經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)特征及空間溢出效應(yīng)研究

吳健梅，王　濤，王英家

(1.北京交通大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 100044；2.中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，北京 10081；3.東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，遼寧 大連 116025)

一、引　言

全球金融危機(jī)后，為應(yīng)對國內(nèi)復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，我國實(shí)施了積極的財(cái)政政策；“新常態(tài)”以來，財(cái)政政策維持積極態(tài)勢，但政策目標(biāo)出現(xiàn)重大調(diào)整，總量政策目標(biāo)調(diào)整為“區(qū)間制”，政策實(shí)施更加關(guān)注新型戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)發(fā)展與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。在實(shí)施積極財(cái)政政策要求和經(jīng)濟(jì)增長財(cái)政收入增速放緩的背景下，政府債務(wù)規(guī)模與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)均不斷走高，由此所引發(fā)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題成為政府與學(xué)界關(guān)注的重點(diǎn)，尤其是近期中共中央政治局會議在分析2018年經(jīng)濟(jì)工作中提出，要確保和打贏“防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)”攻堅(jiān)戰(zhàn)，其中對政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效防控是其中的關(guān)鍵與重要組成部分。因此本文對我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)展開研究，對當(dāng)前我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀及空間特征進(jìn)行判斷，在此基礎(chǔ)上對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的溢出效應(yīng)及機(jī)制展開討論，最后在上述研究基礎(chǔ)上對我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)治理提出相應(yīng)政策建議。

二、文獻(xiàn)綜述

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是指債務(wù)增長過程中所形成危害和損失的不確定性預(yù)期。在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)測度方面，國內(nèi)學(xué)者大多分為兩種思路。一種是沿用政府資產(chǎn)負(fù)債方法，利用CCA模型考察政府由于“資不抵債”進(jìn)而出現(xiàn)違約的可能性。比較有代表性的文章有：沈沛龍、樊歡(2012)*沈沛龍,樊歡：《基于可流動性資產(chǎn)負(fù)債表的我國政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》,2012年第2期。通過編制政府“可流動性資產(chǎn)”負(fù)債表，對我國政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評估，認(rèn)為積極財(cái)政政策對短期降低政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有明顯效果；徐占東、王雪標(biāo)(2014)*徐占東,王雪標(biāo)：《中國省級政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)測度與分析》，《數(shù)量經(jīng)濟(jì)技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究》,2014年第12期。將地方財(cái)政收入劃分為稅收收入、土地收入以及其他收入，并分別考察財(cái)政收入對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的影響。另一種方法是通過構(gòu)建政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)并按照一定的規(guī)則對指標(biāo)進(jìn)行權(quán)重賦值與打分，最終得到對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的評價(jià)，這種思路下比較有代表性的文章有：武彥民(2007)*武彥民：《我國積極財(cái)政政策實(shí)施前后財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的變動分析——兼議財(cái)政政策轉(zhuǎn)型依據(jù)》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》,2007年第12期。通過整理分析16個指標(biāo)，系統(tǒng)分析了1998年起持續(xù)六年的積極財(cái)政政策造成的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)變動，結(jié)論顯示，6年的積極財(cái)政政策并未使財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)攀升，反而出現(xiàn)了微降；張明喜、叢樹海(2009)*張明喜,叢樹海：《我國財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)非線性預(yù)警系統(tǒng)——基于BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)的研究》，《經(jīng)濟(jì)管理》,2009年第5期。建立了基于神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)，研究認(rèn)為我國目前財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的主要因素為債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，其次是財(cái)政收支風(fēng)險(xiǎn)，再次是金融風(fēng)險(xiǎn)和宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)；張同功(2015)*張同功：《新常態(tài)下我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)與防范研究》，《宏觀經(jīng)濟(jì)研究》,2015年第9期。通過建立柔性評價(jià)指標(biāo)體系和紅綠燈預(yù)警體系對我國地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了評估；溫來成、劉洪芳(2016)*溫來成,劉洪芳,彭羽：《政府與社會資本合作(PPP)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管問題研究》，《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》,2015年第12期。利用模糊層次分析法，對我國省級政府的信用情況進(jìn)行判斷并對地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題作出了評析。此外，鑒于我國地方政府債務(wù)情況尚未完全公開，刁偉濤(2015，2016，2017)*刁偉濤：《財(cái)政新常態(tài)下地方政府債務(wù)流動性風(fēng)險(xiǎn)研究:存量債務(wù)置換之后》，《經(jīng)濟(jì)管理》,2015年第11期。*刁偉濤：《國有資產(chǎn)與我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)測度——基于未定權(quán)益分析方法》，《財(cái)貿(mào)研究》,2016年第3期。*刁偉濤：《債務(wù)率、償債壓力與地方債務(wù)的經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)》，《數(shù)量經(jīng)濟(jì)技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究》,2017年第3期。先后發(fā)表多篇文獻(xiàn)，對我國地方政府債務(wù)規(guī)模、可償債收入及資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)測算以及評價(jià)進(jìn)行了系統(tǒng)論述。

在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)空間效應(yīng)方面，有諸多學(xué)者對于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的外溢效應(yīng)以及地方政府債務(wù)的成因進(jìn)行過有益的探索，認(rèn)為在地方政府債務(wù)形成方面，地方官員任期內(nèi)GDP“政績錦標(biāo)賽”(周黎安，2004)*周黎安：《晉升博弈中政府官員的激勵與合作——兼論我國地方保護(hù)主義和重復(fù)建設(shè)問題長期存在的原因》，《經(jīng)濟(jì)研究》,2004年第6期。、非對稱的財(cái)政分權(quán)模式(劉尚希，2009)*劉尚希：《公共支出范圍：分析與界定》，《經(jīng)濟(jì)研究》,2002年第6期。、預(yù)算軟約束(林毅夫，1999)*林毅夫,蔡昉,李周：《比較優(yōu)勢與發(fā)展戰(zhàn)略——對“東亞奇跡”的再解釋》，《中國社會科學(xué)》,1999年第5期。和積極的財(cái)政政策(伏潤民等，2014)*伏潤民,繆小林：《地方政府債務(wù)權(quán)責(zé)時(shí)空分離:理論與現(xiàn)實(shí)——兼論防范我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的瓶頸與出路》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)動態(tài)》,2014年第12期。是造成地方政府債務(wù)快速擴(kuò)張的主要原因。而在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散方面的研究相對較少，其中伏潤民等(2017)*伏潤民,繆小林,高躍光：《地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)對金融系統(tǒng)的空間外溢效應(yīng)》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》,2017年第9期。提出債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有向金融體系的外溢效應(yīng)；李新光等(2016)*李新光,胡日東：《地方政府債務(wù)影響因素及空間傳染效應(yīng)的實(shí)證》，《統(tǒng)計(jì)與決策》,2016年第16期。、刁偉濤等(2017)*刁偉濤,王楠：《我國各省地方政府償債能力的空間格局和動態(tài)演進(jìn)——一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)的分類評估》，《財(cái)經(jīng)論叢》(浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)),2017年第4期。認(rèn)為地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)存在空間傳染特征，從債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)傳染機(jī)制來看，主要存在兩個途徑：一方面，某地債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)上升所引起其他經(jīng)濟(jì)部門風(fēng)險(xiǎn)的上升會形成區(qū)域系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)(茍文均等，2016)*茍文均,袁鷹,漆鑫：《債務(wù)杠桿與系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)傳染機(jī)制——基于CCA模型的分析》，《金融研究》,2016年第3期。，繼而通過實(shí)體經(jīng)濟(jì)或金融體系向區(qū)域外系統(tǒng)擴(kuò)散，引起其他地區(qū)政府債務(wù)狀況的惡化；另一方面，地方政府在模仿互補(bǔ)的標(biāo)尺競爭下，在處理與應(yīng)對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)過程中所采取的一致行動可能會加速與惡化區(qū)域的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

圖1　我國政府債務(wù)余額及主要債務(wù)指標(biāo)情況

三、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下我國地方政府債務(wù)現(xiàn)狀分析

(一)經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”以來我國政府債務(wù)情況分析

從當(dāng)前我國政府債務(wù)規(guī)模來看，根據(jù)2013年審計(jì)署《全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》顯示，2012年底，全國負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)共計(jì)19.06萬億，其中中央政府債務(wù)9.43萬億，地方政府債務(wù)9.63萬億；按照負(fù)有償還責(zé)任口徑計(jì)算，全國政府性債務(wù)主要評價(jià)指標(biāo)中債務(wù)率105.66%，負(fù)債率約為36.74%，赤字率約1.21%。而從2012年至2016年底的情況來看，按照本文可比口徑計(jì)算*鑒于政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)僅在審計(jì)署審計(jì)報(bào)告中有所披露，本文將中央政府債券余額作為中央政府債務(wù)規(guī)模的代理變量；對于地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)的報(bào)告，2012與2013年引用審計(jì)署審計(jì)債務(wù)數(shù)據(jù)，2014年以后債務(wù)規(guī)模按照財(cái)政部債務(wù)清理甄別后口徑報(bào)告；其中2015年地方政府債務(wù)余額數(shù)據(jù)中，2015年全國財(cái)政決算報(bào)告與2016年全國財(cái)政決算報(bào)告存在131568億元差額，《2016年地方政府一般債務(wù)余額決算表》中解釋為：一些地區(qū)處理存量政府債務(wù)時(shí)，根據(jù)實(shí)際情況核減了一部分債務(wù)，本文數(shù)據(jù)選擇核減后數(shù)據(jù)口徑報(bào)告。，全國政府性債務(wù)率從2012年的111.42%上升到131.76%，負(fù)債率從32.17%上升至36.71%，赤字率從1.21%上升至3.40%*債務(wù)規(guī)模為一般性公共預(yù)算債務(wù)與政府性基金債務(wù)之和，財(cái)政收入為一般性公共預(yù)算收入與政府性基金收入之和，赤字規(guī)模為實(shí)際赤字額，因匯報(bào)口徑不同，與政府披露指標(biāo)情況略存差異。，截至2016年底全國政府性債務(wù)余額為27.32萬億，其中中央政府債務(wù)余額為12萬億，地方政府債務(wù)余額為15.31萬億*根據(jù)2018年財(cái)政部預(yù)算司公布數(shù)據(jù)顯示，截至2017年底我國地方政府債務(wù)余額為16.47萬億。。綜合經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”以來政府債務(wù)情況可以看出(見圖1)，我國政府債務(wù)規(guī)模與風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)均出現(xiàn)上升趨勢，但從時(shí)間序列來看變化速度前后差異性較大，不同風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的變化情況并不完全一致。其中前期債務(wù)余額增速較快*2008年以來全國政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)年均增速約16%，2012年-2014年債務(wù)增速均值17.9%。，遠(yuǎn)高于均值水平，后期債務(wù)增速出現(xiàn)較快放緩，這主要受財(cái)政部對地方政府性債務(wù)甄別清理，剔除部分納入統(tǒng)計(jì)的債務(wù)影響。赤字率自2014年以來出現(xiàn)快速上升，主要原因在于新《預(yù)算法》實(shí)施以來地方政府新增債務(wù)納入預(yù)算統(tǒng)計(jì)以及階段性提高赤字率的財(cái)政政策實(shí)施。債務(wù)率與負(fù)債率自2014年以來走勢情況出現(xiàn)一定程度背離，其背后邏輯在于2014年以來經(jīng)濟(jì)增速下滑勢頭趨于放緩，但財(cái)政收入增速仍呈現(xiàn)較為明顯的下滑所致*因此從負(fù)債率與債務(wù)率情況對比可以看出，從債務(wù)償還風(fēng)險(xiǎn)角度評價(jià)，債務(wù)率指標(biāo)要優(yōu)于負(fù)債率指標(biāo)。。

(二)經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”以來我國地方政府債務(wù)情況分析

進(jìn)入經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”，我國地方政府債務(wù)運(yùn)行呈現(xiàn)兩方面的基本特征。一是，地方政府債務(wù)規(guī)模和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)與全國政府性債務(wù)狀況走勢基本一致，呈現(xiàn)快速惡化后逐漸緩和的特征，但是這并不足以證明地方政府債務(wù)的總體風(fēng)險(xiǎn)狀況出現(xiàn)穩(wěn)定甚至趨緩，需要剔除債務(wù)統(tǒng)計(jì)核算口徑的變動因素；從各省的地方政府債務(wù)情況來看，區(qū)域間債務(wù)規(guī)模差異較為懸殊，不同地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分化明顯*財(cái)政部當(dāng)前所披露的債務(wù)數(shù)據(jù)仍然偏于保守，在清理甄別后仍然存在部分未納入地方政府債務(wù)但實(shí)際仍由政府承擔(dān)償還責(zé)任的債務(wù)；另外部分具有確定性未來支出義務(wù)的當(dāng)前政府債務(wù)并未納入政府性債務(wù)的統(tǒng)計(jì)范圍之內(nèi)。。另一方面，中央政府高度重視地方政府債務(wù)問題，多措并舉不斷加強(qiáng)對地方政府債務(wù)的管理，使地方政府債務(wù)情況不斷“透明化”“規(guī)范化”和“可持續(xù)化”*從理論上講，地方政府債務(wù)管理與地方政府債務(wù)運(yùn)行屬于不同的研究領(lǐng)域，鑒于近年來地方政府債務(wù)管理的措施與要求對地方政府債務(wù)運(yùn)行造成重要影響，故對此進(jìn)行梳理與總結(jié)。。因此本文對地方政府債務(wù)情況的分析重點(diǎn)從債務(wù)管理情況與債務(wù)運(yùn)行情況兩方面進(jìn)行總結(jié)。

1.經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”以來我國地方政府債務(wù)管理

金融危機(jī)以來地方政府表外債務(wù)的快速擴(kuò)張引起了中央的高度關(guān)心和重視，在對全國政府性債務(wù)審計(jì)的基礎(chǔ)上，黨的十八屆三中全會明確提出“建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制”；國發(fā)[2014]43號文《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(以下簡稱《意見》)對地方政府債務(wù)管理進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)，制定了“疏堵結(jié)合、分清責(zé)任、規(guī)范管理、防范風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)步推進(jìn)”的改革工作思路，通過制度建設(shè)和財(cái)政監(jiān)督的方式推進(jìn)地方政府債務(wù)管理制度體系的建立。本文對經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”以來我國地方政府債務(wù)管理的梳理，重點(diǎn)從地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理、規(guī)范地方政府債務(wù)融資和地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理三個方面展開。

(1)地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理。對于地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理的前提是要能夠準(zhǔn)確全面地統(tǒng)計(jì)以地方政府作為應(yīng)債主體在未來負(fù)有償還義務(wù)的債務(wù)規(guī)模，審計(jì)署自2011年至2013年先后兩次對地方政府債務(wù)情況進(jìn)行審計(jì)，其中在2013年審計(jì)中，對31個省和5個計(jì)劃單列市的5級政府進(jìn)行了審計(jì)*詳見《2013年全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》。，并對各省債務(wù)狀況進(jìn)行了公開與披露。為貫徹執(zhí)行《意見》中關(guān)于將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理的要求，財(cái)政部對截至2014年底的債務(wù)數(shù)據(jù)再次進(jìn)行清理甄別與分類統(tǒng)計(jì)*詳見《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算清理甄別辦法》(財(cái)預(yù)[2014]351號)。，為納入全口徑預(yù)算管理奠定基礎(chǔ)。隨著2015年1月1日新《預(yù)算法》的實(shí)施，地方政府債務(wù)被正式納入全口徑預(yù)算管理。

(2)規(guī)范地方政府債務(wù)融資。對地方政府舉債融資模式的規(guī)范化改革，基本可以分為“堵暗道、修明渠”兩個方面。所謂“修明渠”就是明確地方政府合理舉債融資渠道。對于建立規(guī)范的地方政府融資模式探索，可以追溯至2008年，中央政府為解決地方政府“四萬億”的配套資金同時(shí)規(guī)避舊《預(yù)算法》對地方政府債務(wù)融資的限制，中央政府嘗試開展發(fā)行“代發(fā)代還”模式的地方政府債券，此后逐步過渡到“自發(fā)代還”*詳見《2011年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》(財(cái)庫[2011]141 號)、《2012 年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》(財(cái)庫[2012]47 號) 和《2013 年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》(財(cái)庫[2013]77 號)。和“自發(fā)自還”模式，并在2014年將試點(diǎn)城市進(jìn)行擴(kuò)圍*詳見《2014 年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)辦法》。。隨著2015年新《預(yù)算法》的實(shí)施，2015年3-4月，財(cái)政部密集發(fā)布四份文件*詳見《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》(財(cái)庫[2015]64 號)、《2015 年地方政府專項(xiàng)債券預(yù)算管理辦法》(財(cái)預(yù)[2015]32號)、《地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行管理暫行辦法》(財(cái)庫[2015]83 號) 和《2015 年地方政府一般債券預(yù)算管理辦法》(財(cái)預(yù)[2015]47 號)。，將地方政府債券融資模式劃分為一般性債券和專項(xiàng)債券兩類，并分別對兩類債券的“舉、用、償、管”進(jìn)行規(guī)范和指導(dǎo)。此后隨著上述兩類債券發(fā)行的不斷推進(jìn)，為了進(jìn)一步滿足地方政府多元融資需求，規(guī)范債務(wù)融資，提高債務(wù)資金運(yùn)行效率，財(cái)政部進(jìn)一步將與項(xiàng)目資產(chǎn)、收益相聯(lián)系的專項(xiàng)債券細(xì)分為土地儲備債券和收費(fèi)公路債券，鼓勵地方政府試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益與融資需求自求平衡的專項(xiàng)債券品種*詳見《地方政府土地儲備專項(xiàng)債券管理辦法(試行)》(財(cái)預(yù)[2017]62號)、《財(cái)政部關(guān)于試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專項(xiàng)債券品種的通知》(財(cái)預(yù)[2017]89號)、《地方政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券管理辦法(試行)》(財(cái)預(yù)[2017]97號)。。此外為了進(jìn)一步創(chuàng)新投融資方式，緩解地方政府債務(wù)償還壓力，中央政府提出引入社會資本，建立健全地方政府PPP融資模式。而“堵暗道”主要是指限制地方政府預(yù)算外融資。對于政府投融平臺融資模式，由于存在運(yùn)行未能納入財(cái)政收支范圍，運(yùn)作欠規(guī)范等問題，自2010年以來，國務(wù)院、中國人民銀行、財(cái)政部、銀監(jiān)會等部門多次對平臺公司融資進(jìn)行約束與規(guī)范，自2015年起將投融資平臺下新項(xiàng)目融資所形成的債務(wù)與地方政府脫鉤，剝離地方政府的融資職能，推進(jìn)其市場化轉(zhuǎn)型*詳見《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》(財(cái)預(yù)[2012]463號)、《關(guān)于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項(xiàng)目后續(xù)融資問題意見的通知》(國辦發(fā)[2015]40號)。。此外針對地方政府在融資過程中，將建設(shè)工程和金融機(jī)構(gòu)融資以政府購買公共服務(wù)名義進(jìn)行違規(guī)舉債的行為，以及平臺公司通過保底承諾等方式參與PPP項(xiàng)目等違規(guī)融資模式，財(cái)政部下文以負(fù)面清單的方式進(jìn)行了約束和及時(shí)的制止*詳見《財(cái)政部關(guān)于堅(jiān)決制止地方政府以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》(財(cái)預(yù)[2017]50號)。。

(3)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理。從2013年審計(jì)署披露的地方政府性債務(wù)數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)來看，突出存在舉借成本較高*全國地方政府性債務(wù)的平均舉債成本約為10%。和債務(wù)到期集中兩個問題。鑒于當(dāng)時(shí)的情形，財(cái)政部在2014年底對地方政府債務(wù)清理甄別的基礎(chǔ)上，于2015年啟動為期三年左右的債務(wù)置換工作。一方面將預(yù)算外債務(wù)通過置換地方政府債券的形式納入債務(wù)預(yù)算管理；另一方面，通過債務(wù)置換降低舉債成本同時(shí)使債務(wù)期限結(jié)構(gòu)合理化。截至2017年底，地方政府債務(wù)置換已基本完成。隨著地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理，財(cái)政部從制度建設(shè)角度對地方政府債務(wù)管理進(jìn)行了系統(tǒng)的規(guī)定，包括建立地方政府債務(wù)上限制度、建立健全地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制等措施*詳見《財(cái)政部關(guān)于地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見》(財(cái)預(yù)[2015]225號)、《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案的通知》(國辦[2016]88號)、《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)新增地方政府債務(wù)限額分配管理暫行辦法的通知》(財(cái)預(yù)[2017]35號)。。

2.經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”以來我國地方政府債務(wù)運(yùn)行情況分析

在舊《預(yù)算法》約束下，地方政府長期以來通過表外融資的方式形成了大量隱性債務(wù)，在財(cái)政信息高度不公開不透明的背景下，其具體債務(wù)情況難以為外界和中央所獲悉，為此國家審計(jì)署分別于2011年6月和2013年12月兩次審計(jì)地方政府債務(wù)情況，2014年財(cái)政部又再次對各省的債務(wù)規(guī)模進(jìn)行清理甄別。此后隨著2015年以來新《預(yù)算法》對地方政府債務(wù)發(fā)行的放開以及債務(wù)置換工作的穩(wěn)步推進(jìn)，地方政府債務(wù)逐步被納入預(yù)算管理之中，各省級政府在債券發(fā)行前的資信評級、向人大提請審議債務(wù)限額過程中以及公開出版的統(tǒng)計(jì)資料中都會對相應(yīng)的債務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行披露。因此本文基于上述渠道，對經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”以來我國地方政府的債務(wù)規(guī)模、赤字狀況與負(fù)債率數(shù)據(jù)整理如下：

表1　經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”以來我國地方政府債務(wù)余額及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)

可以看出無論是債務(wù)余額還是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)指標(biāo)，都與我國政府性債務(wù)相關(guān)數(shù)據(jù)與指標(biāo)走勢基本一致，呈現(xiàn)出階段性上升的態(tài)勢。其中赤字率受2015年新《預(yù)算法》實(shí)施以及階段性提高赤字率的財(cái)政政策影響出現(xiàn)較大提高，截至2016年底地方政府赤字率約2.39%。而負(fù)債率與債務(wù)率水平均呈現(xiàn)上升態(tài)勢，其中2016年受三四季度經(jīng)濟(jì)形勢好轉(zhuǎn)，財(cái)政收入同比增速下滑放緩及政府性基金收入增長較快影響，指標(biāo)情況略有好轉(zhuǎn)。而從償債率情況來看，可償債財(cái)力對債務(wù)本息的覆蓋程度很低，這一方面反映出當(dāng)前債務(wù)規(guī)模與期限結(jié)構(gòu)問題對地方政府形成的沉重償還壓力；另一方面在財(cái)政收入下滑與支出剛性背景下，可償債財(cái)力的下降也放大了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；從數(shù)據(jù)趨勢來看，償債率數(shù)據(jù)自2015年見底回升，反映債務(wù)置換工作有效地緩解了地方政府的違約風(fēng)險(xiǎn)。

從不同省份債券情況與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)來看，呈現(xiàn)出較大的差異性，這在一定程度上放大了地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。從時(shí)間序列來看，部分省份自2012年以來債務(wù)余額出現(xiàn)快速上漲，個別省份如寧夏、山東、廣西和福建的債務(wù)增速甚至超過100%。從2016年底債務(wù)余額的規(guī)模情況來看，規(guī)模最大的是江蘇省(10915.35億元)，其次是貴州和廣東等省份，負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)規(guī)模均超過8000億元，而從債務(wù)率與負(fù)債率等債務(wù)壓力指標(biāo)來看(見圖2)*出于橫向比較方便，債務(wù)率計(jì)算中將財(cái)政收入定義為：財(cái)政收入=一般性公共預(yù)算收入+政府性基金收入+轉(zhuǎn)移支付與稅收返還收入；負(fù)債率計(jì)算中地區(qū)GDP規(guī)模不區(qū)分中央GDP與地方GDP。，貴州省的債務(wù)率最高(179%)，且負(fù)債率為74.32%，均超過債務(wù)率和負(fù)債率的警戒線標(biāo)準(zhǔn)*國際上通常以《馬斯特里赫特條約》規(guī)定的負(fù)債率60%作為負(fù)債率債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制參考標(biāo)準(zhǔn)；國際貨幣基金組織確定的債務(wù)控制率標(biāo)準(zhǔn)參考值為90%-150%。，其他省份如云南、寧夏、四川、遼寧、湖南、內(nèi)蒙古等地區(qū)債務(wù)率也均超過90%。

圖2　我國地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)率與債務(wù)率

此外根據(jù)刁偉濤(2017)*刁偉濤，王楠：《我國各省地方政府償債能力的空間格局和動態(tài)演進(jìn)——一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)的分類評估》，《財(cái)經(jīng)論叢》(浙江財(cái)政大學(xué)學(xué)報(bào))，2017年第4期。對地方政府最優(yōu)債務(wù)率水平研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)體債務(wù)率水平越過112%門限值后，債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)張將對經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生負(fù)向影響，并且隨著債務(wù)率水平的不斷提高，地方政府將不可避免地落入“債務(wù)陷阱”。根據(jù)這一結(jié)論對地方政府債務(wù)率水平進(jìn)行判斷，可以發(fā)現(xiàn)目前我國地方政府普遍存在負(fù)債率水平偏高的問題(見圖3)。而根據(jù)莊佳強(qiáng)、陳志勇等(2017)*莊佳強(qiáng)，陳志勇，解洪濤：《我國地方政府性債務(wù)的非線性增長效應(yīng)研究》，《當(dāng)代財(cái)經(jīng)》，2017年第10期。對地方政府負(fù)債率與經(jīng)濟(jì)增長非線性關(guān)系的研究發(fā)現(xiàn)，地方政府債務(wù)負(fù)債率的轉(zhuǎn)折點(diǎn)大約在77%—99%出現(xiàn)，從這個標(biāo)準(zhǔn)判斷，我國部分地方政府的債務(wù)亦存在無效率問題。

圖3　地方政府債務(wù)余額與可償債財(cái)力關(guān)系

四、經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”下我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)特征

在對我國地方政府債務(wù)現(xiàn)狀進(jìn)行評價(jià)的過程中，單純依靠傳統(tǒng)的靜態(tài)債務(wù)指標(biāo)數(shù)據(jù)是不足以充分反映與揭示該地區(qū)債務(wù)償債壓力與違約風(fēng)險(xiǎn)情況的，對政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的評價(jià)還需要考慮到區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r以及影響可償債財(cái)力等核心變量的變化情況。因此本節(jié)試圖構(gòu)建一個相對全面的綜合評價(jià)體系并采用熵值法對當(dāng)前地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行考察。

(一)償債能力指標(biāo)體系的構(gòu)建

對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的度量，不論從研究范式還是評估方法都有大量文獻(xiàn)進(jìn)行了相關(guān)的研究。在評價(jià)指標(biāo)體系法中*由于對于地方政府債務(wù)分析的思路采用構(gòu)建債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)指標(biāo)體系方法，因此不對其他研究思路展開過多評價(jià)。，其評估的思路是：(1)評價(jià)指標(biāo)篩選?？疾旌土信e影響地方政府債務(wù)償債能力的經(jīng)濟(jì)變量，通過主客觀判斷，篩選其中關(guān)鍵與重要的指標(biāo)，舍棄共線性較強(qiáng)或者次要的指標(biāo)；其中，大多數(shù)文獻(xiàn)和信用評級報(bào)告對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的評估大多涵蓋宏觀經(jīng)濟(jì)、財(cái)政能力、債務(wù)特征、金融環(huán)境、政府治理等幾個方面。(2)對指標(biāo)體系中變量設(shè)定權(quán)重。在權(quán)重設(shè)定方面主要可分為主觀賦值法(如直接判斷法、Delphi法、相鄰指標(biāo)比較法等)、客觀賦值法(主成分分析法、熵值法、多目標(biāo)規(guī)劃法等)、主客觀結(jié)合法(如層次分析法等)。(3)對指標(biāo)進(jìn)行賦值并計(jì)算結(jié)果。本文在對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析中借鑒前人的研究成果并把影響地方政府償債能力的因素歸結(jié)為四個方面：經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政能力、債務(wù)狀況和政府治理；在權(quán)重設(shè)定方面選擇客觀賦值的熵值法，以減少權(quán)重確定過程中主觀因素所帶來的局限性。

(二)指標(biāo)選擇與描述性統(tǒng)計(jì)

在指標(biāo)選擇方面：(1)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況。本文選擇人均GDP、地區(qū)GDP增速和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)情況反映地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、未來發(fā)展趨勢以及當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量。(2)財(cái)政能力。選擇地方財(cái)政汲取能力、可償債財(cái)力規(guī)模、政府性基金收入的波動性，綜合反映地方政府可償債能力的水平及穩(wěn)定程度。其中，考慮到地方政府償債能力的評價(jià)直接取決于可償債財(cái)力的大小，因此在考察地方政府財(cái)政收支過程中需要剔除政府不可自主支配財(cái)力以及剛性財(cái)政支出的影響*本文對可償債財(cái)力的計(jì)算，借鑒刁偉濤(2017)的做法：(1)一般性公共預(yù)算收入。一般性公共預(yù)算支出的非剛性支出中，通過壓縮行政經(jīng)費(fèi)、減少非必要經(jīng)常性和專項(xiàng)支出、控制項(xiàng)目規(guī)?？尚纬傻膬攤?cái)力約為12%，占地方一般性公共預(yù)算支出比重約4.8%，對應(yīng)于地方一般性公共預(yù)算本級收入與稅收返還收入之和約7.6%。(2)政府性基金收入。考慮到征地拆遷補(bǔ)償成本和保障房、農(nóng)田水利、教育資金的計(jì)提費(fèi)用，土地出讓收益(占地方政府性基金收入80%)，即土地出讓總收入的16%可轉(zhuǎn)化為可償債資金；政府性基金收入中除去土地出讓總收入的剩余收入能夠轉(zhuǎn)化為償債資金的比例設(shè)定參考一般性公共預(yù)算支出的7.6%。。(3)債務(wù)狀況。本文選擇地方政府債務(wù)余額、債務(wù)期限結(jié)構(gòu)以及債務(wù)增速綜合反映地方政府的債務(wù)存量、增量以及償債壓力情況。(4)政府管理。選擇財(cái)政透明度、行政成本以及預(yù)算軟約束三個指標(biāo)評價(jià)地方政府的信息披露有效性以及政府的行政效率。具體指標(biāo)的構(gòu)造及說明如下表所示(見表2)：

表2　地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)指標(biāo)體系

(三)數(shù)據(jù)來源

數(shù)據(jù)來源方面，本文考察的樣本為2016年各省級地方政府截面數(shù)據(jù)*因數(shù)據(jù)可得性和可比性原因，本文在截面選擇中剔除了西藏、香港、澳門和臺灣的數(shù)據(jù)。。其中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》；財(cái)政能力數(shù)據(jù)來源于各省政府決算報(bào)告；債務(wù)狀況指標(biāo)中，2012-2013年地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)來源于國家審計(jì)署《全國政府性債務(wù)審計(jì)報(bào)告》及各省政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果，2014年數(shù)據(jù)來源于2015年中國債券信息網(wǎng)發(fā)布的各省份地方政府信用評級報(bào)告，2015年與2016年數(shù)據(jù)來源于2016年各省政府決算報(bào)告。政府管理指標(biāo)中，財(cái)政透明度數(shù)據(jù)來源于上海財(cái)經(jīng)大學(xué)發(fā)布的《2017省級財(cái)政透明度報(bào)告》。數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)性描述如下所示(見表3)：

表3　地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)指標(biāo)指標(biāo)統(tǒng)計(jì)性描述

(四)我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)測算

利用熵值法確定各個影響債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的指標(biāo)權(quán)重之后，對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的加權(quán)計(jì)算分值如表4所示。

表4　2016年我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)結(jié)果

從表4中可以看出，地方政府償債能力中上海、北京、天津、江蘇和廣東的償債能力最強(qiáng)，而甘肅、廣西、黑龍江及湖南等地的償債能力較弱，其中償債能力較高的省份大多位于沿海省份，而償債能力較弱的地區(qū)除湖北與重慶外大多聚集于中西部省份。

為了進(jìn)一步考察我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的空間格局，本文參考刁偉濤(2017)的研究思路，分別利用全域莫蘭指數(shù)和局域莫蘭指數(shù)對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分布格局以及風(fēng)險(xiǎn)外溢情況進(jìn)行考察，全域莫蘭指數(shù)的計(jì)算公式為：

從測算結(jié)果可以看出，全局莫蘭指數(shù)為0.249，同時(shí)在1‰水平顯著為正，說明我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有顯著的空間關(guān)聯(lián)性*此外吉利爾指數(shù)與Getis-Ord指數(shù)分別為0.512與0.143，分別在1‰和10%水平顯著。，進(jìn)一步從局域莫蘭指數(shù)考察，從圖4可以看出，大部分省份多集中于第一象限與第三象限，其中第一象限代表高償債能力省份被高償債能力區(qū)域所包圍，第三象限代表高債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)省份被高債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)省份所包圍，說明區(qū)域債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有低風(fēng)險(xiǎn)聚集與高風(fēng)險(xiǎn)聚集的特征。

圖4　我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)局域莫蘭指數(shù)

五、我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)空間溢出機(jī)制分析

如上文所述，從各省具體情況來看，省際間債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)情況表現(xiàn)出較大差異，部分省份債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高且存在債務(wù)無效率以及空間聚集特性。為了進(jìn)一步考察我國地方政府的債務(wù)空間特征，本文采用空間面板模型對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的溢出機(jī)制做進(jìn)一步分析。

(一)空間計(jì)量模型設(shè)定

為了從實(shí)證上觀測地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的空間溢出效應(yīng)，為債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)治理提供依據(jù)，本文借鑒Lesage和Pace(2009)*Pace R K,Lesage J P.“A Sampling Approach to Estimate the Log Determinant Used in Spatial Likelihood Problems”.Journal of Georgraphical Systems，2009，11(3)：pp.209-225.提出的空間杜賓模型進(jìn)行檢驗(yàn)，其計(jì)量模型如下所示：

+Θconit+μi+λi+εit

(1)

在上述分析的基礎(chǔ)上，為進(jìn)一步考察債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散機(jī)制，本文在模型(1)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步加入新增債務(wù)與社會固定資產(chǎn)投資規(guī)模的交乘項(xiàng)。

(2)

(二)指標(biāo)與數(shù)據(jù)說明

在被解釋變量方面，本文選擇地方政府負(fù)債率Debt_rate反映地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的大小。對于影響政府負(fù)債率的核心影響因素方面，本文選擇新增債務(wù)余額Δdebt(模型1)和新增債務(wù)余額與社會固定資產(chǎn)投資的交乘項(xiàng)Δdebt×inv(模型2)。在控制變量方面，本文選擇影響負(fù)債率的地方政府債務(wù)余額的對數(shù)Lndebt以及可償債財(cái)力Solv。在空間權(quán)重矩陣方面，選擇地理距離空間權(quán)重矩陣刻畫債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的溢出路徑。

在數(shù)據(jù)選擇方面，本文采用經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”以來2012-2016年全國30個省份相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行估計(jì)，其中債務(wù)數(shù)據(jù)整理方面與上文一致，宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)方面來源于《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》(2012-2016)及wind數(shù)據(jù)庫，可償債財(cái)力數(shù)據(jù)來源于《中國財(cái)政年鑒》(2012-2016)及各省的年度財(cái)政決算報(bào)告。數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)性描述如下所示(見表5)：

表5　地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)空間溢出模型統(tǒng)計(jì)性描述

(三)實(shí)證分析

根據(jù)上述空間計(jì)量模型的構(gòu)建，本文采用Stata12.0軟件，基于地理距離作為空間權(quán)重矩陣對空間杜賓模型(SDM)進(jìn)行估計(jì)。鑒于模型可能存在的內(nèi)生性問題，本文根據(jù)呂健(2014)的研究，在模型中引入解釋變量的空間滯后項(xiàng)與極大似然估計(jì)(MLE)克服上述問題，考慮到省級面板數(shù)據(jù)實(shí)際上代表了樣本的總體特征，無需通過特定個體特征推斷總體特征，因此選擇固定效應(yīng)模型Elhorst(2003)。同時(shí)根據(jù)LR統(tǒng)計(jì)量判斷標(biāo)準(zhǔn)，在空間面板模型中進(jìn)一步考慮了個體與時(shí)間的雙向固定效應(yīng)(其回歸結(jié)果如表6)。

表6　我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)空間溢出模型回歸結(jié)果

注：***、**、* 分別表示在1%、5% 和10% 的顯著性水平下通過檢驗(yàn)，括號內(nèi)為t值

其中，(1)為未考慮空間滯后效應(yīng)的靜態(tài)固定效應(yīng)面板回歸結(jié)果；(2)為新增債務(wù)余額作為核心變量的回歸結(jié)果；(3)為新增債務(wù)余額與固定資產(chǎn)投資規(guī)模的交乘項(xiàng)作為核心變量的回歸結(jié)果；(4)為利用地方政府GDP進(jìn)行的穩(wěn)健性檢驗(yàn)。從結(jié)果中可以看出，負(fù)債率的一階滯后項(xiàng)對負(fù)債率變化具有正向影響作用，說明負(fù)債率水平具有一定的剛性特征，從控制變量系數(shù)來看，債務(wù)余額與可償債財(cái)力分別對負(fù)債率具有正向和負(fù)向影響作用，與預(yù)期一致。在核心控制變量方面，新增債務(wù)余額的提高正向推動了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)張，其影響系數(shù)在左右，且在1%顯著性水平顯著；債務(wù)增量與GDP的交乘項(xiàng)和債務(wù)增量與固定資產(chǎn)投資的交乘項(xiàng)均為負(fù)值，且在1%顯著性水平顯著，說明地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在擴(kuò)張過程中具有異質(zhì)性，新增債務(wù)規(guī)模的提高雖然顯著提高債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度但上升的程度因地區(qū)GDP規(guī)模和社會固定資產(chǎn)投資規(guī)模的差異而不同，具體來看，GDP規(guī)模較大以及社會固定資產(chǎn)投資規(guī)模較高的地區(qū)對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)抵御能力顯著高于較低地區(qū)。

從債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的空間溢出效果來看，模型(2)、(3)、(4)的空間滯后因變量均在10%水平顯著，說明債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有較為顯著的空間溢出效應(yīng)，即一個地區(qū)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)上升將會引起周邊地區(qū)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提高。一個地區(qū)新增債務(wù)規(guī)模的增加會引起周邊地區(qū)負(fù)債率水平的提高，但提高的程度同樣取決于該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模與固定資產(chǎn)投資規(guī)模。當(dāng)一個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和固定資產(chǎn)投資規(guī)模較高時(shí)，其產(chǎn)生的區(qū)域增長外溢作用越強(qiáng)，因此在該地區(qū)債務(wù)余額提高過程中會由于經(jīng)濟(jì)外溢作用抵消部分債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的溢出作用。從整體債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)空間特征來看，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有顯著的區(qū)域擴(kuò)散與傳播性，但是傳播程度同樣具有非對稱性，即經(jīng)濟(jì)規(guī)模較高地區(qū)以及固定資產(chǎn)投資規(guī)模較大的地區(qū)對周邊的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)影響程度較之于經(jīng)濟(jì)體量較小以及投資規(guī)模較小的省份更小。

六、結(jié)論及政策建議

綜上所述，從經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”以來我國地方政府債務(wù)變化格局來看，在積極財(cái)政政策持續(xù)發(fā)力背景下，我國地方政府債務(wù)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)張，部分地區(qū)增速較快，這一現(xiàn)象伴隨著地方政府財(cái)政收支狀況的惡化，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷擴(kuò)張。2015年以來，隨著地方政府債務(wù)逐步納入預(yù)算以及債務(wù)置換工作的穩(wěn)步推進(jìn)，地方政府償債能力出現(xiàn)邊際好轉(zhuǎn)，我國地方債務(wù)快速擴(kuò)張的勢頭得到遏制，整體債務(wù)水平與負(fù)債水平均維持在國際警戒線以內(nèi)。而從債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的截面情況考察，我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)聚集特征，具體表現(xiàn)為高風(fēng)險(xiǎn)聚集與低風(fēng)險(xiǎn)聚集特質(zhì)；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有顯著的空間外溢效應(yīng)，這種溢出效應(yīng)具有非對稱性，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高與固定資產(chǎn)投資規(guī)模較高的區(qū)域?qū)鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)張具有一定的抑制性。

因此在未來地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)治理過程中，應(yīng)當(dāng)從以下兩個方面著力推進(jìn)：(1)明晰地方政府職能，規(guī)范財(cái)政支出邊界。通過引導(dǎo)地方政府職能向公共績效服務(wù)職能以及市場維護(hù)者職能轉(zhuǎn)變，遏制地方政府的赤字?jǐn)U張偏好，降低地方政府的債務(wù)融資需求，合理預(yù)計(jì)城鎮(zhèn)化的空間格局，發(fā)揮大城市和發(fā)達(dá)省份在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中對周邊地區(qū)的輻射與帶動作用。(2)完善地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理體系。構(gòu)建多層次的動態(tài)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管體系，建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)隨經(jīng)濟(jì)周期波動的實(shí)施調(diào)整機(jī)制，完善多目標(biāo)條件下的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系。推進(jìn)地方政府債務(wù)戰(zhàn)略管理，通過對債務(wù)流通的有效管理實(shí)現(xiàn)成本最小化與風(fēng)險(xiǎn)最小化目標(biāo)。