城市轉(zhuǎn)型發(fā)展中空間善治的內(nèi)涵與實(shí)現(xiàn)路徑探析

王玉龍(山東大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100)

一、問題的提出

改革開放開啟了中國城市快速發(fā)展的時(shí)代。2011年，中國城鎮(zhèn)化率超過50%，正式步入“城市國家”行列，中國城市也由此邁入一個(gè)新的發(fā)展階段。在這一階段，我國城市正在經(jīng)歷兩大轉(zhuǎn)型：由新型城鎮(zhèn)化引導(dǎo)的城市發(fā)展路徑重塑，以及由治理現(xiàn)代化改革推動(dòng)的城市發(fā)展機(jī)制變革。

在這一轉(zhuǎn)型過程中，“人口紅利”的逐漸消退與“劉易斯拐點(diǎn)”的到來，意味著城市發(fā)展的徹底轉(zhuǎn)型。從向經(jīng)濟(jì)增長尋求合法性到由公共服務(wù)、社會(huì)公平、可持續(xù)發(fā)展帶來合法性，新舊理念之間、人口轉(zhuǎn)化與城市環(huán)境制度承載力之間、社會(huì)融入訴求與日益明顯的社會(huì)隔離之間，在轉(zhuǎn)型過程中的震蕩與沖突，成為我國城市治理面臨突出挑戰(zhàn)。

在這一背景下，理解城市發(fā)展轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)定位與未來面向，尋求城市轉(zhuǎn)型發(fā)展“陣痛”的化解之道，成為當(dāng)下不可回避的時(shí)代問題。多元利益主體在參與城市活動(dòng)的過程中，在既有制度框架和運(yùn)行機(jī)制下的行為方式、行動(dòng)策略互動(dòng)關(guān)系的轉(zhuǎn)變，成為當(dāng)前城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要表征。因此，需要一種立足于當(dāng)下城市轉(zhuǎn)型發(fā)展實(shí)踐的講述與解讀“中國城市變革故事”的方式。

許多學(xué)者關(guān)注到了城市轉(zhuǎn)型背后的政治維度，從城市政治的角度探討解決轉(zhuǎn)型期城市治理難題的路徑和策略，認(rèn)為“既要關(guān)照城市自身發(fā)展和治理的問題，更要在城市與政治體系雙向發(fā)展中論證中國城市的權(quán)力平衡、空間重建、權(quán)利保護(hù)和正義供給”*姚尚建：《城市政治：正義的供給與權(quán)利的捍衛(wèi)》，北京：北京大學(xué)出版社，2015年版，第1頁。。從而將新型城鎮(zhèn)化和治理體系變革之下，多元利益主體行動(dòng)方式、行動(dòng)策略與互動(dòng)模式的轉(zhuǎn)變納入城市的政治秩序維度。但同時(shí)，作為一個(gè)舶來的理論概念與研究視角，如何彌合城市政治研究的進(jìn)入路徑與中國經(jīng)驗(yàn)之間的疏離*鄭蕓：《城市政治學(xué)十年回望:進(jìn)入路徑和研究范式》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2010年第4期。，如何通過大量扎實(shí)的實(shí)證研究建構(gòu)本土解釋，并與國外就此展開有質(zhì)量的對(duì)話*何艷玲：《城市的政治邏輯:國外城市政治理論研究述評(píng)》，《中山大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2008年第5期。，如何使城市政治真正成為研究中國城市問題的重要理論途徑*王佃利，王玉龍：《中國市政學(xué)研究范式:傳承與演變》，《學(xué)習(xí)與探索》,2014年第5期。，仍舊是解讀“轉(zhuǎn)型期中國城市的變革故事”中值得關(guān)注的問題。

而在深入解釋中國城市政治中多元主體的行為方式和互動(dòng)關(guān)系時(shí)，當(dāng)前國內(nèi)城市研究所經(jīng)歷的“空間轉(zhuǎn)向”，則成為了富有價(jià)值的理論補(bǔ)充。由列斐伏爾提出的“空間生產(chǎn)”理論挖掘出了空間的社會(huì)屬性，以卡斯特爾、大衛(wèi)·哈維等為代表的新馬克思主義學(xué)者介入研究，從資本的矛盾闡釋空間生產(chǎn)的實(shí)踐，從“空間正義”的價(jià)值導(dǎo)向探討城市發(fā)展應(yīng)有的情懷。中國城市轉(zhuǎn)型發(fā)展進(jìn)程中，多元主體在城市制度框架和機(jī)制條件下的行動(dòng)策略與主體間關(guān)系，不再僅僅是城市空間范圍之內(nèi)的政治現(xiàn)象，而是多元利益主體圍繞城市空間的變遷和再生產(chǎn)過程所形成的社會(huì)關(guān)系，以及各主體由此展開的互動(dòng)博弈。

由此，“城市的空間政治”為解釋和探討中國城市發(fā)展轉(zhuǎn)型提供了新的理論途徑。在城市發(fā)展路徑和發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型過程中，理念轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌和方式轉(zhuǎn)變上的滯后，加劇了城市空間政治中的空間非正義，并由此導(dǎo)致多樣化的空間沖突，成為城市轉(zhuǎn)型發(fā)展困境的根源。基于“空間正義”的城市空間善治，成為當(dāng)前破解城市轉(zhuǎn)型發(fā)展困境的必由之路。

基于此，本文基于“空間善治”的理論內(nèi)涵解釋當(dāng)前中國城市正在經(jīng)歷的發(fā)展轉(zhuǎn)型。首先討論了城市空間善治的理論內(nèi)核，并在此基礎(chǔ)上考察當(dāng)前我國城市經(jīng)歷的轉(zhuǎn)型變革——新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑轉(zhuǎn)型和治理現(xiàn)代化的發(fā)展機(jī)制變革——如何重塑了我國當(dāng)下城市空間，以及這種空間重塑如何導(dǎo)致了城市的空間沖突，成為當(dāng)前城市突出的治理難題。最后，本文討論了如何通過有效的空間治理，在城市轉(zhuǎn)型中實(shí)現(xiàn)城市善治。

二、城市空間善治的內(nèi)涵

在城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的進(jìn)程中，多元利益主體所采取的行動(dòng)策略和形成的互動(dòng)關(guān)系，從城市空間中的政治互動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)閲@空間本身的政治互動(dòng)。這種圍繞城市空間本身所形成的社會(huì)關(guān)系內(nèi)在地包含兩個(gè)方面：一是在城市空間的生產(chǎn)過程中，多元主體的權(quán)力行使；二是在城市空間概念的建構(gòu)過程中，多元主體的話語爭奪。前者構(gòu)成了城市空間善治的權(quán)力維度，后者構(gòu)成了城市空間善治的權(quán)利維度。而對(duì)空間權(quán)力的行使和空間權(quán)利保障兩個(gè)方面存在的非正義現(xiàn)實(shí)進(jìn)行糾偏，實(shí)現(xiàn)空間正義，則構(gòu)成了城市空間善治的價(jià)值維度。

(一)權(quán)力維度：城市空間重塑中的空間權(quán)力

基于對(duì)空間概念的哲學(xué)思辨和對(duì)城市發(fā)展的現(xiàn)實(shí)考察，列斐伏爾發(fā)展了傳統(tǒng)的“物質(zhì)空間——精神空間”的二元辯證法，認(rèn)為空間生產(chǎn)蘊(yùn)含著社會(huì)關(guān)系的生產(chǎn)與再生產(chǎn)，“空間生產(chǎn)”由此從空間中的生產(chǎn)活動(dòng)轉(zhuǎn)向空間本身的生產(chǎn)。對(duì)城市政治的關(guān)注也由此從基于勞動(dòng)分工展開的政治斗爭(主要是資本家與無產(chǎn)階級(jí)之間)轉(zhuǎn)向空間生產(chǎn)過程中的政治互動(dòng)。

列斐伏爾提出空間生產(chǎn)包含著“空間實(shí)踐——空間的表征——表征的空間”三個(gè)維度。在列斐伏爾看來，城市的空間實(shí)踐聯(lián)系著城市居民差異性的日常生活和一個(gè)城市日常的運(yùn)行狀態(tài)，而城市的空間的表征則是一種概念化的空間，通常反映了科學(xué)家、規(guī)劃學(xué)家、城市學(xué)家、技術(shù)官僚、社會(huì)工程師等專業(yè)人士對(duì)空間的界定，概念化的空間在任何社會(huì)中都是主要的空間或主要的空間生產(chǎn)模式；而表征的空間則是城市居民在日常生活中的空間體驗(yàn)，或藝術(shù)家在藝術(shù)創(chuàng)作中的空間想象。

空間實(shí)踐反映主體對(duì)空間用途的察覺(perceived)?？臻g的表征是主體對(duì)空間的構(gòu)想(conceived)，源自主體所擁有的對(duì)于空間累積的相關(guān)知識(shí)。表征的空間是生活的(lived)，更加復(fù)雜也更加具有獨(dú)特性。因此，這種空間生產(chǎn)從一開始就孕育著矛盾：城市實(shí)踐將許多差異的空間通過道路和網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系起來，將差異化的個(gè)體生活聯(lián)系起來，由此帶來競爭與分歧；權(quán)力和資本試圖塑造城市“空間的表征”，對(duì)地方居民形成了空間擠壓，導(dǎo)致認(rèn)同的斷裂與居民的空間反抗*朱正威，吳佳：《空間擠壓與認(rèn)同重塑:鄰避抗?fàn)幍陌l(fā)生邏輯及治理改善》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2016年第3期。。城市空間日益分裂和碎片化，人們有機(jī)會(huì)通過重新“挪用”權(quán)力，使空間為人類的目的服務(wù)，并重新肯定日常生活的意義和尊嚴(yán)*[美]艾拉·卡茨納爾遜：《馬克思主義與城市》，王愛松譯，南京：江蘇教育出版社，2013年版，第94頁。，由此，圍繞空間生產(chǎn)的城市主體所參與的政治活動(dòng)，實(shí)際上就是空間權(quán)力的行使、分配與爭奪。

(二)權(quán)利維度：城市空間話語建構(gòu)中的空間權(quán)利

大衛(wèi)·哈維在空間的社會(huì)性生產(chǎn)基礎(chǔ)上進(jìn)一步分析認(rèn)為，城市在資本的塑造之下，包含了空間場所、環(huán)境特色、集體記憶地點(diǎn)、場所精神載體、共同體場所等多元內(nèi)涵的地方性空間概念*[美]戴維·哈維：《正義、自然和差異地理學(xué)》，胡大平譯，上海：上海人民出版社，2010年版，第344-360頁，第255頁。，由此指出了空間概念建構(gòu)的多樣化特征。同時(shí)，這種多樣性不僅體現(xiàn)在城市的空間概念可以從不同維度上得到建構(gòu)，還體現(xiàn)在不同個(gè)體和群體對(duì)城市空間概念進(jìn)行著差異化的建構(gòu)。這種差異化的空間概念建構(gòu)同時(shí)引發(fā)了權(quán)利的沖突。

總存在一種時(shí)空建構(gòu)，使我們將之作為日常生活的客觀事實(shí)加以接受，它提供了一種“普遍遵守的標(biāo)準(zhǔn)”，但個(gè)體建構(gòu)的空間觀念“并不自動(dòng)地與占統(tǒng)治地位的公共意義保持一致”，在城市空間概念建構(gòu)上的“階級(jí)、性別、文化、宗教和政治差別常常成為社會(huì)沖突的舞臺(tái)”*[美]戴維·哈維：《正義、自然和差異地理學(xué)》，胡大平譯，上海：上海人民出版社，2010年版，第344-360頁，第255頁。。不同主體圍繞空間話語建構(gòu)所形成的權(quán)利沖突，成為城市空間善治在權(quán)利維度上無法回避的課題。

(三)價(jià)值維度：城市空間正義的價(jià)值導(dǎo)向

城市的善治意味著城市空間生產(chǎn)和運(yùn)轉(zhuǎn)中的“安全”。?？聦⑦@種安全定義為一種契合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的“安全配置”的治理思維與技藝,這種技藝“……是放任的……不是嚴(yán)格限定哪些是禁止的或嚴(yán)格要求哪些的必須的，而是退后到足夠的距離，在這個(gè)點(diǎn)上，將產(chǎn)生一些東西，合乎愿望的或者不遂人意……”*[法]米歇爾·?？拢骸栋踩㈩I(lǐng)土與人口1977-1978》，錢翰，陳曉徑譯，上海:上海人民出版社，2010年版，第35-38頁。?？梢哉f，理想狀態(tài)下那種完全、純粹意義上的空間正義是不現(xiàn)實(shí)的，基于空間正義的城市善治，就是將城市空間的不正義控制在一個(gè)安全閾值之內(nèi)，實(shí)現(xiàn)處于理想與現(xiàn)實(shí)之間、均質(zhì)與沖突之間的“流動(dòng)性差異城市正義”*陳忠：《城市正義的差異性問題——自城市哲學(xué)與城市批評(píng)史的視角》，《東岳論叢》，2013年第5期。。在此基礎(chǔ)上，城市遵循著自身的空間邏輯，進(jìn)行空間的生產(chǎn)與空間概念的建構(gòu)。

這個(gè)安全閾值的實(shí)現(xiàn)過程，實(shí)際上就是基于非正義的空間辯證法，糾正城市中的“空間性的非正義”(Spatiality of Injustice)以及“非正義的空間性”(Injustice of Spatiality)*Dike? M,“Justice and the Spatial Imagination”,Environment and Planning A,2001,33(10),pp.1785-1805.，實(shí)現(xiàn)空間的正義化與正義的空間化。所謂空間的正義化，即糾正城市空間生產(chǎn)的非正義結(jié)果，使其保持在社會(huì)穩(wěn)定的可接受范圍內(nèi)；而正義的空間化，則是正義原則在城市空間生產(chǎn)環(huán)節(jié)的實(shí)現(xiàn)，從而使城市空間生產(chǎn)和概念建構(gòu)的結(jié)果在政治上能夠被接受。蘇賈進(jìn)一步將二者具體化，認(rèn)為空間的正義化即在城市的地理差異性之中，對(duì)公共服務(wù)的不平等分布、空間歧視、環(huán)境非正義、種族隔離等現(xiàn)象*[美]愛德華·W.蘇賈：《尋求空間正義》，高春花等譯，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2016年版，第44-52頁。；而正義的空間性則是在城市空間生產(chǎn)和空間概念建構(gòu)的過程中，尊重公眾的消極自由、積極自由、平等、民主、民權(quán)等正義社會(huì)的重要品質(zhì)*[美]愛德華·W.蘇賈：《尋求空間正義》，高春花等譯，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2016年版，第19頁。。

可以看出，城市善治的空間正義導(dǎo)向，意味著尊重個(gè)體的差異權(quán)。公眾享有參與城市空間生產(chǎn)過程的權(quán)力，城市空間生產(chǎn)對(duì)個(gè)人權(quán)利的明顯侵害應(yīng)當(dāng)?shù)玫郊m正和調(diào)整。城市公眾對(duì)城市空間概念的不同理解，都有權(quán)進(jìn)入空間概念的建構(gòu)；作為共識(shí)性認(rèn)同的空間概念，不應(yīng)“理所當(dāng)然”地將部分少數(shù)(特別是弱勢群體)排斥在外。

三、城市空間善治的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑轉(zhuǎn)型與治理現(xiàn)代化的發(fā)展機(jī)制轉(zhuǎn)變，帶來了城市空間的重塑。在空間重塑的過程中，正義性空間理想與非正義空間現(xiàn)實(shí)之間的斷裂，引發(fā)了城市的空間沖突，給城市的空間治理和空間善治的實(shí)現(xiàn)帶來了突出挑戰(zhàn)。

(一)城市轉(zhuǎn)型期的空間重塑

治理現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化推動(dòng)了城市轉(zhuǎn)型和空間重塑。一方面，作為嵌入國家治理體系之中的城市，在現(xiàn)代化的治理變革進(jìn)程中，在國家、區(qū)域和單體城市等不同空間尺度下，實(shí)現(xiàn)多元治理層級(jí)和治理主體空間關(guān)系的重塑。另一方面，作為空間治理主體的城市，在新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型推動(dòng)下，逐步實(shí)現(xiàn)城市空間治理諸要素之間關(guān)系的重塑。

1.治理現(xiàn)代化與城市空間重塑

現(xiàn)代化的治理變革從三個(gè)層次維度上重新定義了城市的空間關(guān)系。一是城市和國家的空間關(guān)系的重構(gòu)。現(xiàn)代化的國家治理理念強(qiáng)調(diào)權(quán)力的下放與職能的轉(zhuǎn)移，城市政府不再僅僅是中央決策的傳聲筒與執(zhí)行者，而是在地方治理中發(fā)揮著更多主動(dòng)性，享有更高的自主權(quán)。

二是城市之間空間競合關(guān)系的變革。城市政府不僅需要通過治理創(chuàng)新在政治資產(chǎn)的競爭中取得優(yōu)勢，通過公共服務(wù)的提升以吸引人口、資本，在日趨激烈的城市競爭中脫穎而出；與此同時(shí)，城市之間也呈現(xiàn)出日益密切的合作和依附趨勢，形成“城市——都市圈——城市圈——經(jīng)濟(jì)區(qū)”*肖金成，歐陽慧：《優(yōu)化國土空間開發(fā)格局研究》，北京：中國計(jì)劃出版社，2015年版，第257頁。的空間擴(kuò)展與空間合作格局。

三是城市內(nèi)部治理體制與治理機(jī)制的轉(zhuǎn)型。治理理念的本質(zhì)內(nèi)涵就在于多元主體參與公共事務(wù)的決策與公共服務(wù)的供給，從而打破了政府在城市空間治理中的壟斷格局，市場力量與多元化的社會(huì)力量共同參與到城市的空間形塑。

2.新型城鎮(zhèn)化與城市空間重塑

新型城鎮(zhèn)化同樣從三個(gè)方面重新塑造了城市的空間關(guān)系。一是重塑城市與鄉(xiāng)村的空間關(guān)系。改革開放之后快速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程建立在城市對(duì)鄉(xiāng)村的空間剝奪基礎(chǔ)之上，快速的城市蔓延使得大量鄉(xiāng)村地域轉(zhuǎn)化為城市地域，大規(guī)模的“造成運(yùn)動(dòng)”通過拆遷成本與土地出讓利潤的剪刀差保證了城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的資本積累。但新型城鎮(zhèn)化則要求以城市內(nèi)部的空間更新與城鄉(xiāng)一體化從根本上改變這種空間剝奪關(guān)系。

二是重塑城市與人口的空間關(guān)系?？焖俪擎?zhèn)化進(jìn)程中，大量人口(特別是農(nóng)村人口)涌入城市，但城鄉(xiāng)二元的制度隔離則使得大量的外來務(wù)工人口成為城市中的“候鳥群體”，城市空間與人口僅僅是一種空間上的承載關(guān)系。新型城鎮(zhèn)化則試圖轉(zhuǎn)變常住人口城市化與戶籍城市化之間巨大的落差，通過消除“戶籍壁壘”與實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化供給，從人口同城市的“聚集——承載”關(guān)系轉(zhuǎn)向一種“融入——吸納”關(guān)系。

三是重塑城市空間與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系。傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，大規(guī)模的土地商業(yè)化開發(fā)成為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎，在這一過程中也形成了圍繞土地開發(fā)的經(jīng)濟(jì)利益獲取格局。由地方政府與房地產(chǎn)商主導(dǎo)的“城市增長聯(lián)盟”，不僅新的商業(yè)空間的生產(chǎn)成為城市經(jīng)濟(jì)的主要增長點(diǎn)，同時(shí)經(jīng)濟(jì)利益也成為城市空間開發(fā)的重要?jiǎng)恿?。但新型城?zhèn)化則試圖轉(zhuǎn)變這種空間與經(jīng)濟(jì)的邏輯，城市的經(jīng)濟(jì)價(jià)值不再簡單地依賴商業(yè)空間的大規(guī)模生產(chǎn)，而是依賴于現(xiàn)有空間的再更新，空間的經(jīng)濟(jì)價(jià)值由土地與固著于土地上的建筑物兩部分價(jià)值構(gòu)成，其中建筑物的價(jià)值隨年代而折舊，而土地的價(jià)值則會(huì)隨著公共設(shè)施的建設(shè)和公共服務(wù)的提升而升值，由此實(shí)現(xiàn)空間經(jīng)濟(jì)價(jià)值的提升。由此，新型城鎮(zhèn)化試圖將空間與經(jīng)濟(jì)的邏輯轉(zhuǎn)向更具人文關(guān)懷的空間、公共性與經(jīng)濟(jì)價(jià)值的辯證關(guān)系與互利共贏邏輯之中。

(二)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展中的空間沖突

在空間重塑的過程中，城市空間沖突也愈發(fā)凸顯出來。在空間層面，城市的空間沖突主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是城市空間生產(chǎn)過程中的對(duì)立分歧，二是城市空間概念建構(gòu)中的共識(shí)斷裂。

1.空間生產(chǎn)過程中的對(duì)立分歧

當(dāng)前城市空間生產(chǎn)轉(zhuǎn)型中，不同群體之間、政府公眾之間對(duì)于轉(zhuǎn)型城市的空間生產(chǎn)存在著明顯分歧，主要體現(xiàn)在三個(gè)維度。

一是 “空間實(shí)踐”中的利益沖突。在商業(yè)化開發(fā)、城市更新、公共設(shè)施(特別是具有鄰避屬性的公共設(shè)施)建設(shè)中，政府和開發(fā)商(運(yùn)營商)之間業(yè)已形成的增長聯(lián)盟，同呼吁公共價(jià)值回歸的地方公眾之間存在明顯的矛盾分歧。增量式的商業(yè)化開發(fā)中，地方居民和政府之間圍繞房屋拆遷與補(bǔ)償?shù)恼鞯孛苋耘f存在；城市更新中，城市政府的商業(yè)動(dòng)機(jī)常常受到關(guān)注文物古跡、文化符號(hào)與歷史傳承的地方公眾的抵制；而公共設(shè)施建設(shè)中，地方公眾對(duì)眾多帶有環(huán)境負(fù)外部性或令自身感到不適的鄰避型公共設(shè)施進(jìn)行大規(guī)模的反對(duì)，甚至演變成激烈的鄰避沖突。

二是“空間的表征”中的訴求分歧。主要涉及公共性城市規(guī)劃中，公眾日益提升的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)等權(quán)利意識(shí)，與政府技術(shù)導(dǎo)向性的封閉式?jīng)Q策之間的分歧。公眾對(duì)政府決策的公開性、透明性、回應(yīng)性常提出質(zhì)疑，而重要公共設(shè)施建設(shè)時(shí)的信息發(fā)布與環(huán)評(píng)公示等環(huán)節(jié)也常常成為這種分歧的集中體現(xiàn)。

三是 “表征的空間”中的分化與隔離。新型城鎮(zhèn)化下的治理轉(zhuǎn)型，賦予了城市更多的人文關(guān)懷，強(qiáng)調(diào)人的自由與權(quán)利。但現(xiàn)實(shí)情況是，盡管并不存在柯布西耶式的空間物理隔離，但改革開放以來快速城鎮(zhèn)化形成的城鄉(xiāng)二元分化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展加劇的貧富差距卻產(chǎn)生了新的社會(huì)分層，而且階層之間趨向固化，形成了新的空間隔離。

2.空間概念建構(gòu)中的共識(shí)斷裂

矛盾沖突的第二個(gè)方面，在于城市空間邏輯轉(zhuǎn)型中城市空間概念的分歧，以及由此導(dǎo)致的空間概念在物質(zhì)、再現(xiàn)、象征等環(huán)節(jié)的共識(shí)斷裂。其中物質(zhì)活動(dòng)表現(xiàn)為空間制度的形成，再現(xiàn)意味著給予物質(zhì)所形成的城市評(píng)價(jià)，而象征則意味著共同身份的識(shí)別與共同體意識(shí)的形成*戴維·哈維：《正義、自然和差異地理學(xué)》，胡大平譯，上海：上海人民出版社，2010年版，第368-371頁。。但當(dāng)前我國城市空間的兩張“面孔”——新型城鎮(zhèn)化與治理體系變革下的城市“藍(lán)圖”與日常生活中建構(gòu)的城市體驗(yàn)——在這三個(gè)維度上均存在著共識(shí)斷裂的現(xiàn)象。

在物質(zhì)層面，前者試圖建構(gòu)一個(gè)多元主體合作共治的城市空間運(yùn)轉(zhuǎn)和治理機(jī)制，但事實(shí)上社會(huì)參與的缺失、企業(yè)對(duì)政府的經(jīng)濟(jì)“俘獲”所帶來的集權(quán)化封閉式?jīng)Q策，讓后者常常在重大議題上被迫尋求非制度化的集體動(dòng)員。

在再現(xiàn)層面，盡管前者試圖建構(gòu)一個(gè)“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放和共享”的城市空間，但事實(shí)上，地方政府的創(chuàng)新舉措會(huì)常常會(huì)面臨部門利益、上級(jí)政府導(dǎo)向、主要領(lǐng)導(dǎo)人事變動(dòng)等制度性約束*楊雪冬，陳雪蓮：《政府改革創(chuàng)新的社會(huì)條件與發(fā)展?fàn)顟B(tài)——地方干部的視角》，《社會(huì)科學(xué)》，2010年第2期。，城市管理中的條塊分割與城市發(fā)展失衡依舊明顯；社會(huì)排斥與隔離現(xiàn)象引人關(guān)注，環(huán)境污染、交通擁堵等城市病現(xiàn)象愈發(fā)突出。

在象征層面，一方面是塑造共識(shí)性的城市精神，打造城市的文化品牌；另一方面是城市快速發(fā)展中逐漸消失的文化內(nèi)涵。大拆大建式的城市更新對(duì)城市歷史文化空間帶來了不可逆的破壞，甚至“拆真建偽”式的文化保護(hù)成為笑談。

四、城市空間善治的實(shí)現(xiàn)路徑

城市空間生產(chǎn)轉(zhuǎn)型中的差異化建構(gòu)和城市空間概念塑造中的共識(shí)斷裂，帶來了城市發(fā)展中的空間非正義，成為城市發(fā)展過程中空間沖突的根源。因此，在權(quán)力維度和權(quán)力維度實(shí)現(xiàn)“空間的正義化”與“正義的空間化”，是空間善治的價(jià)值導(dǎo)向；空間權(quán)力的運(yùn)行與空間權(quán)利的保障是實(shí)現(xiàn)空間善治的主要機(jī)制。在這一過程中，需要關(guān)注城市政治與國家治理和區(qū)域治理之間的空間平衡；關(guān)注城市政治和城市管理之間的邊界與聯(lián)系；關(guān)注城市空間生產(chǎn)建構(gòu)過程中的制度架構(gòu)與機(jī)制設(shè)計(jì)；關(guān)注公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的空間產(chǎn)出，以及弱勢群體的空間融入(見圖1)。

圖1 城市空間善治的實(shí)現(xiàn)路徑

(一)城市空間善治的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

城市的空間正義是城市空間善治的價(jià)值導(dǎo)向，具體而言包括“空間的正義化”和“正義的空間化”兩個(gè)辯證聯(lián)系的環(huán)節(jié)?？臻g權(quán)力的分配與行使、空間權(quán)利的承認(rèn)與捍衛(wèi)，則是城市空間善主要的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

1.空間權(quán)力的分配與行使

城市空間的權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)，圍繞著“誰使用了城市權(quán)力，城市治理的性質(zhì)、市民如何影響這些權(quán)力和治理以及如何被這些權(quán)力和治理所影響”*[英]喬納森·戴維斯，[美]戴維·L.英布羅肖：《城市政治學(xué)理論前沿》(第2版)，何艷玲譯，格致出版社，2013年版，第2頁。展開；在空間維度上，城市權(quán)力宏觀層次涉及城市形成中的權(quán)力變遷；在中觀層次涉及城市演變中的結(jié)構(gòu)調(diào)整，而微觀層次則涉及空間優(yōu)化中的權(quán)力平衡*姚尚建：《城市政治學(xué)的中國立場》，《晉陽學(xué)刊》，2014年第4期。。可見，權(quán)力配置與權(quán)力行使是城市空間權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)的核心問題。精英主義認(rèn)為，城市權(quán)力集中掌握在少數(shù)社會(huì)精英手中，利用自身的社會(huì)影響力，通過決策黑箱來行使權(quán)利；多元主義的觀點(diǎn)則針鋒相對(duì)，認(rèn)為城市權(quán)力以一種機(jī)會(huì)平等的形式在不同城市議題下的利益相關(guān)者之間進(jìn)行配置，通過公共政策過程施加決策影響力；城市增長機(jī)器理論則提出城市權(quán)力由政府和房地產(chǎn)商主導(dǎo)的增長聯(lián)盟所獲取，通過主導(dǎo)城市土地開發(fā)的相關(guān)決策來行使其權(quán)力；城市機(jī)制理論則認(rèn)為城市權(quán)力由多元化的社會(huì)群體共享，強(qiáng)調(diào)社會(huì)群體和政府之間的非正式關(guān)系在權(quán)力行使中的重要地位。

無論哪種解釋性的理論框架，都離不開“主體——關(guān)系”和“過程——結(jié)果”兩個(gè)維度來解構(gòu)城市空間權(quán)力的配置與行使。城市空間權(quán)力的分配與行使，涉及到空間權(quán)力主體、制度化的空間權(quán)力關(guān)系、空間權(quán)力過程和權(quán)力機(jī)制、空間權(quán)力的行使結(jié)果與產(chǎn)出。在改革開放以來的高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展下，城市之中形成了牢固的增長聯(lián)盟，為城鎮(zhèn)化和工業(yè)化積累了資本，但在一個(gè)更加講求社會(huì)公平公正的內(nèi)涵式發(fā)展路徑下，打破增長聯(lián)盟的空間壟斷，實(shí)現(xiàn)多元主體的政治參與和政治賦權(quán)，增強(qiáng)城市政治體制和政治過程的開放性，是城市空間善治的必然趨勢和目標(biāo)指向。

2.空間權(quán)利的承認(rèn)與實(shí)現(xiàn)

列斐伏爾提出，城市權(quán)利“是一種高級(jí)的權(quán)利形式，包括實(shí)現(xiàn)自由的權(quán)利、在社會(huì)化過程中實(shí)現(xiàn)個(gè)體化的權(quán)利、享有居住環(huán)境的權(quán)利、生活和居住的權(quán)利；同時(shí)也包括參與權(quán)和占有權(quán)(側(cè)重于對(duì)使用價(jià)值的占有而非財(cái)產(chǎn)權(quán))”*Henri Lefebvre,Writings on Cities,selected,translated and introduced by Eleonore Kofman and Elizabeth Lebas,Blackwell,，1996，pp.173-174.。哈維則將城市權(quán)利定義為“遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過我們所說的獲得城市資源的個(gè)人的或群體的權(quán)利，是一種按照我們的期望改變和改造城市的權(quán)利”*[美]戴維·哈維：《叛逆的城市：從城市權(quán)利到城市革命》，葉齊茂，倪曉輝譯，北京：商務(wù)印書館，2014年版，第4頁。?？梢?，城市權(quán)利體現(xiàn)為一種對(duì)差異性的尊重和對(duì)個(gè)人自由的維護(hù)，城市不再是死板的條塊分割，而是多元文化互相包容的“城市馬賽克”*[美]布賴恩·貝利：《比較城市化》，顧朝林等譯，北京：商務(wù)印書館，2010年版，第75頁。、多種生活方式在同一空間內(nèi)包容共存的“城市芭蕾”*[加]簡·雅各布斯：《美國大城市的死與生(紀(jì)念版)》，金衡山譯，南京：譯林出版社，2006年第2版，第43頁。。

城市空間權(quán)利至少意味著在城市空間生產(chǎn)和空間建構(gòu)過程中，公眾的表達(dá)權(quán)和參與權(quán)得到保障，尊重個(gè)體和群體之間對(duì)城市空間的差異化建構(gòu)。由此塑造差異性空間，抵制資本塑造下的空間同質(zhì)化，增強(qiáng)城市的包容性、開放性、共享性和有序性*任政：《正義范式的轉(zhuǎn)換:從社會(huì)正義到城市正義》，《東岳論叢》，2013年第5期。。多元主體以包容和協(xié)商來塑造城市共識(shí)概念與共同身份，而非對(duì)抗式的排斥與消除。城市空間權(quán)利同樣包含但不限于尊重各利益群體在城市空間中的生存權(quán)、居住權(quán)和占有權(quán)。承認(rèn)和捍衛(wèi)公眾的空間權(quán)利，需要消除進(jìn)入城市的制度性壁壘，保障進(jìn)入城市空間的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)基本生存需要與生活需要的公共服務(wù)全覆蓋；加強(qiáng)城市公共空間建設(shè)，推進(jìn)綠色城鎮(zhèn)化，縮小城市教育、醫(yī)療等公共服務(wù)在空間上的數(shù)量失衡與質(zhì)量差異；以城市居民對(duì)居住空間、公共空間的合法占有和使用效益最小限度的侵害作為評(píng)價(jià)城市空間生產(chǎn)效果的主要指標(biāo)。

(二)城市空間善治的實(shí)現(xiàn)領(lǐng)域

城市中的社會(huì)排斥、居住隔離、公共空間、環(huán)境治理、公共服務(wù)、城市貧困、城市更新、城市遺產(chǎn)保護(hù)以及城市化過程中的空間問題等諸多議題均涉及到空間正義*曹現(xiàn)強(qiáng)，張福磊：《空間正義：形成、內(nèi)涵及意義》，《城市發(fā)展研究》，2011年第4期。。因此，城市的空間善治則主要通過在空間邊界、空間結(jié)構(gòu)、空間運(yùn)作、空間流動(dòng)、空間更新與空間精神等領(lǐng)域的空間治理來實(shí)現(xiàn)。

1.城市空間邊界

城市善治需要在國家治理與區(qū)域治理之間實(shí)現(xiàn)空間平衡。無論是聯(lián)邦制國家還是單一制國家，城市都面臨在地方自治和國家約束之間尋求空間的平衡，這種區(qū)別于國家空間的城市政治空間，使得城市政治具有獨(dú)特性和意義，“如果城市類似于國家，那么，任何由國家從事的活動(dòng)就能夠被城市所執(zhí)行。然而，一旦地方政府存在特定極限，就可以建立一種政府結(jié)構(gòu)的理論，將一些職能賦予中央政府，另外的給地方政府”*[美]保羅·E.彼得森：《城市極限》，羅思東譯，上海：格致出版社：上海人民出版社，2012年版，第14頁。。同時(shí)，地方政府在橫向上也面臨空間邊界問題，既要回應(yīng)愈演愈烈的競爭博弈，也面對(duì)著日趨密切的合作依附：一方面需要讓度部分空間權(quán)以達(dá)成區(qū)域合作；另一方面又必須塑造城市空間的獨(dú)特性，打造城市競爭優(yōu)勢。因此，城市空間善治意味著在兩者之間，尋找到城市空間邊界的平衡點(diǎn)。

2.城市空間架構(gòu)

空間架構(gòu)主要涉及到城市政治制度的構(gòu)建?；谥贫壤碚?，城市制度的概念既包括城市正式的政治結(jié)構(gòu)和組織，也包括規(guī)范、規(guī)則、價(jià)值與實(shí)踐等非正式制度。兩者之間既相互區(qū)別，又存在互動(dòng)，一方面政治結(jié)構(gòu)與組織架構(gòu)是政治制度的規(guī)范、規(guī)則、價(jià)值與實(shí)踐的制度載體，另一方面前者又是后者制度化的產(chǎn)物，兩者及其相互作用共同塑造和約束著城市空間中的政治行為。中國城市政治的趨向，一方面是以合作治理、開放治理、綠色治理、包容治理等政治理念塑造城市的空間共識(shí)和治理實(shí)踐導(dǎo)向，另一方面則是通過政治體制的開放式改革，打破增長聯(lián)盟的壟斷，推進(jìn)扁平化、透明化、回應(yīng)性的政府組織設(shè)計(jì)。

3.城市空間運(yùn)作

城市空間運(yùn)作包含三個(gè)緊密相連的環(huán)節(jié)。一是政治互動(dòng)的空間輸入，主要是城市多元政治主體的政治立場、政治行為、政治觀念對(duì)城市政治過程的輸入；二是城市過程的空間運(yùn)轉(zhuǎn)，即城市政策過程，城市官僚機(jī)構(gòu)的行動(dòng)邏輯，以及政治價(jià)值和政治規(guī)則對(duì)政策過程的必要控制；三是政治結(jié)果的空間產(chǎn)出，關(guān)注于公共政策的執(zhí)行及監(jiān)督評(píng)價(jià)、公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的供給效率與效果，以及由此產(chǎn)生的空間影響。

4.城市空間流動(dòng)

城市空間流動(dòng)主要體現(xiàn)在城市空間內(nèi)階層之間的代內(nèi)流動(dòng)和代際流動(dòng)。李路路和朱斌的研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前階層流動(dòng)的阻力障礙由體制排斥轉(zhuǎn)向市場排斥，這種轉(zhuǎn)變一方面避免了正式制度對(duì)于社會(huì)流動(dòng)的限制或?qū)ι鐣?huì)機(jī)會(huì)的封閉，提升了社會(huì)的開放性，但隨著職業(yè)階層的重新清晰和穩(wěn)固，仍存在利用市場排斥導(dǎo)致的階層固化的可能*李路路，朱斌：《當(dāng)代中國的代際流動(dòng)模式及其變遷》，《中國社會(huì)科學(xué)》，2015年第5期。。當(dāng)市場排斥與空間生產(chǎn)結(jié)合，形成商業(yè)空間對(duì)公共空間的擠壓、公共服務(wù)和公共產(chǎn)品配置的空間失衡，將對(duì)城市弱勢群體的空間融入帶來極大阻礙。

5.城市空間更新

空間規(guī)劃以及規(guī)劃引導(dǎo)之下的空間更新，既是城市政治過程的產(chǎn)出，也是推動(dòng)城市空間生產(chǎn)模式和城市空間中政治關(guān)系重塑的力量。在這一過程中，公共設(shè)施建設(shè)、舊城更新等手段推動(dòng)了城市空間品質(zhì)升級(jí)，但同時(shí)易引發(fā)利益相關(guān)者爭奪空間發(fā)展權(quán)益，從而出現(xiàn)由具有負(fù)外部性效應(yīng)的公共設(shè)施引發(fā)的“鄰避沖突”，以及舊城更新過度商業(yè)化對(duì)公共價(jià)值的偏離。因此，空間善治內(nèi)在地要求對(duì)空間規(guī)劃與城市更新的機(jī)制轉(zhuǎn)型做出回應(yīng)，從蔓延式發(fā)展轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式提升，從空間土地的商業(yè)化開發(fā)轉(zhuǎn)向空間更新、公共服務(wù)與經(jīng)濟(jì)效益互利共贏的開發(fā)模式，從政治過程和政策過程的角度重新定義空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃過程從精英化封閉決策向公眾開放。

6.城市空間精神

與全球化浪潮同時(shí)存在的，是當(dāng)前愈發(fā)凸顯的地方化趨勢。全球經(jīng)濟(jì)的空間聯(lián)系使城市不得不卷入日趨激烈的地方競爭，在這一過程中，城市越來越重視對(duì)地方性特色和城市身份認(rèn)同的維護(hù)?！扒С且幻妗笔侵袊鞘袩o可回避的尷尬，而當(dāng)前越來越多的城市打造自身專屬的“城市名片”則令人看到了擺脫這種尷尬的希冀。城市善治要求在維持基本生活必需品供給的基礎(chǔ)上，識(shí)別、培育、維護(hù)與城市氣質(zhì)相配的空間精神。避免明顯的社會(huì)分化與社會(huì)隔離，打造區(qū)別于其他城市的獨(dú)特競爭優(yōu)勢、引導(dǎo)城市成員形成強(qiáng)烈的身份認(rèn)同感、強(qiáng)化保護(hù)城市身份與精神的實(shí)質(zhì)性權(quán)威、進(jìn)行有利于推進(jìn)城市共識(shí)的城市規(guī)劃、通過外部營銷和宣傳打造城市名片，都是塑造城市空間精神的有利因素*[加]貝淡寧，[以]德夏里特：《城市的精神：全球化時(shí)代，城市何以安頓我們》，吳文偉譯，重慶：重慶出版社,2012年版，前言11-14頁。。