政府職能向社會轉(zhuǎn)移的實效研究：制度、路徑與運作

李永亮，高　紅

(1.中央財經(jīng)大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 100039；2.中國政法大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，北京 100088)

一、問題的提出

2013年以來，中央政府提出了以政府職能轉(zhuǎn)移推動實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的外向型干道，以行政審批制度改革為抓手，試圖通過明確劃分政府與社會在行政事務(wù)、社會事務(wù)上的管理權(quán)限，把過去掌握在政府手中屬于社會自主管理的事務(wù)直接交接給社會組織。自此，上至國務(wù)院，下至各個地方政府，都以壯士斷臂的雄心氣魄大刀闊斧地推進(jìn)改革，并取得了累累改革成果。單以廣東省順德區(qū)為例，2013年1月和8月就曾先后公布并實施了兩批共計90項的政府職能轉(zhuǎn)移目錄*張楠迪揚：《地方政府職能轉(zhuǎn)移的順德經(jīng)驗與問題》，《北京行政學(xué)院學(xué)報》，2014年第2期。。隨著職能轉(zhuǎn)移改革的逐步深入，中央政府繼提出“含金量”、“精準(zhǔn)放權(quán)”的要求之后，在《2015年推進(jìn)簡政放權(quán)放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變工作方案》中明確指出要“在放權(quán)上求實效*國務(wù)院門戶網(wǎng)站：《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)2015年推進(jìn)簡政放權(quán)放管結(jié)合轉(zhuǎn)變政府職能工作方案的通知 》，2015年5月12日，http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-05/15/content_9764.htm.，將“實效”作為簡政放權(quán)、放管結(jié)合改革的指導(dǎo)原則與評價標(biāo)準(zhǔn)，而政府職能向社會的轉(zhuǎn)移作為政府放權(quán)的一個維度，是否滿足“實效”要求也應(yīng)成為評價其成功與否的重要評價標(biāo)準(zhǔn)。

所謂實效，字面理解為“實際的功效”。置于政府改革的語境，在社會組織已經(jīng)成為“政府職能轉(zhuǎn)移的主要承接主體和社會服務(wù)的主要提供者*雙艷珍：《培育社會組織間競爭與合作機制的學(xué)理依據(jù)與制度保障》，《天津行政學(xué)院學(xué)報》，2015年第7期。的前提下，本研究將政府職能向社會的實效轉(zhuǎn)移定義為：在國家行政管理體制改革的目標(biāo)引領(lǐng)之下，通過相對清晰劃分政府與社會管理事務(wù)的邊界，將原本屬于社會的管理事務(wù)完整且徹底地轉(zhuǎn)移給社會當(dāng)中具有足夠承接能力的社會組織，并且實現(xiàn)已經(jīng)轉(zhuǎn)移的職能在具體實踐中的有效運作。該定義包含三方面內(nèi)容：第一是政府轉(zhuǎn)移內(nèi)容應(yīng)符合國家的文件精神，“適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項，交由社會組織承擔(dān)”*新華社：《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，2013年11月15日，http://news.xinhuanet.com/politics/2013-11/15/c_118164235.htm.，針對這部分的事項，政府要做到不截流、不攔阻；第二是在實施的環(huán)節(jié)，即轉(zhuǎn)移與承接過程的暢通有序，它取決于轉(zhuǎn)移路徑設(shè)計的合理性與可行性以及社會組織的承接能力；第三是轉(zhuǎn)移之后的政府職能在社會組織手中運作有效，這也是職能轉(zhuǎn)移實效性的最終體現(xiàn)。唯有運轉(zhuǎn)良好且有效，才可以充分發(fā)揮社會組織管理社會事務(wù)與服務(wù)社會主體的作用，推動實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變與多方主體之間的協(xié)同共治。值得強調(diào)的是，本文以江西、廣東與貴州三地的實地調(diào)研經(jīng)驗為依托，通過分析社會組織承接何種職能、如何承接、承接之后運作等內(nèi)容，回答政府職能向社會轉(zhuǎn)移中是否滿足了實效的要求這一研究問題。

二、制度設(shè)計：政府職能向社會轉(zhuǎn)移的基礎(chǔ)

制度設(shè)計是政府職能轉(zhuǎn)移的邏輯起點，它通過政府正式的制度規(guī)定，為職能轉(zhuǎn)移改革設(shè)定基本的框架、指導(dǎo)原則等，也是確定職能轉(zhuǎn)移內(nèi)容的主要依據(jù)。但遺憾的是，我國政府尚未出臺專項或者完整的政府職能轉(zhuǎn)移的規(guī)范性文件。我們只能從2013年以來政府陸續(xù)出臺或者頒布的有關(guān)規(guī)定、講話、方案、說明等制度性文件中政府對職能轉(zhuǎn)移中找出政府與社會組織合作空間主觀期待的政策內(nèi)容，詳見表1。

表1　有關(guān)政府職能轉(zhuǎn)移的制度規(guī)定

資料來源：作者根據(jù)有關(guān)文件整理

政府職能向社會轉(zhuǎn)移的最終實現(xiàn)，在橫向上應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)為形成一個各級政府與社會組織對所管轄事務(wù)的權(quán)責(zé)分明、權(quán)重恰當(dāng)、權(quán)能相配的社會權(quán)力體系。通過分析發(fā)現(xiàn)，政府職能向社會轉(zhuǎn)移的制度規(guī)定具有如下特征：

第一，不完整性。依據(jù)冉冉對中國自1979年以來中央政策層面關(guān)于環(huán)境政策框架(policy framework)的研究，一套完整的政策框架應(yīng)包含宏觀層面的環(huán)境整治話語、中觀層面的環(huán)境法律與微觀層面的政策工具*冉冉：《中國環(huán)境政治中的政策框架特征與執(zhí)行偏差》，《教學(xué)與研究》，2014年第5期。?？v觀現(xiàn)有的政策規(guī)定，只包含了中央層面的政治話語與國務(wù)院制定的指導(dǎo)意見、工作方案等內(nèi)容，雖然廣東省、北京市等地的地方政府在職能轉(zhuǎn)移中也出臺部分的管理規(guī)定，但是中觀層面的正式法律與微觀層面政策工具仍然尚不健全，造成了改革工作缺乏更加有力的合法性支持。這也是當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)移改革中“含金量低”“放虛不放實”甚至是“紅頂中介”“二政府”出現(xiàn)的重要原因。

第二，模糊性。當(dāng)前對政府職能轉(zhuǎn)移的制度規(guī)定多表現(xiàn)為中央層面塑造的抽象理念、話語、目標(biāo)、戰(zhàn)略和方針，多采用“原則上”“適合”“應(yīng)當(dāng)”等語義模糊、內(nèi)容寬泛的表述，使得政策規(guī)定缺乏一定的強制性與明確性，這也為地方政府的政策執(zhí)行提供了變通的空間。實際上，雖然中央政府在宏觀性的改革方案中對政府職能轉(zhuǎn)移已經(jīng)做了一些原則性的規(guī)定，但是在實際的改革工作中，地方政府仍然要依據(jù)自身現(xiàn)實、社會經(jīng)濟(jì)狀況等對原則性規(guī)定進(jìn)行具體化或變通。進(jìn)一步講，地方政府在實施改革的過程中所面臨的政府職能轉(zhuǎn)移，不僅需要對政府職能進(jìn)行重新的定位，也需要在細(xì)節(jié)處考慮究竟“哪些職能可以放出去給社會組織”、“又有哪些社會組織是可以承接并良好地運作該項職能”等操作性問題，顯然中央政府的政策規(guī)定并不能清晰地回答這一問題。

表2　“父愛情結(jié)”下的政府政策選擇

資料來源：作者自制

三、執(zhí)行路徑：政府主導(dǎo)的變通策略

如果將央地政府之間縱向的政策關(guān)系考慮在內(nèi)，政府職能轉(zhuǎn)移就是一個政府轉(zhuǎn)出去和社會組織承接回來的閉合過程。中央政府在確定指導(dǎo)性方針以后，地方政府通過選擇可操作性的政策工具對轉(zhuǎn)移的內(nèi)容加以具體化，社會組織在既定的政策工具框架內(nèi)主動申請或者被動承接。換言之，政府以改革主導(dǎo)者的身份主導(dǎo)了職能轉(zhuǎn)移的全過程，主要表現(xiàn)在“政府及其部門處于主導(dǎo)地位，并實際有效地發(fā)揮著承接前的導(dǎo)向作用、承接中的指導(dǎo)作用、承接后的督導(dǎo)作用”*徐頑強，張紅方：《社會中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的路徑》，《湖北大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2012年第1期。。而政府執(zhí)行路徑的選擇則受到了特定行政文化的影響，呈現(xiàn)出了對既定制度的靈活性變通執(zhí)行的特征。通過實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，政府在向社會組織轉(zhuǎn)移職能的過程中，既未完全呈現(xiàn)出單純囿于部門利益而不舍得放權(quán)的現(xiàn)象，也未出現(xiàn)政府完全以社會公共利益化身的身份出現(xiàn)，并嚴(yán)格按照政府與社會界限分明的原則推動職能轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象。最終，政府的職能路徑是在“父愛情結(jié)”的作用下，表現(xiàn)出政府對社會的關(guān)愛與管控共存的復(fù)雜狀況，詳見表2。

所謂“父愛情結(jié)”，指的是中國政府在管理社會公共事務(wù)當(dāng)中出現(xiàn)的一種中國家庭式“父親”的心態(tài)*華東政法大學(xué)吳新葉教授對“父愛情結(jié)”的界定提出諸多意見，特此感謝。，包含“責(zé)任”與“地位”兩個方面。長期以來，政府大包大攬形成行政慣性，使得政府總是習(xí)慣于以一個父親的身份，既擔(dān)負(fù)對社會事務(wù)管理的“責(zé)任”，同時又要保證政府自身在國家體系中的“地位”。具體來說，政府對社會負(fù)有責(zé)任，因此在社會組織發(fā)育尚不完善且無法提供有效監(jiān)管的前提下，政府“不放心”將社會管理和社會服務(wù)的職能交接給社會主體負(fù)責(zé)，它認(rèn)為社會組織并不能發(fā)揮比自己更好的作用，因此還不如自己“親歷親為”。即便是在政府的編制有限、專業(yè)性不足的情況下依然如此。例如，曾有地方政府某部門的負(fù)責(zé)人認(rèn)為，政府在職能轉(zhuǎn)移過程中，既擔(dān)心職能無法轉(zhuǎn)移出去，又擔(dān)心轉(zhuǎn)移出去的職能得不到有效的運作。再者，“父愛情節(jié)”體現(xiàn)在政府的“地位”意識，即政府為了確保其在整個治理體系中的家長地位，不希望過多的社會組織影響它對社會有序穩(wěn)定的管理，所以會出現(xiàn)有一些事項“不想給”的情況。“在強政府支配社會的情況下，一旦社會組織有向政府索要核心職能的企圖，政府就會壓制它的發(fā)育，甚至將之列為清理的對象”*孫發(fā)鋒：《中國政府向社會組織轉(zhuǎn)移職能：機理、模式與特點》，《廣西社會科學(xué)》，2015年第8期。。除了保證地位的穩(wěn)固性以外，還會出現(xiàn)為了“保證家長的利益”而不愿意放權(quán)的現(xiàn)象，比如說一些涉及到審批決定權(quán)的、具有收費收益性質(zhì)的職能等內(nèi)容。

周雪光教授在分析基層政府“共謀現(xiàn)象”時曾經(jīng)提出了執(zhí)行“靈活性”的三種表現(xiàn)形式，分別是：政策本身留有許多執(zhí)行靈活性的空間、用不同手段或在不同領(lǐng)域渠道之間實行資源轉(zhuǎn)移以完成某項任務(wù)、以及利益關(guān)涉群體為維護(hù)私利而進(jìn)行的歪曲執(zhí)行*周雪光：《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”——一個政府行為的制度邏輯》，《社會學(xué)研究》，2008年第6期。。在制度設(shè)計存在不完整性與模糊性的前提之下，政府因為“父愛情結(jié)”的存在對執(zhí)行路徑的變通也呈現(xiàn)出了同樣的特征，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，在靈活性空間內(nèi)部進(jìn)行的良性解釋。我國政府在職能轉(zhuǎn)移的過程中采取以政府為主導(dǎo)且形式多樣的轉(zhuǎn)移路徑。以廣東省為例，自2013年以來，政府選擇以培育社會組織、購買公共服務(wù)與制定政府職能轉(zhuǎn)移的目錄的方式推進(jìn)政府職能不斷向社會轉(zhuǎn)移，見表3。廣東省所采取的政策工具具有一定的合理性：其一，加快培育發(fā)展社會組織，可以有效緩解承接主體數(shù)量不足、能力不足等問題，確保職能“轉(zhuǎn)得出、接得住、管得好”。廣東省通過進(jìn)一步簡化登記程序、降低登記條件，推進(jìn)社會組織“去行政化”和“去壟斷化”，并設(shè)立省級培育發(fā)展社會組織專項資金，從2012年起通過省財政、福利彩票公益金等形式對符合條件的社會組織分類給予補助，已先后在廣州、深圳等地建立社會組織孵化基地，已有229個社會組織入駐。其二，在中央關(guān)于政府購買文件的精神指導(dǎo)下，加大政府購買力度，引導(dǎo)社會組織通過承接政府購買服務(wù)參與社會管理，是符合政府職能轉(zhuǎn)移的精神的。因為公共服務(wù)的提供也屬于政府的職能范圍，政府打破自己獨統(tǒng)的控制地位，引入社會主體進(jìn)入服務(wù)提供領(lǐng)域，賦予社會組織公共服務(wù)提供主體的地位，也是對服務(wù)功能的分享與轉(zhuǎn)移。其三，通過制定政府職能轉(zhuǎn)移目錄，將省級政府向社會組織轉(zhuǎn)移的事項分類歸納，編制目錄，向社會公布。這樣做既便于政府職能轉(zhuǎn)移的有序進(jìn)行，也通過向社會公開，保證了改革的透明度與公民的參與度，有利于提高轉(zhuǎn)移內(nèi)容的合理性與合法性。

表3　廣東省政策工具選擇

資料來源：作者根據(jù)有關(guān)文件整理

第二，通過資源轉(zhuǎn)換實行良性變通。廣東省順德區(qū)為了解決政府職能轉(zhuǎn)移的現(xiàn)實需求與社會組織承接能力不足的矛盾，探索成立過渡性的機構(gòu)承接政府職能。換句話說，“良好”的職能承接機構(gòu)最好具有一定的政府背景，但是又不納入行政序列，既可以解決對社會組織監(jiān)管不足問題，又可以有效地推動政府職能不斷向社會轉(zhuǎn)移。在借鑒英國執(zhí)行機構(gòu)、新加坡與香港地區(qū)法定機構(gòu)的管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，順德先后成立了社會創(chuàng)新中心、文化藝術(shù)發(fā)展中心、人才發(fā)展服務(wù)中心和產(chǎn)業(yè)服務(wù)創(chuàng)新中心四個法定機構(gòu)。所謂法定機構(gòu)，指的是“依據(jù)立法機構(gòu)通過的專門法律或者一部法律的某些條款而設(shè)立，具體職責(zé)和業(yè)務(wù)范圍由法律規(guī)定的管理社會公共事務(wù)或者提供公共服務(wù)的機構(gòu)”*劉新華：《探索法定機構(gòu)管理模式推進(jìn)行政管理體制創(chuàng)新》，《行政管理改革》，2010年第3期。。以順德區(qū)社會創(chuàng)新中心為例，該組織自成立以來，作為準(zhǔn)政府機構(gòu)充當(dāng)社會組織與社會企業(yè)的孵化器，并不斷指導(dǎo)社會創(chuàng)新實踐，探索社會創(chuàng)新路徑，成為了政府在社會組織管理創(chuàng)新當(dāng)中職能的主要承接方。不難看出，政府職能向社會轉(zhuǎn)移過程中社會組織承接能力不足是一個廣泛存在的現(xiàn)象，選擇設(shè)立一個過渡性的機構(gòu)作為聯(lián)系政府與社會組織的橋梁，并賦予其一定的資金分配權(quán)限與社會組織管理權(quán)限，用于引導(dǎo)社會組織的發(fā)育與社會的管理，具有一定的合理性。

第三，利益關(guān)涉者的歪曲執(zhí)行。按照石亞軍教授與施正文教授的觀點，“當(dāng)我們走入行政管理體制改革的深處時，發(fā)現(xiàn)跟政府權(quán)力相連的所有變與不變，最終都與部門利益有關(guān)。”所謂部門利益，指的是“掌握公共權(quán)力、承擔(dān)公共管理職責(zé)的政府部門，利用自身行政權(quán)力和資源控制優(yōu)勢，通過或者合法和合政策的，或者鉆法律和政策空子的，或者非法和非政策的手段，為本部門及其組成人員謀取的、非公共利益的小團(tuán)體和個人的私利”*石亞軍，施正文：《我國行政管理體制改革中的“部門利益”問題》，《中國行政管理》，2011年第5期。。在政府職能轉(zhuǎn)移中也可以發(fā)現(xiàn)部門利益的身影，部分地方政府或政府組成部門憑借自身對政策的解讀權(quán)或者說是在改革中絕對的話語權(quán)，可以為了自身利益將政府職能變相的留在自己手中，出現(xiàn)不舍得放權(quán)的現(xiàn)象。例如，當(dāng)前政府簡政放權(quán)存在的問題就是，由于現(xiàn)在有些部門過于眷戀權(quán)力，把手中一些無關(guān)痛癢的權(quán)力下放，而一些核心權(quán)力卻死死地抓在手中不肯放。“不放權(quán)”、“給責(zé)不給權(quán)”問題突出。在政府購買公共服務(wù)領(lǐng)域，也有政府部門認(rèn)為政府購買公共服務(wù)將會削弱自身職權(quán)，因此向社會購買的意愿不夠強烈，“導(dǎo)致開展服務(wù)購買的對象多是與自己有行政或其他隸屬關(guān)系的組織，購買雙方不是獨立的主體，這樣很難形成契約關(guān)系，也不能真正獲得購買服務(wù)的優(yōu)勢”*許光建，吳巖：《政府購買公共服務(wù)的實踐探索及發(fā)展導(dǎo)向——以北京市為例》，《中國行政管理》，2015年第9期。。

四、現(xiàn)實運作：政府職能向社會轉(zhuǎn)移實效與否的關(guān)鍵

如果說制度設(shè)計是政府職能向社會轉(zhuǎn)移的源頭，那么政府完成路徑選擇之后即進(jìn)入了社會組織承接與現(xiàn)實的運作環(huán)節(jié)，這也是政府職能能否實現(xiàn)實效轉(zhuǎn)移的關(guān)鍵所在。本部分主要從社會組織承接的內(nèi)容、方式、效果三個方面進(jìn)行分析。

(一)社會組織承接的職能呈現(xiàn)邊緣性

“法律法規(guī)文本和現(xiàn)實運作往往存在出入，這在轉(zhuǎn)型社會中尤為明顯”*張長東，顧昕：《從國家法團(tuán)主義到社會法團(tuán)主義——中國市場轉(zhuǎn)型過程中國家與行業(yè)協(xié)會關(guān)系的演變》，《東岳論叢》，2015年第2期。。在制度規(guī)定的不完整性與模糊性并存的前提之下，“在轉(zhuǎn)變職能過程中，政府只是將一些邊緣職能交給社會組織”*郝鄭飛，文宏：《深化政府職能轉(zhuǎn)變的理論探討與實踐創(chuàng)新——中國行政管理學(xué)會2013-2014年會暨“深化政府職能”研討會綜述》，《中國行政管理》，2015年第3期?！，F(xiàn)階段，社會組織承接的職能主要包括行政審批、行業(yè)自律、社會服務(wù)與市場監(jiān)管，并多以政府購買服務(wù)與項目合作、委托項目的形式出現(xiàn)，見表4。

表4　社會組織承接事項匯總

資料來源：依據(jù)課題組在廣州市、深圳市、順德區(qū)的調(diào)研資料自制

社會組織承接的政府職能具有一些較為明顯的特征：第一，行政審批類職能作為政府職能的核心內(nèi)容，是行政機關(guān)與行政相對人發(fā)生互動最為頻繁的領(lǐng)域，也是簡政放權(quán)改革的重要內(nèi)容。社會組織承接的主要為整個行政審批環(huán)節(jié)中的輔助類事項，通過將“專業(yè)性/技術(shù)性、事務(wù)性環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移給社會，可以減輕政府工作負(fù)擔(dān)，同時有利于提高處理技術(shù)性事務(wù)環(huán)節(jié)的專業(yè)程度”*石亞軍，高紅：《政府在轉(zhuǎn)變職能中向市場和社會轉(zhuǎn)移的究竟應(yīng)該是什么》，《中國行政管理》，2015年第4期。。例如，順德區(qū)人力資源協(xié)會承接的中級職稱評定職能當(dāng)中初步的公告發(fā)布、資料搜集與審核、考試安排等內(nèi)容；貴陽市再生資源協(xié)會也承接了原屬于商務(wù)局的備案等工作。第二，行業(yè)自律職能指的是“行業(yè)內(nèi)部自我管理、自我監(jiān)督的功能，內(nèi)容主要包括自律公約的制定”*許光建，吳巖：《政府購買公共服務(wù)的實踐探索及發(fā)展導(dǎo)向——以北京市為例》，《中國行政管理》，2015年第9期。。例如順德區(qū)物業(yè)管理協(xié)會先后承接了政府的物業(yè)管理招投標(biāo)服務(wù)，物業(yè)管理服務(wù)企業(yè)誠信手冊管理事項，全區(qū)范圍內(nèi)的物業(yè)管理示范項目申報和考評工作等，都屬于行業(yè)自律的內(nèi)容。第三，社會服務(wù)提供是社會組織承接政府的主要職能，主要包括社會組織主動申請的公益創(chuàng)投項目，也包括政府主動選擇與社會組織合作，或者交由社會組織單獨負(fù)責(zé)的項目，這與社會管理應(yīng)以優(yōu)化服務(wù)為重點的大背景契合*魏磊：《論深化社會控制科學(xué)化研究》，《理論學(xué)刊》，2017年第2期。。比如深圳市商業(yè)聯(lián)合會負(fù)責(zé)的深圳市中小企業(yè)公共服務(wù)平臺建設(shè)、中小企業(yè)生產(chǎn)運營監(jiān)測和中小企業(yè)服務(wù)中心的呼叫建設(shè)服務(wù)項目、承辦中國國際人才交流大會深圳論壇、承辦中國公益慈善項目交流展示會、與各區(qū)政府開展一些展覽展示會等內(nèi)容。第四，市場監(jiān)管類職能，主要指的是社會組織協(xié)助政府進(jìn)行的包括檢查、匯報、評估等輔助性內(nèi)容。該職能與行政審批職能類似，主要為一些專業(yè)技術(shù)性的或者是操作性內(nèi)容，在執(zhí)行過程中社會組織只可記錄情況并如實上報，不具有任何形式的決定處置權(quán)限。

表5　社會組織承接方式匯總

資料來源：依據(jù)課題組在廣州市、深圳市、順德區(qū)的調(diào)研資料自制

(二)社會組織的承接方式呈現(xiàn)單調(diào)性

在政府選擇以培育社會組織、購買公共服務(wù)、制定職能轉(zhuǎn)移目錄以及成立準(zhǔn)政府機構(gòu)等方式進(jìn)行職能的社會轉(zhuǎn)移的背景之下，形成了社會組織承接政府職能的三種方式：分別是參與政府購買服務(wù)形式呈現(xiàn)的項目合作、作為準(zhǔn)政府機構(gòu)承接較為完整的政府職能以及承接政府職能當(dāng)中的輔助性與技術(shù)性的工作，詳見表5。按照馬慶鈺教授和賈西津教授的觀點，“政府與社會組織圍繞公共服務(wù)的供給，將形成一種新型的合作機制，公共財政逐步成為社會組織發(fā)展的重要資金來源，這個大趨勢將催生越來越多的社會組織去擔(dān)當(dāng)社會公共產(chǎn)品的生產(chǎn)者和供給者”*馬慶鈺，賈西津：《中國社會組織的發(fā)展方向與未來趨勢》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》，2015年第7期。。這在實踐當(dāng)中也得到了驗證，政府購買服務(wù)的項目合作是實現(xiàn)雙方合作的最主要形式，申請和承接合作項目的社會組織占到了調(diào)研總體的一半以上。但是，正如前文所述，選擇以政府購買公共服務(wù)和制定職能轉(zhuǎn)移為轉(zhuǎn)移路徑，承載的多為邊緣性職能，并不觸及行政權(quán)力的增減。在政府主角地位的主導(dǎo)之下，并不能有效地提升社會組織在社會管理當(dāng)中的主體地位。

值得強調(diào)的是，關(guān)于成立法定機構(gòu)有兩點需要注意：第一，政府職能的轉(zhuǎn)移應(yīng)在政府與社會組織之間完成，而且將社會自治的內(nèi)容賦權(quán)于社會是天然合理的路徑選擇。但是人為的在社會與政府中間增設(shè)一個準(zhǔn)政府機構(gòu)，容易拉長政府與社會之間的距離。因此，準(zhǔn)政府機構(gòu)應(yīng)該真正如政府所言，只是作為一個過渡和緩沖出現(xiàn)，在社會組織發(fā)育足夠成熟之后逐步退出社會事務(wù)的管理，或者抹去其準(zhǔn)公共性，以平等的社會主體的身份參與社會事務(wù)管理與公共事務(wù)提供；第二，因為其準(zhǔn)公共性，法定機構(gòu)設(shè)立以后容易侵占部分原本屬于其他社會組織的生存空間，抑制其他民間社會組織的發(fā)育。例如，一些原本已經(jīng)轉(zhuǎn)移給社會組織承接的職能或者購買的服務(wù)項目，在法定機構(gòu)成立以后，有些社會組織反映，他們沒有被告知任何理由，就被“終止合作”并將項目交由法定機構(gòu)負(fù)責(zé)?；诖?，政府在推動此項探索時，應(yīng)在加強其合理性與合法性上，在設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)、公開流程等方面繼續(xù)完善，以保證其在承擔(dān)政府職能的同時切實發(fā)揮其社會組織孵化器而非替代品的作用。

(三)職能轉(zhuǎn)移后運轉(zhuǎn)不力現(xiàn)象普遍存在

將政府職能轉(zhuǎn)移給更具專業(yè)性與人力資源豐富的社會組織，可以有效提高職能的運作效率與效果。例如，吉安市慈善志愿者協(xié)會承接的留守兒童項目，依托其長期從事此項領(lǐng)域的工作經(jīng)驗與豐富的人力資源將其發(fā)展成為省內(nèi)具有重要影響的特色項目。但是，由于社會組織在資源聚合、社會公信度、人才俘獲、專業(yè)水準(zhǔn)等方面的能力不足，使得當(dāng)前仍然存在著社會組織承接職能與合作項目的運轉(zhuǎn)無效問題。

在政府職能向社會組織轉(zhuǎn)移的整個過程中，政府的監(jiān)管應(yīng)成為政府取消、下放、轉(zhuǎn)移職能之后的守土重地。但是，在實踐中卻發(fā)現(xiàn)，政府除了在初期的資料審核、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立之外，后期的監(jiān)管卻普遍缺乏，由此與社會組織的公信力不足共同導(dǎo)致了部分職能與合作項目的運行不暢。例如，江西省推動的特殊兒童群體教材的編撰項目，項目在申請之初明確闡明具有足夠的專業(yè)性與豐富的實踐經(jīng)驗，并邀請多名專家共同申報，由此獲得了六萬元的項目資金，其余款項通過該社會組織向社會募集得來。但是最終在項目結(jié)項時卻發(fā)現(xiàn)該社會組織資金、專家均未配套，依靠其團(tuán)隊編撰出來的教材與項目申報方案相差甚遠(yuǎn)，這類執(zhí)行失效的情況在政府職能向社會轉(zhuǎn)移中大量存在。

五、研究結(jié)論與思考

第一，政府職能的實效轉(zhuǎn)移受到了制度規(guī)定、轉(zhuǎn)移路徑與現(xiàn)實狀況的影響。因為制度設(shè)計的模糊性與不完整性、轉(zhuǎn)移職能內(nèi)容的邊緣性、路徑選擇的不合理性、行政文化等的影響，我國政府職能向社會轉(zhuǎn)移出現(xiàn)了非實效現(xiàn)象。

第二，中央政府層面制度規(guī)定的模糊性和不完整性對政府職能轉(zhuǎn)移的影響是根本性的。因為它并未對轉(zhuǎn)移標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行具體化與操作化，到了地方政府層面上因為缺乏其他可測量的標(biāo)準(zhǔn)，它們最終只能選擇以數(shù)量的多少作為政府職能轉(zhuǎn)移成功與否的計算工具。由此帶來的問題是，地方政府容易走入一個數(shù)字增減的怪圈?！坝械恼诟母镏凶霰砻嫖恼?，放虛不放實，放小不放大，放輕不放重，制造一些權(quán)力洞穴和掩體私藏與部門利益相關(guān)的權(quán)力，致使政府職能轉(zhuǎn)移的含金量打折”*石亞軍：《當(dāng)前推進(jìn)政府職能根本轉(zhuǎn)變亟需解決的若干深層問題》，《中國行政管理》，2015年第6期。。究其原因在于行政職能難以量化，有時候還具有可拆解性。因此一項行政職權(quán)可以拆解為幾項職權(quán)進(jìn)行下放或者保留，而保留的職權(quán)往往是有含金量、權(quán)力較大的職權(quán)。從數(shù)據(jù)上看，轉(zhuǎn)移的政府職能為數(shù)不少，已經(jīng)達(dá)到放權(quán)的要求，但是真正的實權(quán)卻可能并沒轉(zhuǎn)移到實處。

第三，職能轉(zhuǎn)移的實效性并不體現(xiàn)在政府是否下放具有行政性的權(quán)力，而在于政府是否在理念的設(shè)計、路徑的選擇、后期的監(jiān)管與保障上真正實現(xiàn)了將其并不擅長且無力承擔(dān)的事項轉(zhuǎn)移給社會組織，這才是政府職能向社會實效轉(zhuǎn)移的題中之意。如若政府只是做表面文章，對職能內(nèi)容任意捆綁、拆分，只是追求轉(zhuǎn)移數(shù)量的美觀，對轉(zhuǎn)移過程和后期運作不理不問，則無論轉(zhuǎn)移什么都是不能實現(xiàn)實效性的。而且，社會組織也無意向政府索要過多的行政權(quán)力，正如安全生產(chǎn)協(xié)會會長所言：“如果讓協(xié)會承擔(dān)一些資質(zhì)的認(rèn)定是可以的，以及中介機構(gòu)的自律管理和咨詢服務(wù)。真的是政府的行政權(quán)力，我們是不愿意承擔(dān)的”*孫發(fā)鋒：《中國政府向社會組織轉(zhuǎn)移職能：機理、模式與特點》，《廣西社會科學(xué)》，2015年第8期。。

第四，大多數(shù)研究提到的社會組織承接能力不足的問題。政府與社會組織合作的前提是要有足夠數(shù)量的、可實現(xiàn)充分競爭的社會組織存在，即要有充分的、優(yōu)質(zhì)的潛在合作者*韓小鳳，苗紅培：《我國社會組織的公共性困境及其治理》，《探索》，2016年第6期。。實踐中，其實大多數(shù)社會組織具有承接意愿，但是因為缺乏相關(guān)的人才、資金、專業(yè)的認(rèn)可和職業(yè)認(rèn)證，使得他們在承接政府項目的時候力不從心。因此，在社會組織的承接意愿與承接能力之間存在落差的普遍性情況之下，是否可以探索在培養(yǎng)社會組織能力的同時，為其提供適合其提供的服務(wù)，既保證了職能轉(zhuǎn)移的完成，也可以促進(jìn)社會組織的成長，這可以成為政府向社會組織轉(zhuǎn)移職能的下一步的研究內(nèi)容。