新疆綜合保稅區(qū)法律監(jiān)管問(wèn)題研究

康露月 馬天

[摘 要]法律監(jiān)管是維護(hù)綜合保稅區(qū)正常運(yùn)營(yíng)的重要手段。目前新疆尚無(wú)相關(guān)的地方性法律法規(guī)與政策。這給綜合保稅區(qū)的發(fā)展帶來(lái)了潛在性的隱患。隨著“一帶一路”倡議的不斷推進(jìn)，新疆邊境貿(mào)易地緣優(yōu)勢(shì)的逐漸突顯，應(yīng)快速構(gòu)建起具有自身特色的法律監(jiān)管機(jī)制，完善相關(guān)法規(guī)，確保有法可依；明確監(jiān)管主體，保障監(jiān)管效力；革新監(jiān)察運(yùn)行機(jī)制，提高監(jiān)管效率；鼓勵(lì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員學(xué)習(xí)民族語(yǔ)言，統(tǒng)一官方用語(yǔ)。

[關(guān)鍵詞]新疆；綜合保稅區(qū)；法律保障；監(jiān)管機(jī)制

[中圖分類號(hào)]D92

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]2095-3283（2018）04-0022-03

Abstract： Legal supervision is an important means to maintain the normal operation of the comprehensive bonded area. At present， there is no local laws， regulations or policies in Xinjiang. This makes the Xinjiang comprehensive bonded area supervision is not strong， to the development of comprehensive bonded area has brought potential hidden dangers. Xinjiang s border trade has obvious geographical advantages. we should build our own legal system as soon as possible to protect the comprehensive bonded area and get rid of the development model driven by policies. Through the establishment of a wide and strict investment system to ensure the stability of the comprehensive bonded area and the use of tax structure optimization and other means to promote the development of enterprises in the region.

Keywords： Xinjiang；Comprehensive Bonded Zone；Legal Protection； Supervise Institution

新疆與八國(guó)接壤，自古便是我國(guó)與西北鄰國(guó)貿(mào)易往來(lái)的要道。新中國(guó)成立以來(lái)，特別是蘇聯(lián)解體之后，伴隨著中亞五國(guó)的依次獨(dú)立，新疆在我國(guó)對(duì)外貿(mào)易中地位更顯重要。2011年，新疆第一個(gè)綜合保稅區(qū)阿拉山口綜合保稅區(qū)通過(guò)國(guó)務(wù)院審批，并于2014年封關(guān)運(yùn)行，這也是我國(guó)境內(nèi)第十六個(gè)綜合保稅區(qū)。此后新疆依次申報(bào)并建成了喀什綜合保稅區(qū)和烏魯木齊綜合保稅區(qū)。然而放眼全國(guó)，新疆綜合保稅區(qū)的整體性發(fā)展速度較慢，究其主要原因之一在于法律監(jiān)管不到位。新疆綜合保稅區(qū)若要獲得更好、更快的發(fā)展，就必須完善與之相對(duì)應(yīng)的法律監(jiān)管體系。

一、我國(guó)綜合保稅區(qū)的法律監(jiān)管地位及主流模式

（一）法律監(jiān)管在綜合保稅區(qū)運(yùn)營(yíng)中的地位

由于綜合保稅區(qū)本身及其運(yùn)行具有較強(qiáng)的國(guó)際性，其在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題都較為復(fù)雜。因此，高效而完善的法律監(jiān)管在促進(jìn)綜合保稅區(qū)跨境貿(mào)易發(fā)展及實(shí)現(xiàn)公平正義等方面具有無(wú)可替代的作用。

（二）綜合保稅區(qū)法律監(jiān)管的主流模式

現(xiàn)階段，世界范圍內(nèi)針對(duì)綜合保稅區(qū)的法律監(jiān)管模式主要有政府直管、授權(quán)第三方以及混合模式三種。當(dāng)前我國(guó)采用的是政府直管模式，這種監(jiān)管模式下的綜合保稅區(qū)由所在地政府直接進(jìn)行監(jiān)督管理，其優(yōu)點(diǎn)在于監(jiān)管權(quán)限較大，效率相對(duì)較高，在綜合保稅區(qū)發(fā)展的初期能快速整治區(qū)內(nèi)大環(huán)境，確保綜合保稅區(qū)的正常運(yùn)營(yíng)。但同時(shí)，該模式下的綜合保稅區(qū)的發(fā)展自由度嚴(yán)重受限，這間接導(dǎo)致了管理靈活性缺失。

二、新疆綜合保稅區(qū)監(jiān)管中的法律缺失與制度性不足

新疆目前鮮有涉及綜合保稅區(qū)相關(guān)內(nèi)容的地方性法律法規(guī)或政策。日常管理與監(jiān)督事務(wù)幾乎完全依靠上級(jí)的政令化指示，新疆在綜合保稅區(qū)的法律監(jiān)管方面存在著諸多問(wèn)題。

（一）立法空白暨引證難

我國(guó)作為《京都公約》的簽約國(guó)，始終嚴(yán)格按照該公約所約定的“一線放開(kāi)，二線管住，區(qū)內(nèi)自由”的要求對(duì)綜合保稅區(qū)進(jìn)行管理。但該國(guó)際條約缺乏國(guó)內(nèi)法所具有的強(qiáng)制力，對(duì)于微觀化的監(jiān)管細(xì)節(jié)亦未作詳細(xì)說(shuō)明。

值得一提的是，歐洲國(guó)家在建設(shè)綜合保稅區(qū)時(shí)一般都是先立法后設(shè)區(qū)，而縱觀我國(guó)則大都是先建區(qū)后立法。細(xì)化到新疆，三個(gè)綜合保稅區(qū)陸續(xù)建立后未能及時(shí)填補(bǔ)地方性立法的空白和缺失，這就導(dǎo)致其在監(jiān)管過(guò)程中遇到相關(guān)法律問(wèn)題時(shí)難以得到有效的法律機(jī)制保障與法律條文引證。

（二）監(jiān)管主體不明晰，監(jiān)察機(jī)制落后

新疆綜合保稅區(qū)現(xiàn)采用的是行政監(jiān)管同業(yè)務(wù)監(jiān)管并行的國(guó)際慣例。綜合保稅區(qū)所在地的市一級(jí)政府作為綜合保稅區(qū)的投資者在實(shí)際上具有監(jiān)管權(quán)力，負(fù)責(zé)行政監(jiān)管的相關(guān)部門(mén)還無(wú)可適用的處罰權(quán)。此外，由于綜合保稅區(qū)運(yùn)行中的相關(guān)事務(wù)所涉及的政府部門(mén)較多，而與之相匹配的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)并非完全統(tǒng)一，導(dǎo)致的最終結(jié)果就是監(jiān)管權(quán)虛設(shè)。

（三）監(jiān)管效率低下

目前，紙質(zhì)報(bào)表是綜合保稅區(qū)內(nèi)監(jiān)管環(huán)節(jié)中最為主要的一種記錄手段。這類報(bào)表存在易丟失、損毀、人工工作量大等不足。這些固有的缺陷一定程度上影響到了監(jiān)管的效率。

（四）語(yǔ)言多元化程度高，監(jiān)管難度大

新疆作為我國(guó)境內(nèi)最大的民族聚居區(qū)，具有鮮明的民族特色與文化多樣性。由此造成了交易過(guò)程，特別是跨境貿(mào)易中的語(yǔ)言多元化。語(yǔ)言使用的不統(tǒng)一加大了實(shí)施監(jiān)管的困難程度。

三、完善新疆綜合保稅區(qū)法律監(jiān)管的對(duì)策

（一）完善相關(guān)法規(guī)，確保有法可依

隨著我國(guó)法治化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，對(duì)綜合保稅區(qū)這類涉及國(guó)際貿(mào)易的“商事重地”的監(jiān)管理應(yīng)有完整的法律作為其后盾與保障。目前，中央已頒布了具有宏觀調(diào)控性質(zhì)的一系列法規(guī)來(lái)強(qiáng)化對(duì)綜合保稅區(qū)的各領(lǐng)域規(guī)制，為使本地區(qū)的綜合保稅區(qū)能得到更好的監(jiān)管，有必要針對(duì)新疆本地的人文環(huán)境制定符合新疆地區(qū)自身的綜合保稅區(qū)實(shí)際的管理?xiàng)l例。在不違背中央法律法規(guī)的前提下，新疆地區(qū)應(yīng)對(duì)中央文件做細(xì)致化的規(guī)定，并考慮到地區(qū)自身因素適當(dāng)補(bǔ)充內(nèi)容。

地方性的監(jiān)管條例應(yīng)當(dāng)首先規(guī)定好遇到?jīng)_突時(shí)的法條優(yōu)先適用順序，避免出現(xiàn)當(dāng)事雙方均以有利于自己的法條為據(jù)進(jìn)行辯解從而加大審判難度的現(xiàn)象。

新疆地區(qū)邊境貿(mào)易頻繁，小港區(qū)眾多，將小港區(qū)、小邊境貿(mào)易市場(chǎng)連接起來(lái)很容易形成綜合保稅區(qū)的規(guī)模，為此，新疆地區(qū)有必要嚴(yán)格限定綜合保稅區(qū)的準(zhǔn)入機(jī)制，對(duì)新疆地區(qū)綜合保稅區(qū)的申報(bào)審核中綜合考慮民族產(chǎn)業(yè)發(fā)展程度、對(duì)外貿(mào)易金額和商品數(shù)、商品在當(dāng)?shù)叵M(fèi)情況、綜合保稅區(qū)密度等問(wèn)題。關(guān)于準(zhǔn)出制度，《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域科學(xué)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》中明確提到了需要進(jìn)一步完善綜合保稅區(qū)的退出制度，“明確特殊監(jiān)管區(qū)域首期驗(yàn)收土地面積比例和驗(yàn)收期限；超過(guò)驗(yàn)收期限尚未驗(yàn)收或驗(yàn)收后土地利用率低、運(yùn)行效益差的，由海關(guān)總署責(zé)令整改；在規(guī)定期限尚未完成整改任務(wù)的，由海關(guān)總署報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)予以撤銷或核減規(guī)劃面積。具體辦法，由海關(guān)總署會(huì)同有關(guān)部門(mén)制定?！钡胤秸梢钥醋魇窃撝笇?dǎo)意見(jiàn)中所說(shuō)的有關(guān)部門(mén)，因此，新疆地區(qū)在進(jìn)行條例修訂時(shí)應(yīng)當(dāng)將綜合保稅區(qū)的退出機(jī)制寫(xiě)清，準(zhǔn)許綜合保稅區(qū)在特定的條件下退出市場(chǎng)，給新生的綜合保稅區(qū)更多生存空間，避免資源浪費(fèi)。

（二）明確監(jiān)管主體，保障監(jiān)管效力

監(jiān)管主體的明確是監(jiān)管權(quán)能有效行使的前提。綜合保稅區(qū)涉及事務(wù)和權(quán)力部門(mén)較多，也要求監(jiān)管者具備相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)。綜合保稅依靠簡(jiǎn)化進(jìn)出口貨物相關(guān)手續(xù)的手段來(lái)達(dá)到促進(jìn)進(jìn)出口貿(mào)易的目的，過(guò)于嚴(yán)密的監(jiān)管違背了這一初衷。歐洲一些綜合保稅區(qū)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)豐富的國(guó)家多采用混合管理模式對(duì)綜合保稅區(qū)進(jìn)行監(jiān)管。該模式兼有政府直接管理的強(qiáng)制力和專業(yè)機(jī)構(gòu)管理的專業(yè)性，新疆地區(qū)宜將這一模式作為制定法律法規(guī)時(shí)的參考，以此為框架明確各部門(mén)在監(jiān)管活動(dòng)中的地位和職權(quán)。

我國(guó)現(xiàn)采用的是縱橫結(jié)合的條塊式監(jiān)管模式，該模式以政府為實(shí)際監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，下設(shè)眾多分支機(jī)構(gòu)輔助監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的運(yùn)行，幾乎和國(guó)家政府機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)分布相差無(wú)幾。下設(shè)監(jiān)管部門(mén)機(jī)構(gòu)繁冗，出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)各部門(mén)間相互推諉，導(dǎo)致監(jiān)督效率大大降低。種種弊端表明為更好地適應(yīng)綜合保稅區(qū)現(xiàn)有模式，不僅監(jiān)管的主體需要明確，監(jiān)管部門(mén)結(jié)構(gòu)也需要進(jìn)行簡(jiǎn)化。需將職權(quán)相近的部門(mén)進(jìn)行合并，下放行政監(jiān)管的職權(quán)，使區(qū)內(nèi)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)擺脫“政府和企業(yè)的協(xié)調(diào)人”模式設(shè)定，真正行使監(jiān)督管理權(quán)。新疆在構(gòu)建自身的監(jiān)管機(jī)構(gòu)時(shí)可結(jié)合自身特色，在簡(jiǎn)化監(jiān)督機(jī)構(gòu)、明晰監(jiān)督主體權(quán)職的基礎(chǔ)上，使監(jiān)管工作更貼近當(dāng)?shù)匦枨?，提高監(jiān)督效率。

（三）革新監(jiān)察運(yùn)行機(jī)制，提高監(jiān)管效率

在“大數(shù)據(jù)”快速發(fā)展的背景下，傳統(tǒng)的監(jiān)管模式很難跟上綜合保稅區(qū)的發(fā)展。相較之下，電子化監(jiān)督具有傳輸快、查詢便捷、保存時(shí)間久、對(duì)環(huán)境污染小、受環(huán)境影響少、占用人力資源少等優(yōu)勢(shì)。新疆地區(qū)宜加快電子化監(jiān)管的進(jìn)程，以更快捷的電子文件替代傳統(tǒng)紙質(zhì)文件。我國(guó)已頒布了明確電子數(shù)據(jù)法律效力的《中華人民共和國(guó)電子簽名法》，對(duì)數(shù)據(jù)化的交易活動(dòng)也在《中華人民共和國(guó)合同法》中做出了明示的肯定。因此，在新疆推行電子化監(jiān)管于法有據(jù)，順應(yīng)信息化發(fā)展。電子化的另一大優(yōu)勢(shì)就在于分類的方便。可由電子自動(dòng)識(shí)別表格種類，將之歸于不同類目，便于人工審核。對(duì)于報(bào)關(guān)需要的各類表格，通過(guò)程序設(shè)定能自動(dòng)區(qū)別不同保密級(jí)文件，將其分開(kāi)處理，自動(dòng)化的分類杜絕了人工分類出現(xiàn)錯(cuò)誤的隱患。提高企業(yè)、個(gè)人或機(jī)構(gòu)行使符合自身層級(jí)的監(jiān)督權(quán)利，分擔(dān)監(jiān)管部門(mén)的工作壓力，有助于形成多層級(jí)聯(lián)動(dòng)的監(jiān)管模式。

除了相關(guān)文件、報(bào)表的電子化之外，對(duì)進(jìn)出口綜合保稅區(qū)貨物的監(jiān)督機(jī)制也需要更新。如應(yīng)當(dāng)放寬稅收優(yōu)惠貨物的范圍，將合同以外但與合同交易物品有明顯關(guān)聯(lián)且確為綜合保稅區(qū)內(nèi)企業(yè)所用的貨物納入稅收優(yōu)惠范疇。

（四）鼓勵(lì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員學(xué)習(xí)民族語(yǔ)言，統(tǒng)一官方用語(yǔ)

新疆地區(qū)民族產(chǎn)業(yè)是其特色，現(xiàn)階段部分民族語(yǔ)言在貿(mào)易中廣泛使用，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在招收新員工時(shí)可對(duì)掌握多門(mén)語(yǔ)言的人員優(yōu)先錄用，鼓勵(lì)監(jiān)管部門(mén)工作人員學(xué)習(xí)民族語(yǔ)。在監(jiān)管部門(mén)人員掌握多門(mén)語(yǔ)言的情況下能夠?qū)⒉煌Z(yǔ)言遞交的各類文件翻譯成漢語(yǔ)，準(zhǔn)確了解企業(yè)意圖，使溝通更為順暢，以方便開(kāi)展監(jiān)督工作。

官方用語(yǔ)的統(tǒng)一是監(jiān)管機(jī)制正式性和強(qiáng)制力的一種表現(xiàn)。此外官方統(tǒng)一用語(yǔ)的確立也有助于加強(qiáng)新疆地區(qū)綜合保稅區(qū)和其他地區(qū)綜合保稅區(qū)的交流，使監(jiān)管機(jī)制能與時(shí)俱進(jìn)。

四、結(jié)語(yǔ)

新疆地區(qū)在建設(shè)綜合保稅區(qū)方面有先天的地理優(yōu)勢(shì)，綜合保稅區(qū)能將新疆地區(qū)的資源、產(chǎn)業(yè)效益最大化，為使綜合保稅區(qū)在新疆更好的發(fā)展，必須建立健全監(jiān)管機(jī)制，法律保障是新疆地區(qū)綜合保稅區(qū)建設(shè)監(jiān)管部門(mén)良好運(yùn)行的必要手段。針對(duì)新疆地區(qū)綜合保稅區(qū)監(jiān)管活動(dòng)缺乏地方性法規(guī)的調(diào)節(jié)問(wèn)題、監(jiān)管主體不明確、監(jiān)察機(jī)制落后以及語(yǔ)言不通等問(wèn)題，本文提出的完善相關(guān)法律、明晰監(jiān)察主體、革新監(jiān)察機(jī)制和普及民族文化，統(tǒng)一官方用語(yǔ)的一系列對(duì)策能夠改善新疆地區(qū)綜合保稅區(qū)的監(jiān)管問(wèn)題，以促進(jìn)新疆地區(qū)綜合保稅區(qū)的發(fā)展，帶動(dòng)新疆乃至區(qū)域的經(jīng)濟(jì)繁榮。

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（責(zé)任編輯：張彤彤）