新形勢下城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP融資模式探究

黃 艷 張 睿

一、城市基礎(chǔ)設(shè)施和PPP融資模式概述

城市基礎(chǔ)設(shè)施包括經(jīng)濟(jì)性基礎(chǔ)設(shè)施和社會性基礎(chǔ)設(shè)施。經(jīng)濟(jì)性基礎(chǔ)設(shè)施有六大系統(tǒng)，即能源的供應(yīng)系統(tǒng)、供水和排水系統(tǒng)、交通運(yùn)輸系統(tǒng)、通信系統(tǒng)、環(huán)保環(huán)衛(wèi)和防衛(wèi)防災(zāi)系統(tǒng)。社會性基礎(chǔ)設(shè)施包括醫(yī)療衛(wèi)生、教育等。城市基礎(chǔ)設(shè)施大多指經(jīng)濟(jì)性基礎(chǔ)設(shè)施，本文也采用通常做法。

PPP融資模式即政府和社會資本合作模式，是政府為加強(qiáng)公共基礎(chǔ)設(shè)施的投入，提高城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、使用、管理效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)等方式和社會資本方建立長期合作關(guān)系。PPP融資模式是當(dāng)前最主要的融資模式，通過制定合同或協(xié)議來劃分政企之間的權(quán)利義務(wù)，參與各方互惠共贏共擔(dān)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，獲得比單獨(dú)行動更為有利的結(jié)果。

二、當(dāng)前城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP融資模式存在的問題

（一）法律制度不健全

黨的十八屆三中全會上，中央強(qiáng)調(diào)要不斷推進(jìn)投融資體制改革，處理好政府和市場的關(guān)系，利用特許經(jīng)營、投資補(bǔ)助、政府購買服務(wù)等方式吸引民間資本參與經(jīng)營性項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營。這為民間資本進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域打開了大門。為鼓勵社會投資，自2014年以來國務(wù)院、發(fā)改委、財(cái)政部、民政部等部門密集出臺了一系列規(guī)章制度，主要包括：2014年9月，財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》，為推廣政府和社會資本合作奠定了基礎(chǔ)；2014年11月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》，該意見為社會投資劃定了范圍，充分發(fā)揮社會資本在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等重點(diǎn)領(lǐng)域的積極作用；2014年12月，財(cái)政部印發(fā)了《政府和社會資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》的通知。

這些規(guī)章制度一定程度上為城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資提供了保障，但這些政策法規(guī)多為指導(dǎo)意見，法律層次較低，政策指導(dǎo)力度不夠，缺乏權(quán)威性和穩(wěn)定性。在政策不穩(wěn)定、投資風(fēng)險(xiǎn)大、權(quán)益無法得到完全保障的情況下，社會資本在城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資中躊躇不前，加劇了社會資本投資城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的難度。

（二）政府信用水平不高

2015年6月，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》，要求政府和社會資本合作期限原則上不低于10年。由于城建項(xiàng)目周期長、風(fēng)險(xiǎn)高、投資回報(bào)率低，在項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營中往往歷經(jīng)多次政府換屆。地方政府領(lǐng)導(dǎo)人變換，新官不理舊事的情況時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致政府之前對民營企業(yè)做出的承諾無法兌現(xiàn)，產(chǎn)生政府履約失信的問題，比如城市基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)償機(jī)制不到位、單方面取消部分條款等。

2015年4月，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》規(guī)定要嚴(yán)格履行合同，保護(hù)特許經(jīng)營者合法權(quán)益，吸引和擴(kuò)大社會有效投資。2016年11月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》指出，地方各級政府要嚴(yán)格兌現(xiàn)向社會及行政相對人依法作出的政策承諾，不得以政府換屆、領(lǐng)導(dǎo)人員更替等理由違約毀約。上述法律法規(guī)對政府信用進(jìn)行了約束，一定程度上消除了民間資本的擔(dān)憂，由于政府的行政權(quán)力，政府往往占據(jù)主動地位，一些涉及政府違約失信的合同訴訟，存在立案難、審理難的現(xiàn)象，致使社會資本方尤對城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資望而卻步。

（三）定價(jià)機(jī)制缺失

由于城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目具有自然壟斷性和公益性，如供水、供電、燃?xì)?、軌道交通等。這些項(xiàng)目投資大、回收期長，提供的產(chǎn)品不能完全依靠市場進(jìn)行自由定價(jià)。定價(jià)又涉及社會資本、政府、消費(fèi)者三方的利益。社會資本注重如何獲取利潤最大化，以最優(yōu)的價(jià)格為政府和消費(fèi)者提供合格的產(chǎn)品，如何盡快回收投資成本，獲取合理回報(bào)。政府關(guān)心如何以最低的價(jià)格購買優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，既保障了廣大消費(fèi)者的利益又顯示了政績。由于政企目標(biāo)不一致，為保障社會公共利益，城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目大多數(shù)定價(jià)未調(diào)整到位，有些行業(yè)處于常年虧損的狀態(tài)，企業(yè)只能維持正常經(jīng)營，不能滿足日益增長的相關(guān)配套設(shè)施的投資建設(shè)，打擊了社會資本投資公用設(shè)施的積極性，而價(jià)格調(diào)整又涉及到廣大用戶的利益，往往遭到強(qiáng)烈反對。

三、城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP融資模式的改革建議

（一）加快立法步伐

由于城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資金額大、回收期長、風(fēng)險(xiǎn)高，項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營過程中涉及社會資本、政府、消費(fèi)者、銀行、中介機(jī)構(gòu)等多方利益?，F(xiàn)行法律法規(guī)、操作指南立法層次低，各部委發(fā)布的意見、指南等規(guī)范性文件不能緊密銜接，為保障城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目順利建設(shè)運(yùn)營，給大家提供優(yōu)質(zhì)便捷的服務(wù)，因此，我國政府應(yīng)加快法律制度的建立，高瞻遠(yuǎn)矚，從頂層制定一部“社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目法律”，以促進(jìn)社會資本投資城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，規(guī)范項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營過程中各利益主體的相關(guān)行為，給非公有制企業(yè)一顆定心丸，切實(shí)保障非公有制企業(yè)的切身利益，消除社會資本投資建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施的憂慮，為社會資本大膽投資城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目創(chuàng)造良好環(huán)境，使特許經(jīng)營、PPP等融資模式得到有效規(guī)范的發(fā)展。

（二）建設(shè)政府信用

在特許經(jīng)營、PPP等融資模式中，社會資本主要通過合同或者協(xié)議來約定政企雙方的權(quán)利義務(wù)，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)共享收益，達(dá)到互惠共贏的效果。政府能否守信、能否履行合同，是項(xiàng)目能否順利建設(shè)、運(yùn)營、回收的關(guān)鍵因素之一。為保障政策的穩(wěn)定性和長期性，不因領(lǐng)導(dǎo)的變動而朝令夕改，切實(shí)履行承諾。首先，應(yīng)該在法律制度上對政府信用進(jìn)行約束，提高政府對信用水平的認(rèn)識，加強(qiáng)政府誠信建設(shè)，為規(guī)范地方政府行為提供依據(jù)；其次，建立政府信用評價(jià)體系。加強(qiáng)信息公開，鼓勵獨(dú)立第三方對政府信用進(jìn)行評級，將評級報(bào)告定期向社會公眾公開，以此加強(qiáng)社會公眾對政府信用水平的監(jiān)督；再次，建立政府信用績效考核，強(qiáng)化契約精神，將政府違約行為與其年度工作考核相關(guān)聯(lián)，加大政府違約成本，使政府重視信用水平建設(shè)；最后，嚴(yán)格政府違約懲處措施，明確懲處原則。對不同程度的政府違約行為，依照相關(guān)法律法規(guī)嚴(yán)肅處理，起到警示的作用。

（三）構(gòu)建合理的價(jià)格補(bǔ)償機(jī)制

政府應(yīng)在普遍調(diào)研的基礎(chǔ)上，按照各個(gè)行業(yè)的平均成本、居民的承受能力和企業(yè)的盈利性平衡制定公用設(shè)施的價(jià)格，建立合理的定價(jià)機(jī)制，在現(xiàn)有價(jià)格的基礎(chǔ)上，建立成本動態(tài)調(diào)整制度，通過成本監(jiān)審制度約束市政公用設(shè)施所提供的產(chǎn)品或服務(wù)的成本，保障政府定價(jià)的科學(xué)化。在此基礎(chǔ)上，保證公眾可以參與定價(jià)聽證機(jī)制，確保定價(jià)信息公開、透明，避免企業(yè)、政府、消費(fèi)者三者之間的信息不對稱，影響定價(jià)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。通過合理的價(jià)格制定，進(jìn)一步完善公用設(shè)施產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格補(bǔ)償機(jī)制。