關(guān)于盤活縣級財(cái)政存量資金的思考

徐媛媛

財(cái)政存量資金管理是當(dāng)前形勢下各地政府無法回避的一道難題，縣級財(cái)政由于其自身“造血能力”的局限性，一方面存在著財(cái)政資金的大量閑置沉淀，另一方面又存在著財(cái)政資金保障不足必須依靠舉債發(fā)展的矛盾現(xiàn)象，盤活存量資金對提高財(cái)政資金使用績效，更好地支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保障改善民生有著積極地意義。

一、財(cái)政存量資金的形成原因分析

財(cái)政存量資金的內(nèi)容包括一般公共預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、政府性基金預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、國有資本經(jīng)營預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、轉(zhuǎn)移支付結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、部門預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、預(yù)算周轉(zhuǎn)金、財(cái)政專戶資金、收回存量資金等?？h級財(cái)政由于自給率低，半數(shù)以上的財(cái)政支出依賴于上級轉(zhuǎn)移支付，且縣級人均財(cái)力低、財(cái)政保障能力弱，財(cái)政部門一般能夠及時(shí)將財(cái)政資金分解下達(dá)到預(yù)算單位，年度預(yù)算資金分配率能達(dá)到98%以上，一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、轉(zhuǎn)移支付結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金占存量資金的比例較低，財(cái)政存量資金主要來源于部門結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余，但存量資金形成的具體原因卻是多方面的，下面主要從兩個(gè)方面進(jìn)行分析：

（一）現(xiàn)行體制機(jī)制方面的原因

一是上級轉(zhuǎn)移支付資金下達(dá)不及時(shí)。目前大多數(shù)的上級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金都會(huì)于預(yù)算年度開始前提前下達(dá)，但尚有一部分資金要到當(dāng)年甚至年末才下達(dá)。一方面下級財(cái)政在年初預(yù)算安排時(shí)因尚不知悉上級的整體下達(dá)規(guī)模，只能按既有的規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)安排如教育、社保投入等方面的預(yù)算，待年中上級下達(dá)或清算指標(biāo)時(shí)，可能導(dǎo)致同一項(xiàng)目資金重復(fù)安排，形成結(jié)余；另一方面下級財(cái)政部門也因知曉下達(dá)資金的時(shí)間較晚，當(dāng)年來不及安排支出，年末形成結(jié)轉(zhuǎn)。

二是地方向上爭取資金與實(shí)際需求錯(cuò)位。一方面地方政府為了得到上級支持，想方設(shè)法爭取項(xiàng)目資金，但資金到位后如果項(xiàng)目實(shí)施條件不具備，又不能挪作他用的情形下，資金就會(huì)滯留在賬上形成存量。另一方面上級財(cái)政下達(dá)的各專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金一般都有明確的使用方向，用途限制較多，下級財(cái)政在具體安排使用過程中又不能靈活調(diào)整，已安排的項(xiàng)目若尚不具備實(shí)施條件或?qū)嵤┻M(jìn)度緩慢，就會(huì)導(dǎo)致資金不能及時(shí)支出，造成結(jié)轉(zhuǎn)。

（二）預(yù)算編制執(zhí)行方面的原因

一是預(yù)算編制缺乏科學(xué)性。項(xiàng)目預(yù)算未經(jīng)過充分的合理論證，對一些目前尚不具備實(shí)施條件的項(xiàng)目安排了預(yù)算，又因無法執(zhí)行形成存量；對具備實(shí)施條件的項(xiàng)目安排并執(zhí)行預(yù)算，但是未考慮到項(xiàng)目分年度實(shí)施且需根據(jù)工程進(jìn)度支出資金的實(shí)際情況，在一年預(yù)算中安排了多年支出，因當(dāng)年無需動(dòng)用全部預(yù)算資金造成資金結(jié)存；部分項(xiàng)目預(yù)算編制粗放，預(yù)算編制依據(jù)不明確，預(yù)算安排不詳細(xì)，使得預(yù)算難以執(zhí)行；有些項(xiàng)目預(yù)算明顯大于實(shí)際需求，項(xiàng)目實(shí)施完畢后尚有部分預(yù)算安排資金因無須支出而形成結(jié)余。

二是預(yù)算執(zhí)行不到位。預(yù)算批復(fù)和下達(dá)不夠及時(shí)，資金審核撥付不夠及時(shí)，預(yù)算難以執(zhí)行，形成資金結(jié)轉(zhuǎn)；部分固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目包含項(xiàng)目立項(xiàng)、開工實(shí)施、駿工驗(yàn)收、審計(jì)結(jié)算、質(zhì)保維修等較多環(huán)節(jié)，期間跨度較長往往超過兩年，資金按進(jìn)度撥付，未撥付資金沉淀在建設(shè)單位，必然形成存量；暫付款、對外借款等往來款項(xiàng)管理不到位，未及時(shí)收回，致使一些資金滯留在項(xiàng)目單位，形成存量資金；部分具有以獎(jiǎng)代補(bǔ)性質(zhì)的用于支持農(nóng)業(yè)、工業(yè)、科技等方面的專項(xiàng)資金，需于次年考核結(jié)束后才能予以兌現(xiàn)，撥付當(dāng)年因未能支出形成結(jié)轉(zhuǎn)。

二、盤活財(cái)政存量資金的對策建議

（一）完善預(yù)算編制執(zhí)行，源頭控制產(chǎn)生存量資金

一是細(xì)化優(yōu)化預(yù)算編制。及早啟動(dòng)預(yù)算編制工作，嚴(yán)把項(xiàng)目入口關(guān)，充分做好項(xiàng)目前期準(zhǔn)備，加強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)算的科學(xué)性、合理性及可執(zhí)行性分析。細(xì)化支出科目，確保預(yù)算一旦批復(fù)或下達(dá)，資金就能及時(shí)落實(shí)使用。同步啟動(dòng)部門預(yù)算和三年滾動(dòng)預(yù)算編制，提高預(yù)算編制的預(yù)見性和長期性。細(xì)化預(yù)算評審論證，使評審結(jié)果應(yīng)用于部門預(yù)算批復(fù)。

二是完善預(yù)算編制內(nèi)容。嚴(yán)格執(zhí)行全口徑預(yù)算管理，單位組織的各項(xiàng)收入應(yīng)全部納入部門預(yù)算編制范圍，同時(shí)部門應(yīng)將上年預(yù)算結(jié)余做為當(dāng)年預(yù)算安排的資金來源編入預(yù)算，財(cái)政部門安排預(yù)算時(shí)也應(yīng)統(tǒng)籌考慮部門上年結(jié)余情況，及時(shí)消化存量資金。要實(shí)現(xiàn)多年滾動(dòng)項(xiàng)目預(yù)算，嚴(yán)格控制一次性安排、分年度執(zhí)行預(yù)算情況的發(fā)生。

三是加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理。加快支出進(jìn)度的同時(shí)促進(jìn)執(zhí)行提質(zhì)增效。一要加快資金審核支付力度。及時(shí)下達(dá)用款額度并辦理資金支付，對基本支出按照年度均衡性原則支付，對項(xiàng)目支出按照項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度和合同約定支付，對據(jù)實(shí)結(jié)算項(xiàng)目根據(jù)實(shí)際需要引入預(yù)撥和清算制度；二要加強(qiáng)暫付款管理。建立健全暫付款清理機(jī)制，全面清理已發(fā)生的財(cái)政暫付款并按制度規(guī)定分類處理，同時(shí)健全對外借款審批、回收制度，嚴(yán)控新增對外借款；三要加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行評估和分析。及時(shí)掌握預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)，定期開展執(zhí)行評估，深入分析預(yù)算執(zhí)行中反映出的各類問題，研究采取切實(shí)可行的操作辦法，結(jié)合預(yù)算執(zhí)行情況，提出具體工作目標(biāo)和改進(jìn)措施。

（二）加強(qiáng)財(cái)政資金管理，防止資金沉淀和閑置

一是對照文件依據(jù)。嚴(yán)格對照國務(wù)院和省政府關(guān)于盤活財(cái)政存量資金的文件，深刻學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)文件精神，根據(jù)要求，實(shí)事求是，對財(cái)政部門管理的存量資金進(jìn)行清理盤活。

二是建立清理機(jī)制。建立機(jī)制，形成慣例。一是建立每年定期清理機(jī)制，預(yù)算年度結(jié)束后，原則上1個(gè)月以內(nèi)，財(cái)政部門必須對上年末全部財(cái)政存量資金進(jìn)行分析并提出清理意見。二是建立每月定期核查機(jī)制，財(cái)政部門每月對其管理的財(cái)政資金進(jìn)行核查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)已完工項(xiàng)目的結(jié)余資金及無法繼續(xù)實(shí)施項(xiàng)目的結(jié)轉(zhuǎn)資金，提出清理意見。一般公共預(yù)算結(jié)余資金和連續(xù)兩年未用完的結(jié)轉(zhuǎn)資金，一律收回補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金；政府性基金結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)模超過該項(xiàng)基金收入30%的部分，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。對執(zhí)行進(jìn)度較慢的本級預(yù)算資金和上級專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，采取收回、調(diào)整用途等方式，加快統(tǒng)籌使用。

三是及時(shí)分配資金。根據(jù)省財(cái)政廳對盤活財(cái)政存量資金文件相關(guān)規(guī)定的解釋，為避免上級轉(zhuǎn)移支付資金分配不及時(shí)，財(cái)政部門應(yīng)在收文后五個(gè)工作日內(nèi)以書面形式將下達(dá)的資金額度及項(xiàng)目管理通知部門單位，形成資金已分配到部門的事實(shí)，同時(shí)也能讓部門及時(shí)充分知曉項(xiàng)目資金下達(dá)情況及管理要求，提前做好實(shí)施準(zhǔn)備工作，便于及早開展工作，確保資金及時(shí)支付。

四是加快支出進(jìn)度。動(dòng)態(tài)跟蹤存量資金使用情況，對未達(dá)到清理收回年限的結(jié)轉(zhuǎn)資金，采取有力措施加快預(yù)算執(zhí)行，督促相關(guān)單位加快項(xiàng)目實(shí)施，盡快撥付財(cái)政資金，也可按規(guī)定用于其他急需領(lǐng)域，不需按原用途使用的，應(yīng)按規(guī)定統(tǒng)籌用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展急需資金支持的領(lǐng)域，最大限度提高財(cái)政資金使用效益。

五是跟蹤考核部門資金。財(cái)政部門應(yīng)加強(qiáng)與部門單位的溝通協(xié)調(diào)，對已撥付到單位的資金要加強(qiáng)監(jiān)管，按照“依法依規(guī)、應(yīng)支盡支”原則，督促部門加快財(cái)政資金預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，嚴(yán)格控制結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)模，及時(shí)收回部門超過規(guī)定年限的資金。要建立將支出進(jìn)度作為部門管理綜合考評重要內(nèi)容的機(jī)制，對預(yù)算執(zhí)行較慢的部門，進(jìn)行通報(bào)和約談，并要求其限期整改落實(shí)。對存量資金較大的部門，在安排下年度預(yù)算時(shí)適當(dāng)核減，將財(cái)政資金優(yōu)先用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)急需的領(lǐng)域。