)政給予一定的補(bǔ)助尤為重要。僅2008年下半年實(shí)施災(zāi)后恢復(fù)重建政策起，全年一般預(yù)算支出達(dá)101.4億元，增幅為126.49%。2009年達(dá)136.94億元，2010年達(dá)203.8億元，2011年為138.35億元，對災(zāi)后重建形成了有效財(cái)力支撐。如圖表4所示，7個(gè)受災(zāi)縣中，極重災(zāi)區(qū)汶川縣和茂縣2008年財(cái)政一般預(yù)算支出分別為15.98億元和14.4億元，相較地震前的2007年，激增379.88%和350%，2010年一般預(yù)算支出達(dá)到了30.75億元和29.81億元，分別為2007年的9.23倍和9.32倍，體現(xiàn)了國家財(cái)力對災(zāi)后重建的傾斜性支持。重災(zāi)區(qū)理縣、黑水縣、小金縣、九寨溝縣和松潘縣2008年財(cái)政一般預(yù)算支出增速也分別高達(dá)268.1%、165%、75.4%、93.6%和92.5%。即便2011年三年災(zāi)后重建結(jié)束后，7個(gè)重災(zāi)縣一般預(yù)算支出有所回落，但隨后企穩(wěn)，再呈增加態(tài)勢，均大幅高于地震前2007年的水準(zhǔn)，顯示了財(cái)政支持的長效作用，經(jīng)濟(jì)恢復(fù)、結(jié)構(gòu)趨于合理，財(cái)政供給的基礎(chǔ)得到夯實(shí)，震區(qū)綜合實(shí)力明顯增強(qiáng)。

圖4 阿壩州7個(gè)重災(zāi)縣財(cái)政一般預(yù)算支出情況

（四）對口援建向?qū)诤献鬓D(zhuǎn)型，重建災(zāi)區(qū)適應(yīng)市場的能力

為幫助阿壩州災(zāi)后形成新的經(jīng)濟(jì)增長極和產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展效應(yīng)，在重建構(gòu)想上不只拘泥于以往的方式，援助方把援助與市場化的生產(chǎn)要素結(jié)合起來，更好的發(fā)揮區(qū)位、資金、人才、物流的帶動優(yōu)勢，把對口援建向?qū)诤献魍七M(jìn)，開展跨區(qū)域異地幫扶，調(diào)動和發(fā)揮市場能力，實(shí)現(xiàn)合作雙贏。例如：成都市政府和阿壩州政府簽署《關(guān)于合作共建工業(yè)集中發(fā)展區(qū)的協(xié)議》，共建成都—阿壩工業(yè)園區(qū)（以下簡稱成阿工業(yè)園區(qū)）。成阿工業(yè)園區(qū)享有異地園區(qū)共建、六省對口支援、集成政策傾斜三大優(yōu)勢。成阿工業(yè)園區(qū)落地成都市金堂縣，是全國唯一的地震災(zāi)后異地產(chǎn)業(yè)重建園區(qū)。金堂位于成遂渝交通主軸，依托成渝城市區(qū)位優(yōu)勢明顯，且地形平坦，無地質(zhì)災(zāi)害隱患。在對口支援六省的共同支持下，異地園區(qū)不但承接六省工業(yè)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移項(xiàng)目，承接阿壩州水電、鋁業(yè)、鋰電池的深加工項(xiàng)目，同時(shí)納入成都市大工業(yè)產(chǎn)業(yè)布局圈。六省對口支援利用各地優(yōu)勢資源的整合，同時(shí)激發(fā)阿壩州工業(yè)的內(nèi)生動力，把對口支援升級為對口合作。在政策傾斜上，成阿工業(yè)園區(qū)享有國家支援災(zāi)后重建政策，引入重點(diǎn)項(xiàng)目享受國家扶持藏區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃政策，成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的集成政策優(yōu)勢。園區(qū)的成功建設(shè)成為共同力量重建震災(zāi)地、異地工業(yè)區(qū)打造、城鄉(xiāng)一體發(fā)展、區(qū)域資源互動和各民族共同發(fā)展繁榮的的范式。

在全國人民的支持下，災(zāi)后重建歷時(shí)三年，到2011年6月，阿壩州共獲得援建項(xiàng)目1352項(xiàng)，總投資201.55億元，其中對口援建資金166.69億元；已完工項(xiàng)目1339個(gè)，在建項(xiàng)目13個(gè)；累計(jì)完成投資195.98億元，其中援建資金163.89億元。對口援建阿壩州重災(zāi)縣的六省共投入援建資金164.89億元。從圖表5所示，阿壩州在恢復(fù)重建后，扭轉(zhuǎn)了經(jīng)濟(jì)下滑局面，至今保持增長態(tài)勢，經(jīng)濟(jì)增長推動了災(zāi)區(qū)整體發(fā)展，也為減貧帶來新的動力，實(shí)踐證明災(zāi)后重建形成了由輸血到造血的成功轉(zhuǎn)變。（見表1）

表1 阿壩藏族羌族自治州地方生產(chǎn)總值統(tǒng)計(jì)表（2007年—2016年） 單位：億元

二、災(zāi)后重建的精神家園建設(shè)成就分析

精神與物質(zhì)是相對的但并非是相對立的一組概念，馬克思主義認(rèn)為關(guān)注人的全面發(fā)展，也包括精神層面的發(fā)展，并且要把人的精神發(fā)展與特定的社會歷史實(shí)踐相結(jié)合。汶川地震這樣的突發(fā)自然災(zāi)難，造成慘重的人員傷亡和巨大的經(jīng)濟(jì)損失，給災(zāi)民帶來的沮喪、恐懼、疑慮、焦躁、不安等情緒和反應(yīng)，往往會導(dǎo)致個(gè)體精神障礙，而家庭解體、嚴(yán)重傷殘等問題也給社會帶來了巨大的沖擊。汶川災(zāi)后重建重視對人的心理層面和精神層面的呵護(hù)，重視社會關(guān)系的重建，通過文化撫慰、心理輔導(dǎo)、助學(xué)助教等社會關(guān)愛活動，及時(shí)有效預(yù)防或治療巨災(zāi)中極易發(fā)生的心靈創(chuàng)傷、心理障礙等心理問題，增強(qiáng)了災(zāi)區(qū)人民重建家園的信心，減少和消解了社會矛盾。在經(jīng)過抗震搶險(xiǎn)階段、災(zāi)后重建實(shí)施、心理精神層面的救助活動后，據(jù)調(diào)查評估民眾心理和諧程度的降低幅度不大，心理狀況出現(xiàn)一定恢復(fù)，災(zāi)民對心理援助、法律援助的滿意度非常高，社會治安形勢平穩(wěn)，災(zāi)區(qū)群眾的安全感明顯增高[2]。

與此同時(shí)，對阿壩各民族文化的搶救，也納入到災(zāi)后重建在精神層面關(guān)注的重點(diǎn)。在對口援建中，民族文化遺產(chǎn)保護(hù)和文物搶救修復(fù)做到了應(yīng)保則保、應(yīng)修則修，各地調(diào)集了一批文物專家現(xiàn)場指導(dǎo)，對民族傳統(tǒng)村落恢復(fù)重建。例如，茂縣作為最大的羌族聚居區(qū)，也是羌族文化核心區(qū)，在震后2個(gè)月內(nèi)，成功完成文物搶救和轉(zhuǎn)運(yùn)工作，援建方規(guī)劃建設(shè)了全國唯一、軟硬件設(shè)施一流的羌族博物館。茂縣開展了“一區(qū)一園一廊”建設(shè)，以羌民族生態(tài)保護(hù)核心區(qū)、羌文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)和羌文化走廊為主要內(nèi)容。湖南在理縣投資2億多元，為保護(hù)和展示嘉絨藏族文化和羌民族文化，恢復(fù)重建甘堡藏寨和桃坪羌寨。災(zāi)后重建的三年中，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，到2011年5月，7個(gè)重災(zāi)縣的文化遺產(chǎn)災(zāi)后恢復(fù)重建規(guī)劃項(xiàng)目完成45個(gè)，項(xiàng)目投資近8億元。這些文化保護(hù)項(xiàng)目，既有效保護(hù)了少數(shù)民族文化，使民族文化記憶得到傳承，當(dāng)然也豐富了中華民族文化。文化保護(hù)又促進(jìn)了阿壩州掀起的鄉(xiāng)村旅游、人文旅游等項(xiàng)目和旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

災(zāi)后重建體現(xiàn)出中華民族偉大的團(tuán)結(jié)精神，再一次證明中華民族是守望相助的大家庭，不論遇到多大的困難我們這個(gè)民族都能做到一方有難八方支援。實(shí)際上，災(zāi)后阿壩州獲得了各種方式的支持，有智力和技術(shù)的援助，包括人才培訓(xùn)、異地入學(xué)入托、勞務(wù)輸入輸出、農(nóng)業(yè)科技援助等，還有各單位組織提供的醫(yī)療、教育、警力支持、治安維護(hù)、心理疏導(dǎo)和社區(qū)重建等服務(wù)，有效幫助災(zāi)區(qū)增強(qiáng)了自我發(fā)展的能力。這其中，志愿者數(shù)量和錢物捐贈數(shù)量出現(xiàn)“井噴”現(xiàn)象，大量奔赴災(zāi)區(qū)從事救援和災(zāi)后重建的各類非政府和非企業(yè)的公民組織成為一道亮麗的風(fēng)景線，在災(zāi)后重建這一持久艱巨的工作中發(fā)揮了不可替代的作用。根據(jù)民政部社會福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司和中民慈善信息捐助中心發(fā)布的《2008年度中國慈善捐贈報(bào)告》統(tǒng)計(jì)，汶川地震后，深入災(zāi)區(qū)的國內(nèi)外志愿者隊(duì)伍總量在300萬人以上，在后方參與抗震救災(zāi)的志愿者人數(shù)在1000萬人以上，其經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)約185億元。有調(diào)查顯示，災(zāi)后重建中NGO③發(fā)揮的功能十分廣泛：包括住房重建的資金支持和技術(shù)指導(dǎo)、高質(zhì)量的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、幫助災(zāi)民恢復(fù)生計(jì)重建家園、生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、心靈重建、教育發(fā)展、文化保全、以及資金、信息和咨詢服務(wù)等資源支持[3]。以致有人評價(jià)2008年為“中國NGO元年”[4]，作為政府的有力補(bǔ)充，各種社會組織和公眾個(gè)人，站出來勇敢地承擔(dān)社會責(zé)任，改革開放以來積蓄已久的社會公益力量，在汶川災(zāi)后重建中爆發(fā)出驚人的力量。

公民社會是國家或政府系統(tǒng)，以及市場或企業(yè)系統(tǒng)之外的所有民間組織或民間關(guān)系的總和，是官方政治領(lǐng)域和市場經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域之外的民間公共領(lǐng)域[5]，其主體是公民和公民所結(jié)成的民間組織，以公共空間或稱公共領(lǐng)域?yàn)橹匾M成部分。汶川地震災(zāi)后重建中公民和公民組織所展現(xiàn)的風(fēng)采，可以毫不夸張地說，2008年是中國公益事業(yè)發(fā)展的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，公民的這種自覺行動不僅是中華民族傳統(tǒng)精神的再現(xiàn)，也充分體現(xiàn)了中華民族的時(shí)代精神風(fēng)貌。

三、災(zāi)后重建需要完善的政策思路

（一）災(zāi)后重建法治化

建國以來，我國一直按照民政部提出的“政府主導(dǎo)，分級管理，社會互助，生產(chǎn)自救”的方針指導(dǎo)救災(zāi)，并形成了一套救災(zāi)管理體系。首先在法律制度方面，頒布了《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》對突發(fā)事件的預(yù)防、監(jiān)測、應(yīng)急處置與救援、法律責(zé)任做了規(guī)定。《中華人民共和國防震減災(zāi)法》對地震監(jiān)測預(yù)報(bào)、預(yù)防、應(yīng)急救援、災(zāi)后過渡性安置和恢復(fù)重建做了規(guī)定。還有一些規(guī)章、制度、規(guī)劃性質(zhì)的文本，如：《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》《救災(zāi)捐贈管理辦法》《國家突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)“十三五”規(guī)劃》。另外，2008年6月出臺的《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》，為規(guī)范汶川災(zāi)后重建的重要行政法規(guī)，應(yīng)該說彌補(bǔ)了當(dāng)時(shí)抗震減災(zāi)相關(guān)立法不足的缺陷。其次，建立了以國家減災(zāi)委員會為核心的組織指揮系統(tǒng)，規(guī)范了救災(zāi)工作具體程序，建立了獨(dú)具特色的四級應(yīng)急響應(yīng)系統(tǒng)。使救災(zāi)管理制度實(shí)現(xiàn)反應(yīng)迅速、救災(zāi)及時(shí)、統(tǒng)一指揮、部門協(xié)調(diào)的整合優(yōu)勢，發(fā)揮了政府作為國家管理機(jī)器在救災(zāi)重建方面的作用。2018年在《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》中，國務(wù)院將組建應(yīng)急管理部，整合國家減災(zāi)委和國務(wù)院多個(gè)部委的防災(zāi)救災(zāi)職責(zé)，以期有效管理和提升應(yīng)對各種自然災(zāi)害和突發(fā)事件的能力。

但是，根據(jù)5·12汶川特大地震抗震搶險(xiǎn)和災(zāi)后重建的實(shí)踐來看，目前救災(zāi)管理主要側(cè)重突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)，側(cè)重突發(fā)事件的事前和事中部分，現(xiàn)有兩部法律對于災(zāi)難發(fā)生后的恢復(fù)與重建僅有原則性規(guī)定，實(shí)施起來不易準(zhǔn)確把握。而且，作為政府主管部門的應(yīng)急管理部，其職責(zé)也主要是防災(zāi)救災(zāi)中的應(yīng)急管理、災(zāi)害防治和安全生產(chǎn)監(jiān)督等，并非承擔(dān)災(zāi)后重建工作職責(zé)的常設(shè)機(jī)構(gòu)。黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，在依法治國背景下，災(zāi)后重建也需要法治化，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建市場化背景下的災(zāi)后重建長效機(jī)制和完備的組織機(jī)構(gòu)體系。至少需在兩個(gè)方面加以完善，一是出臺災(zāi)后重建的基本法律，為災(zāi)后重建提供更加有力的法律保障?？梢詮膬蓚€(gè)途徑考慮，制定有針對性和可操作性的災(zāi)后重建專門法律，《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》可以作為災(zāi)后恢復(fù)的成功案例作為參考，或者修訂原有相關(guān)法律，增加災(zāi)后重建的程序保障、機(jī)構(gòu)保障、職責(zé)保障、財(cái)政保障和監(jiān)管保障等切實(shí)可行的條款，使災(zāi)后重建做到有法可依、有章可循，由規(guī)范的法律來科學(xué)推動，而不是更多地依靠政治動員、行政命令或上級安排。二是設(shè)置災(zāi)后重建的工作責(zé)任部門，如今自然災(zāi)害已經(jīng)是高頻率發(fā)生的事件，隨之而來的災(zāi)后重建工作不可或缺，尤其是大災(zāi)將出現(xiàn)區(qū)域性或全國性動員，甚至某個(gè)局部全員參與，投入很大的人力、財(cái)力和精力，這就有必要設(shè)置工作責(zé)任部門或牽頭部門?？梢钥紤]增加現(xiàn)有相關(guān)管理部門的工作職責(zé)，以確保災(zāi)后重建時(shí)效和實(shí)效，同時(shí)避免政出多門、多頭指揮而造成無所適從或資源浪費(fèi)現(xiàn)象。

（二）對口援建理性化

汶川地震發(fā)生后，國家制定了《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建對口支援方案》，國務(wù)院按照“一省幫一重災(zāi)縣”的原則，安排19個(gè)經(jīng)濟(jì)水平相對較高的省市開展對口援建。這一舉措，不僅成功解決了災(zāi)后重建問題，也在實(shí)踐基礎(chǔ)上更加豐富了對口支援的理論和政策。自此以后，對口支援呈現(xiàn)出規(guī)模升級、內(nèi)容升級、形式多元、市場機(jī)制與行政手段相結(jié)合、單方受益向共贏發(fā)展等特征。但是，援助過程中也出現(xiàn)一些非理性化的問題④，歸納起來存在統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)機(jī)制、管理和監(jiān)督機(jī)制、法律和法規(guī)體系不健全的問題。并且，在我國區(qū)域發(fā)展不平衡和災(zāi)難多發(fā)的現(xiàn)實(shí)背景下，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)承擔(dān)了較重的對口支援工作，以山東省為例，承擔(dān)了支援西藏、新疆、青海、貴州、重慶和地震災(zāi)區(qū)的任務(wù)。如何實(shí)現(xiàn)對口支援這一具有中國特色創(chuàng)新之舉的良性可持續(xù)發(fā)展，的確是一個(gè)值得研究的課題。

我們相信，隨著前面述及的災(zāi)后重建法治化的推進(jìn)，對口援建相關(guān)的法律法規(guī)政策也必然會完善，這里不再贅述。現(xiàn)僅就對口援建工作本身的完善提出建議：

一是理性統(tǒng)籌對口援建，合理配備對口援建力量。政府主導(dǎo)并不等于政府包辦，充分發(fā)揮政府的綜合指導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能，根據(jù)實(shí)際災(zāi)情和各地經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，堅(jiān)持具體問題具體分析，科學(xué)確定對口援建的規(guī)模、重點(diǎn)、組織和運(yùn)作方式。

二是理性安排援建資金，軟性建設(shè)與資金支持并重。大量投入到災(zāi)區(qū)的援建資金，往往更多地關(guān)注周期短見效快的硬件設(shè)施，導(dǎo)致建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)過高、建設(shè)內(nèi)容過多、設(shè)施功能難以發(fā)揮等浪費(fèi)現(xiàn)象，應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)督和評估。并且，大量資金的涌入造成的強(qiáng)烈外力，使災(zāi)區(qū)社會分化的速度超過社會道德準(zhǔn)則發(fā)展的速度，經(jīng)濟(jì)占據(jù)主導(dǎo)地位，形成一元獨(dú)大局面，就會破壞由功能領(lǐng)域相互依賴構(gòu)成的現(xiàn)代社會整體性，極有可能造成“社會失范”，出現(xiàn)社會矛盾和社會沖突。所以，應(yīng)該把教育培訓(xùn)、心理修復(fù)、文化交流、人才技術(shù)等軟性建設(shè)放在與硬件設(shè)施建設(shè)同等重要的地位。

三是理性明確援建雙方權(quán)責(zé)。一方面要激發(fā)援建方的積極性，隨著對口支援向縱深發(fā)展，國家對援建工作提出量化標(biāo)準(zhǔn)，要求汶川地震的援助金額不低于當(dāng)年財(cái)政收入的1%，援藏為1‰，援疆為4‰，以此為鑒，援建成效和評估也應(yīng)該量化，簡單的定性描述過于模糊，不能科學(xué)衡量成效。并且應(yīng)該制定合理的激勵(lì)機(jī)制，形成系統(tǒng)完整的評估標(biāo)準(zhǔn)；另一方面要激發(fā)受援方的主動性，作為重建主體的災(zāi)區(qū)人民的主動性是災(zāi)區(qū)重建以及發(fā)展的內(nèi)生動力。以對口援建為契機(jī)，加強(qiáng)合作交流，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展。

（三）公民組織參與制度化

公民組織作為公民社會的核心結(jié)構(gòu)要素之一，必然會隨著中國與世界接軌的發(fā)展，越來越多地登上歷史舞臺。以Stephen Goldsmith為代表的合作治理理念，認(rèn)為政府通過合作治理創(chuàng)造的公共價(jià)值遠(yuǎn)比通過層級管理模式創(chuàng)造的公共價(jià)值更大，倡導(dǎo)在應(yīng)對危機(jī)中，最有效的政府反應(yīng)是激活各種富有活力的，掌握了各種應(yīng)對危機(jī)專業(yè)技能、信息、資金和物資設(shè)備等資源的組織網(wǎng)絡(luò)，不僅限于管理人員和項(xiàng)目，更在于動員和組織資源[6]。事實(shí)上，在災(zāi)后重建中，公民組織和政府正好可以優(yōu)勢互補(bǔ)。依靠完備的行政網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，政府能夠自上而下地舉全國之力，集中有限資源，快捷高效甚至不計(jì)成本地解決問題，尤其在恢復(fù)關(guān)系民生的基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)上成效明顯。但對于一些適應(yīng)性問題和個(gè)性化需求，比如心理撫慰、社區(qū)重建等，政府往往難以高效和持久，這時(shí)，公民組織的專業(yè)性、靈活性、合作性和資源性優(yōu)勢就凸顯出來了。因此，公民組織參與制度化是非常必要的，這里的制度化，一方面是指國家層面統(tǒng)籌推進(jìn)參與制度的完善，另一方面是指公民組織內(nèi)部制度的完善。

新中國建立以來，我國一直提倡“依靠群眾，生產(chǎn)自救”的方針，但是，正如前所述，我國救災(zāi)管理體系對于災(zāi)后重建的規(guī)定過于原則性，盡管在各類法規(guī)、預(yù)案和規(guī)劃中都明確了公眾參與的原則，卻缺乏公民組織參與的具體辦法規(guī)定。目前，唯有紅十字會是原國家減災(zāi)委34個(gè)成員單位中僅有的公民組織代表，也就是唯一具有制度化暢通參與渠道的公民組織。另有中華慈善總會是在民政部備案注冊，政府批準(zhǔn)的非營利公益社會團(tuán)體，在實(shí)際操作中，地方慈善會往往與民政部門是一套班子兩塊牌子，可以比較便捷地依附于民政部門參與救災(zāi)和重建。除此之外的其他公民組織基本并沒有正式的參與渠道，大多是通過依靠地方政府、依托業(yè)務(wù)主管單位的組織網(wǎng)絡(luò)、與具有官方背景的大型公民組織聯(lián)合等方式參與重建，具有明顯的行政印記。參與渠道的不暢通可能會挫傷公民組織的積極性，政府應(yīng)該為公民組織參與災(zāi)后重建提供良好的法律和政策條件，暢通的信息渠道和規(guī)范的準(zhǔn)入渠道，尊重公民組織的自治和自立特征，不以行政命令干涉，最大程度的發(fā)揮其優(yōu)勢。同時(shí)，公民組織要獲得良性發(fā)展，理順自身內(nèi)部制度也是非常必要的。因?yàn)榘l(fā)展時(shí)間不長，中國的公民組織，尤其是草根公民組織，大多自身發(fā)育不夠完善，普遍存在起點(diǎn)低、規(guī)模小、專業(yè)性不強(qiáng)等現(xiàn)象。很難想象一個(gè)內(nèi)部管理混亂，缺乏制度規(guī)范公信度低，社會影響力弱，工作透明度差的公民組織能有所作為。所以公民組織應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)自身制度建設(shè)，包括籌資、財(cái)務(wù)管理、人力資源管理、專業(yè)化人才隊(duì)伍建設(shè)、項(xiàng)目設(shè)計(jì)與管理、監(jiān)督管理以及績效評估等制度，做到公開透明，完善監(jiān)督機(jī)制，這樣才有助于公民組織迅速成長，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，更好地承擔(dān)社會責(zé)任。

綜上所述，5·12汶川特大地震和災(zāi)后重建已經(jīng)過去十年，回望歷史，災(zāi)難降臨時(shí)對所有經(jīng)歷過這次地震的存活者而言，都無不感受到自然界巨大無比的破壞力，在極短的時(shí)間內(nèi)摧毀了人們的財(cái)富和幸福。但是，中華民族百折不饒、堅(jiān)忍不拔，勇于戰(zhàn)勝一切災(zāi)難的氣概是這個(gè)民族永恒的精神力量。5·12汶川地震災(zāi)后重建通過三年的奮斗，十年的努力，一個(gè)嶄新的阿壩州呈現(xiàn)在世人面前。抗震救災(zāi)和災(zāi)后重建給我們留下許多值得汲取的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，只有通過不斷的實(shí)踐認(rèn)識，再實(shí)踐，再認(rèn)識，使我們在應(yīng)對每一次巨大事件中變得更加成熟起來，中華民族不僅有自力更生光復(fù)舊物的決心，還有把決心轉(zhuǎn)化為腳踏實(shí)地科學(xué)理性的實(shí)踐動力。

[注釋]:

①數(shù)據(jù)來源于2008年《四川省年鑒》，四川省年鑒社主編，第468頁。

②本表2007年至2015年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來源于《四川省年鑒》四川省年鑒社主編，2016年數(shù)據(jù)來源于各地方政府網(wǎng)站統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。本文中所有圖表均按此出處收集制作，不再重復(fù)說明。

③NGO作為一個(gè)外來詞，直譯為漢語即“非政府組織”，與“公民社會”、“公民組織”、“非營利組織”和“民間組織”等名稱在一定意義上指的是同一類組織，因此在不嚴(yán)格界定的情況下，這些名稱通?？梢曰Q使用。參見李卓：《中國NGO的定義與分類》，載于《中國行政管理》2003年第3期，第25頁。

④有學(xué)者認(rèn)為災(zāi)后重建存在著管理評價(jià)和考核機(jī)制不健全、援建資源的使用效益有待進(jìn)一步提高、政府間救助方式單一等問題；還有研究者指出存在行政體制不適應(yīng)、支援省市之間缺乏統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)、整體資金安排欠平衡和評估機(jī)制不完善等問題；此外還有法律法規(guī)不健全、輿論糾錯(cuò)功能滯后、巨災(zāi)保險(xiǎn)機(jī)制不健全等問題。參見李關(guān)賓主編：《災(zāi)后重建中對口援建機(jī)制研究：山東省對口援建北川縣》，濟(jì)南：山東大學(xué)出版社，2013年；倪峰等：《汶川大地震對口援建初步研究》，載于《經(jīng)濟(jì)與管理研究》2009年第7期；王穎等：《我國地方政府對口支援模式初探》，載于《當(dāng)代世界與社會主義》2010年第1期。