保障性住房項目PPP模式研究

曹蕾 黃向向

摘要：從PPP模式的內(nèi)涵出發(fā)，根據(jù)保障性住房項目PPP模式的開發(fā)現(xiàn)狀構(gòu)建項目PPP模式模型，提出一套能夠貫徹項目全過程的PPP模式，讓保障性住房在符合市場規(guī)律的前提下更加靈活的開發(fā)，從而達到政府、企業(yè)和居民的“雙贏”、“共贏”。

Abstract： From the connotation of PPP mode， the PPP model is constructed according to the development status of PPP mode of affordable housing project， putting forward a set of PPP mode that can carry out the whole project， let affordable housing develop more flexibly in line with market rules， thus achieving "win-win" for government， enterprises and residents.

關(guān)鍵詞：保障性住房；項目管理；PPP模式

Key words： affordable housing；project management；PPP mode

中圖分類號：F299.23 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2018）16-0064-02

1 PPP模式的內(nèi)涵

目前，我國對于PPP的定義學術(shù)界還未形成一個統(tǒng)一的表述，其內(nèi)涵主要是通過一些政策文件逐步領(lǐng)會的。2014年，財政部與發(fā)改委從不同的角度提出符合我國實際的PPP內(nèi)涵。2015年5月19日國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部、發(fā)改委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（以下簡稱“42號文”）明確了要在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域廣泛采用PPP模式，將PPP模式提升到了一個新高度。具體見表1我國PPP模式的內(nèi)涵。

通過對比分析，上述文件所提出的PPP模式內(nèi)涵都體現(xiàn)了公私合作、資源共享、長短互補、利益共贏、風險共擔這五個點。[1]因此，采取PPP模式建設(shè)保障性住房對我國具有非常重要的意義。第一，在開發(fā)過程中通過調(diào)動民間資金，可以大大緩解政府財政支出壓力。第二，可以調(diào)動企業(yè)的積極性，提高工程質(zhì)量。第三，為企業(yè)提供了更多的投資機會，有利于拓展企業(yè)的發(fā)展空間。第四，實現(xiàn)政府、企業(yè)和居民的“雙贏”、“共贏”。[2]

2 項目PPP模式開發(fā)現(xiàn)狀

通過對商洛市采用PPP模式建設(shè)的保障性住房項目進行調(diào)查，可以看出目前保障性住房項目的PPP模式還存在很多不足，主要集中在資金投入、區(qū)域選址、工程質(zhì)量、監(jiān)管體制等方面。

2.1 區(qū)域選址較偏遠

項目大多選在偏遠郊區(qū)進行集中建設(shè)，區(qū)域選址上與城市的發(fā)展不匹配，就會存在生活不便、階層分離、基礎(chǔ)設(shè)施配套不完善等問題。

2.2 資金投入較單一

PPP模式原則上要求政府采取競爭方式選擇具有實力的、專業(yè)的企業(yè)進行投資建設(shè)，但在選擇過程中，出現(xiàn)政府選擇的企業(yè)實力不夠，再加上保障性住房投資金額大、建設(shè)周期長、收回的效益低的特點，使企業(yè)在長期墊資的情況下出現(xiàn)停產(chǎn)甚至破產(chǎn)等現(xiàn)象。

2.3 工程質(zhì)量存隱患

目前，政府沒有建立起真正意義上的質(zhì)量監(jiān)管體系，再加上其都不是專業(yè)進行房屋建設(shè)與管理的主體，使得工程在建設(shè)過程中存在以次充好、偷工減料的安全隱患。

2.4 監(jiān)管體制不健全

目前，政府在運營、管理過程中的監(jiān)管還不夠重視，還沒有建立起一套系統(tǒng)的監(jiān)管體系，使其在申請對象審核、準入清退制度等問題上還存在不健全、不完善的漏洞。

3 項目PPP模式模型構(gòu)建

目前，我國保障性住房采用PPP模式，主要是緩解了政府部門建設(shè)項目的財政壓力，但在建設(shè)、運營管理的過程中，企業(yè)的創(chuàng)造性和能動性沒有充分發(fā)揮，所以，在此提出了一套能夠貫徹項目全過程的PPP模式，讓保障性住房在符合市場規(guī)律的前提下更加靈活的開發(fā)，從而達到政府、企業(yè)和居民的“雙贏”、“共贏”。詳見圖1保障性住房項目PPP模式模型。

3.1 監(jiān)管環(huán)境方面

目前，我國現(xiàn)行的保障性住房政策尚未形成規(guī)范的法律制度，在雙方的權(quán)益分配上，現(xiàn)行政策沒有一定的約束力。這樣，在資金監(jiān)管、工程質(zhì)量監(jiān)管等方面存在很大問題，國家急需出臺明確的法規(guī)規(guī)范進行監(jiān)管。

作者認為，在保障性住房開發(fā)過程中，雙方可以按照平等協(xié)商的原則簽訂合同，合同內(nèi)容要貫穿于項目策劃、設(shè)計、融資、建設(shè)、運營、管理的整個過程，合同條款要清晰明確的確定出利益雙方在每個階段的權(quán)責劃分和權(quán)益分配，減少在開發(fā)過程中的矛盾及分歧，具有一定的法律效力。

3.2 決策階段

在決策階段，首先，政府應(yīng)該根據(jù)建設(shè)用地的規(guī)定比重保證土地的供應(yīng)。其次，還要保證保障性住房用地的質(zhì)量。目前，我國很多省市保障性住房的選址都遠離市區(qū)集中建設(shè)，這樣就存在交通、階層分離、基礎(chǔ)設(shè)施配套不完善等問題，居民入住后出現(xiàn)生活不便利，無形中加劇了社會的不穩(wěn)定。所以，政府在選址時應(yīng)綜合考慮保障性人群的居住、交通、通訊、飲食、文化娛樂、基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施等一系列問題。政府還可以通過頒布一些優(yōu)惠政策，吸引開發(fā)商在房屋規(guī)劃過程中，拿出至少1/5的面積建設(shè)保障性住房，按政府規(guī)定價格出售或出租給保障群體，實現(xiàn)商品房與保障房的配套建設(shè)，在解決住房問題的同時也解決了交通、通訊、飲食、文化娛樂、基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施等問題，還省去了后續(xù)融資、建設(shè)、運營管理等過程。

在此階段，企業(yè)的主要任務(wù)是根據(jù)政府要求提供專業(yè)的投資控制。根據(jù)有關(guān)資料顯示，影響工程投資可能性的30%～75%實在決策和設(shè)計階段，施工階段影響工程投資的可能性只有5%～25%，因此，項目投資控制的關(guān)鍵階段在決策及設(shè)計階段。

3.3 設(shè)計階段

建設(shè)保障性住房的目的是為了解決中低收入家庭的住房問題，因此，在設(shè)計中要充分考慮入住者最基本的居住要求，設(shè)計上力求簡潔、合理、實用，真正體現(xiàn)以人為本，但也不能為了減少投資而降低建設(shè)標準。

政府在這個階段，需要做好初步設(shè)計和初步設(shè)計概算的管理工作，切實控制工程建設(shè)規(guī)模與總投資，盡量避免投資效益不高、投資浪費等問題。

3.4 融資階段

在融資階段，政府主要是在融資階段引進專業(yè)的、有實力、有公益心的企業(yè)提供主要開發(fā)資金，這將大大緩解了地方政府的財政壓力。但由于保障性住房投資金額大、建設(shè)周期長、收回的效益低的特點，企業(yè)一般不愿意投資建設(shè)，但為了吸引企業(yè)投資，政府可以提供政策扶持、低息貸款、稅收減免、財政補貼、建設(shè)資金擔保等優(yōu)惠政策，降低企業(yè)投資風險和投資成本，就可以調(diào)動企業(yè)投資的積極性。這樣以來，既解決了政府資金不足的困擾，中低收入者有了安居之所，也給企業(yè)提供了投資渠道，形成一種共贏的局面。

3.5 建設(shè)階段

在建設(shè)階段，政府主要是協(xié)調(diào)各方關(guān)系與工程質(zhì)量監(jiān)督，防止企業(yè)在建設(shè)過程中因利潤空間微博而偷工減料而導致質(zhì)量問題。政府可以建立一套工程質(zhì)量監(jiān)控體系，強化監(jiān)督力量，加大違規(guī)曝光力度，加重違規(guī)處罰措施。企業(yè)則要保證施工生產(chǎn)的安全和質(zhì)量，保證工程按期完成并交付使用。

3.6 運營階段

目前，在我國保障性住房供應(yīng)非常有限，為了提高利用率，政府應(yīng)該建立科學、嚴格的準入與退出制度。企業(yè)在此階段則可以對申請保障性住房的家庭進行查核，按照政府制定的標準進行分配，政府對分配過程的公平性進行監(jiān)管。

3.7 管理階段

在管理階段，政府通過制定管理辦法對審核通過的保障人員進行動態(tài)監(jiān)管，當保障人員的家庭資產(chǎn)或其他條件發(fā)生變化而不滿足保障居住條件時，應(yīng)及時予以清退。企業(yè)則根據(jù)合同約定及維護方案對工程項目進行管理維護，主要包括保障房社區(qū)配套設(shè)施管理和公租房廉租房租金核定、收取等。

4 結(jié)語

通過對保障性住房項目PPP模式的進一步研究，使保障性住房項目采取PPP模式開發(fā)的過程中形成資源共享、長短互補、利益共贏、風險共擔的態(tài)勢。讓公私合作的理念貫徹于項目策劃、設(shè)計、融資、建設(shè)、運營、管理的整個過程，將保障性住房項目PPP模式提升到了前所未有的戰(zhàn)略高度。

參考文獻：

[1]賈康，孫潔.公私伙伴關(guān)系（PPP）的概念、起源、特征與功能[J].財政研究，2009（10）：2-10.

[2]賈康.發(fā)揮PPP模式在改革創(chuàng)新中的正面效應(yīng)[J].地方財政研究，2014（09）：4-6.

[3]田袆萌，劉廣平，陳立文.保障性住房項目PPP模式識別與選擇研究[J].管理現(xiàn)代化，2016（06）.