農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度與土地流轉(zhuǎn)

陳 浩

近年來(lái)，國(guó)家高度重視農(nóng)村事業(yè)發(fā)展，現(xiàn)有的集體土地產(chǎn)權(quán)制度，已經(jīng)不能夠適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)。為此就需要我們進(jìn)一步明晰，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度面臨的問(wèn)題，針對(duì)存在的問(wèn)題，制定針對(duì)性的解決措施，有效促進(jìn)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革，加速土地流轉(zhuǎn)。本文主要結(jié)合實(shí)際情況，首先分析了目前集體土地產(chǎn)權(quán)制度存在的問(wèn)題，然后論述了相應(yīng)的解決對(duì)策，希望通過(guò)本次研究能夠進(jìn)一步保障農(nóng)民群眾的合法權(quán)益。

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是中央部署的一項(xiàng)管全局、管長(zhǎng)遠(yuǎn)、管根本的重大改革，是激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力的內(nèi)在要求、促進(jìn)農(nóng)民增收的有效途徑和提高農(nóng)村治理能力的有力舉措。近年來(lái)，山東省臨沂市平邑縣聚焦關(guān)鍵，精準(zhǔn)發(fā)力，高質(zhì)量推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。堅(jiān)持正確改革方向，堅(jiān)持依法有序和守住底線(xiàn)，尊重農(nóng)民群眾的意愿，堅(jiān)持因地制宜、分類(lèi)推進(jìn)。改革過(guò)程中嚴(yán)格工作程序，確保清產(chǎn)核資真實(shí)準(zhǔn)確，確保成員身份確認(rèn)公平規(guī)范，確保資產(chǎn)量化和股權(quán)設(shè)置科學(xué)合理，確保農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)及時(shí)跟進(jìn)。同時(shí)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，合力攻堅(jiān)，確保農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革各項(xiàng)工作順利推進(jìn)。此外，加大對(duì)土地流轉(zhuǎn)的宣傳引導(dǎo)力度，加強(qiáng)縣、鎮(zhèn)兩級(jí)土地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)建設(shè)，抓好土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理，確保全縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作規(guī)范有序開(kāi)展。全力做好貧困戶(hù)土地流轉(zhuǎn)工作，嚴(yán)格按照規(guī)定時(shí)間完成貧困戶(hù)土地流轉(zhuǎn)。

1 農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度問(wèn)題分析

1.1 農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體歸屬不清晰

我國(guó)憲法規(guī)定，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除了法律規(guī)定屬于國(guó)家所有以外，其他土地屬于集體所有，這些土地包括了宅基地、農(nóng)村自留地、自留山。我國(guó)的土地管理法律法規(guī)中也明確規(guī)定集體所有的土地，按照我國(guó)法律法規(guī)規(guī)定屬于村民所有，由當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織或者村委會(huì)經(jīng)營(yíng)管理。結(jié)合我國(guó)法律規(guī)定可以看出，集體土地所有權(quán)法定主體為所有農(nóng)民群眾以及村內(nèi)兩個(gè)以上的農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有。但是從法律層面來(lái)講，農(nóng)民集體不是法律上的組織，而全體農(nóng)民群眾屬于一個(gè)集合，在法律層面不具有法律效力。在這一背景下，集體土地農(nóng)民集體所有，具體是指農(nóng)民共有還是集體產(chǎn)權(quán)，產(chǎn)權(quán)歸屬人是誰(shuí)，都沒(méi)有作出明確規(guī)定。由此可以看出，我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)這方面規(guī)定比較抽象，存在較大爭(zhēng)議。

1.2 農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度存在權(quán)能缺失

在對(duì)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)界定過(guò)程中，一個(gè)完整的產(chǎn)權(quán)界定包括了土地所有權(quán)、土地使用權(quán)、土地收益成權(quán)、土地處置權(quán)以及由這些權(quán)能細(xì)分和組成的權(quán)力集合。而我國(guó)現(xiàn)行的集體土地制度中，農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)僅僅是占有、使用、收益權(quán)能，而對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)存在較大限制。我國(guó)物權(quán)法中也明確規(guī)定了農(nóng)業(yè)耕地、自留地、自留山不得進(jìn)行抵押，宅基地等集體所有土地使用權(quán)也不得抵押。而在農(nóng)村集體土地向著建設(shè)用地轉(zhuǎn)化過(guò)程中，采用了征用轉(zhuǎn)換方式。但是由于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和土地應(yīng)有價(jià)值，存在較大差異，補(bǔ)償水平較低，使得很多農(nóng)民群眾的合法權(quán)益得不到保障。在征地過(guò)程中，大多數(shù)是政府下達(dá)的行政命令而非法律行為，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民群眾的知情權(quán)、選擇權(quán)、監(jiān)督權(quán)，進(jìn)而進(jìn)一步損害了農(nóng)民群眾的合法權(quán)益。

1.3 農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)不順暢

黨的十八大以來(lái)，高度重視農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，并在黨的十八屆三中全會(huì)中決定，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民群眾對(duì)承包土地的占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包、經(jīng)營(yíng)、抵押、擔(dān)保權(quán)能。中央政府所制定的一系列法律法規(guī)政策，為我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革完善提供了強(qiáng)大支持。但是，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中，依然面臨不少限制因素，土地流轉(zhuǎn)程序繁雜，造成了很多農(nóng)民群眾私下轉(zhuǎn)包行為的發(fā)生。再加上現(xiàn)階段產(chǎn)權(quán)歸屬不明晰，權(quán)能缺失等問(wèn)題存在，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)信息零散，缺少統(tǒng)一規(guī)范的平臺(tái)，造成土地流轉(zhuǎn)不順暢，因?yàn)橥恋丶m紛的上訪(fǎng)事件頻繁發(fā)生。

2 進(jìn)一步完善農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度的對(duì)策分析

2.1 明確產(chǎn)權(quán)主體

在全新歷史時(shí)期下，在繼續(xù)堅(jiān)持集體土地公有制基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步完善集體土地法律法規(guī)，強(qiáng)化集體土地制度改革，理順農(nóng)村集體土地的權(quán)屬關(guān)系，明確每一塊農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)歸屬，建議將鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體土地、村集體土地、村民小組集體土地統(tǒng)一劃歸為村民集體共有，提高農(nóng)民在產(chǎn)權(quán)主體中的權(quán)力地位，這樣有利于保障農(nóng)民群眾的合法權(quán)益，行使知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

2.2 進(jìn)一步改革管理主體

我國(guó)土地管理法律法規(guī)中明確規(guī)定，村集體土地歸農(nóng)民集體所有，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會(huì)、村民小組進(jìn)行管理和經(jīng)營(yíng)。但由于土地所有權(quán)的主體都隸屬于行政組織，并不能真正代表全體村民行使土地所有權(quán)，因此，就需要我們進(jìn)一步對(duì)現(xiàn)有的管理主體進(jìn)行改革，重新組建一支專(zhuān)業(yè)化、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理的村集體土地管理組織。在這個(gè)組織中，村委會(huì)作為監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)農(nóng)村集體土地的經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)行為進(jìn)行有效監(jiān)督，確保經(jīng)營(yíng)權(quán)和監(jiān)督權(quán)有效分離，這樣能夠切實(shí)提高村集體土地經(jīng)營(yíng)專(zhuān)業(yè)化水平，加速土地流轉(zhuǎn)，保障農(nóng)民群眾合法效益。

2.3 健全法律法規(guī)，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)

目前，我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)涉及到農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)承包權(quán)流轉(zhuǎn)，為規(guī)范村集體土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，提供了明確的法律依據(jù)，但是法律法規(guī)中關(guān)于土地流轉(zhuǎn)范圍、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)平臺(tái)等問(wèn)題沒(méi)有明確規(guī)定，有些規(guī)定比較籠統(tǒng)，操作性較差。所以就要求國(guó)家盡快對(duì)現(xiàn)有的法律法規(guī)進(jìn)行修改，按照自愿有償?shù)脑瓌t，允許村民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等多種形式，開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)?；?jīng)營(yíng)。同時(shí)通過(guò)進(jìn)一步構(gòu)建完善的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，規(guī)范農(nóng)民群眾的土地流轉(zhuǎn)行為，引導(dǎo)農(nóng)民群眾通過(guò)正規(guī)途徑開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)，切實(shí)保障農(nóng)民群眾合法權(quán)益，增加土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。