逐步用足人大民主的“制度空間”

（一）

有關(guān)人大民主的研究較之四十年改革開放前，有了可喜的進(jìn)步。本人總認(rèn)為，當(dāng)社會(huì)只是把人大民主視為一個(gè)光燦燦的政治展品時(shí)，就不會(huì)發(fā)覺(jué)有多少需要破解的問(wèn)題。這樣，研究就幾近多余，不可或缺的只是色彩斑斕的裝飾和動(dòng)人心魄的宣傳口號(hào)及“廣告語(yǔ)”；當(dāng)社會(huì)把人大民主作為我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要途徑而當(dāng)真去運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)，就會(huì)從不同層面上發(fā)現(xiàn)各種需要正確把控、亟待解決的難題。運(yùn)轉(zhuǎn)得愈是當(dāng)真，需要化解的難題就可能愈發(fā)多見。于是，以問(wèn)題為導(dǎo)向的科學(xué)的研究，就必不可少了——其實(shí)，有說(shuō)服力的宣傳，也是要以科學(xué)的研究為支撐的。

改革開放以來(lái)，人大民主的研究者隊(duì)伍主要有兩支。一支在人大系統(tǒng)外，即高校和科研機(jī)構(gòu)中的政治學(xué)、憲法學(xué)等學(xué)科的研究者；另一支在人大系統(tǒng)內(nèi)，即人大代表或人大機(jī)關(guān)中偏愛思考與筆耕的研究者。一般而論，前者更熟悉相關(guān)基本理論和研究方法，他們對(duì)人大民主基礎(chǔ)理論問(wèn)題進(jìn)行過(guò)較多的規(guī)范性研究，側(cè)重于“就理論理”。但，這支隊(duì)伍中年輕的研究者已日益注重就人大民主開展實(shí)證研究、案例研究，側(cè)重于“就理論事”“就事論理”。這種研究范式要求他們必須在人大代表、人大機(jī)關(guān)工作者乃至選民中進(jìn)行艱辛調(diào)研，以獲取相關(guān)的實(shí)際資料、典型案例。后者，人大系統(tǒng)內(nèi)的研究者，也都具有理論素養(yǎng)和研究能力，他們突出的優(yōu)勢(shì)在于，所要研究的具體選題和實(shí)際資料可以很方便地從自己的日常積累中信手拈來(lái)。進(jìn)而依憑自己對(duì)于人大民主的親力親為和親身感受，運(yùn)用一定的理論與方法，對(duì)人大運(yùn)行中的某些經(jīng)驗(yàn)和問(wèn)題展開“就事論理”“就理論事”的研究，產(chǎn)出有別于工作總結(jié)的，甚至有別于工作研究的理論成果。

潘國(guó)紅同志，系江蘇省南通市所屬啟東市的人大常委會(huì)副主任，在工作之余熱衷于人大民主的思考與研究，曾在《人大研究》《學(xué)術(shù)論叢》《理論導(dǎo)刊》以及《復(fù)旦大學(xué)選舉與人大制度研究中心網(wǎng)站》等處，發(fā)表過(guò)數(shù)十篇理論文章。因全國(guó)開發(fā)區(qū)人大研究會(huì)的大力推動(dòng)，他精選了36篇，合成近40萬(wàn)字的論文集《國(guó)家治理現(xiàn)代化與人大權(quán)力行使》，已由中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社出版。全書分為“人大制度研究”“人大工作探討”“人大建設(shè)思考”與“歷史經(jīng)驗(yàn)考察”四大板塊。由此搭建的本書框架結(jié)構(gòu)，是合理的、清晰的、具有內(nèi)在邏輯的。

本人認(rèn)真研讀了《國(guó)家治理現(xiàn)代化與人大權(quán)力行使》后，發(fā)現(xiàn)潘國(guó)紅主任既有“就事論理”“就理論事”的優(yōu)長(zhǎng)，也有“就理論理”的功力。照說(shuō)，其屬于人大系統(tǒng)內(nèi)的研究者，但有關(guān)信息同時(shí)告訴我們，在步入政界之前，他已有過(guò)十五年從教的經(jīng)歷，期間少不了邏輯思維的訓(xùn)練。難怪本書相較于通常“就事論理”“就理論事”的研究成果，更具理論色彩和理論含量。

（二）

潘著的理論色彩和理論含量首先表現(xiàn)在，闡述每一論題時(shí)，都十分注意先對(duì)相關(guān)的核心概念加以認(rèn)真界定、厘清。這些概念包括：治理、治理體系、治理能力、國(guó)家治理現(xiàn)代化，民主、人民主權(quán)、人大制度，民主文化、人大民主文化、公平、寬容、政治寬容，信任、公信力、人大公信力，民意、民意表達(dá)，公民意識(shí)、政治參與，形式、形式主義，邊緣化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大“邊緣化”，等等。其中，有的根據(jù)作者自己的理解，直接對(duì)某一概念的內(nèi)涵作出解釋；有的先引用中外學(xué)者關(guān)于某一概念內(nèi)涵的不同見解，經(jīng)過(guò)一定的辨析，再表明著者自己的認(rèn)定。后一種情況，比如在“試論人大制度的民意表達(dá)功能”一篇中，以重墨探究了“民意”這一耳熟能詳?shù)母拍睿壕烤乖撊绾伟盐掌鋬?nèi)涵？或者說(shuō)，到底什么叫“民意”？本書引述了中外學(xué)者的六種觀點(diǎn)。其中，關(guān)于“民意”意味著“個(gè)意”還是“眾意”“公意”，“民意”是否一定是“共識(shí)”“一致意見”，是否一定具有“真理性”而“正確無(wú)誤”等，或存在明顯對(duì)立，或較為相近但仍有深究的余地?；诙笠治?，著者對(duì)“民意”下了自己的定義，并指出“存在全部民意、多數(shù)民意、少數(shù)民意和個(gè)體民意之分”[1]。本文作者基本贊同這一觀點(diǎn)，認(rèn)為，民意說(shuō)到底是一種利益訴求。隨著社會(huì)利益趨于多元化，民意也難免走向多樣化，不同的個(gè)體、不同的群體，對(duì)于同一公共問(wèn)題，往往會(huì)呈現(xiàn)出多種不同的甚至互為沖突的利益訴求。這些多樣化的利益訴求都應(yīng)視為不可忽視的民意。還當(dāng)指出，本書在注重界定、厘清眾多概念后，還分析了諸如“政治參與”等概念的基本特征[2]。

概念，是理論之樹的細(xì)胞、理論大廈的磚瓦。雖然在許多情況下，要對(duì)概念作出完全準(zhǔn)確、明晰的界定，是件非常困難的事。但，為了展開理論研究，不能不對(duì)特定的概念（尤其是核心概念）有一個(gè)基本準(zhǔn)確的把握。非如此，就會(huì)引起概念混亂、理路不清，給人以一頭霧水。難能可貴的是，本書不僅重視對(duì)相關(guān)的既定概念作出界定，而且還創(chuàng)造性地提出了新的理論概念。較為明顯的是，在引述中外學(xué)者所使用的“民主文化”概念的基礎(chǔ)上，著者提出了“人大民主文化”這一概念。應(yīng)該說(shuō)，這一新的概念是能夠成立的，而且是具有重要價(jià)值的。本文作者相信，只要人大民主堅(jiān)持不懈更加切實(shí)地推行下去，那么，在全社會(huì)養(yǎng)成“人大民主文化”，就不僅是必需的，而且還是可期的。文化—制度—行為，本是互為因果，交相作用的：一定的文化下形成一定的制度，人們以制度的運(yùn)行規(guī)范自己的行為，而制度運(yùn)行與人們行為又離不開相應(yīng)的文化支撐。反之，制度運(yùn)行與人們行為的持之以恒、習(xí)以為常，必定會(huì)形成或充實(shí)相應(yīng)的文化。按本書著者解釋，“人大民主文化屬于民主文化的范疇，它作為一個(gè)龐大的文化系統(tǒng)，是指人們對(duì)人大民主政治的主觀意向和態(tài)度……以及人們對(duì)人大民主效能和作用的主觀認(rèn)知和評(píng)價(jià)。”[3]由此新概念出發(fā)，著者展開了“人大民主文化的理念定位與形成途徑”的專題探究，認(rèn)為人大民主文化內(nèi)含四種核心理念：主權(quán)在民的理念、權(quán)力理念、公平理念、寬容與公共理性理念[4]。人大民主制度作為民主的“硬件”，必須有人大民主文化這個(gè)“軟件”與之配合[5]。人大民主文化形成的途徑主要有五條，概言之，即彰顯人民主體地位，推進(jìn)人大民主規(guī)范化程序化，提升人大民主績(jī)效，塑造人大代表人格力量，提升人大民主文化傳播效應(yīng)[6]。

（三）

潘著的理論色彩和理論含量更是表現(xiàn)在，圍繞人大民主的一系列問(wèn)題開展了理論闡析。闡析中，運(yùn)用概括、思辨等能力，盡可能表達(dá)自己的理論觀點(diǎn)。所闡析的問(wèn)題，既包括基礎(chǔ)理論問(wèn)題，也包括應(yīng)用理論問(wèn)題，還包括對(duì)人大民主有啟迪作用的若干歷史經(jīng)驗(yàn)問(wèn)題。

舉例一，怎樣認(rèn)識(shí)協(xié)商民主與人大民主的關(guān)系？本書著者認(rèn)為，“協(xié)商民主的理念內(nèi)含于人民代表大會(huì)制度理論之中，也體現(xiàn)在這一制度的實(shí)踐之中”[7]，比如具體“體現(xiàn)在人大代表的選舉、人大立法、監(jiān)督、人事任免和重大事項(xiàng)決定及相關(guān)的工作之中”[8]。著者指出，“目前，在人大制度運(yùn)行中，我們不乏協(xié)商，但協(xié)商意識(shí)不夠……許多協(xié)商存在走過(guò)場(chǎng)的現(xiàn)象，效果還不盡如人意?！盵9]對(duì)人大工作中如何進(jìn)一步推動(dòng)協(xié)商民主的發(fā)展，著者也提出了自己的看法。此外，他有針對(duì)性地強(qiáng)調(diào)，“協(xié)商民主主要是彌補(bǔ)選舉民主的不足”，而“不是全盤取代選舉民主及其運(yùn)作”[10]。本文作者注意到，總有人對(duì)協(xié)商民主與選舉民主的關(guān)系認(rèn)識(shí)不清。其實(shí)，以選舉民主為主要特征的人大民主也內(nèi)含著協(xié)商民主的因素。因此，黨的十九大報(bào)告把“人大協(xié)商”列為協(xié)商民主的七種協(xié)商渠道之二[11]。早在三年多前，習(xí)近平總書記就明確指出，“在中國(guó)，這兩種民主形式不是相互替代、相互否定的，而是相互補(bǔ)充，相得益彰的”[12]?？梢姡緯叩那笆鲇^點(diǎn)，其基本取向是與黨中央精神完全一致的。

舉例二，如何發(fā)揮代表作用，助力小康建設(shè)？著者在總體肯定某地人大代表通過(guò)“六個(gè)一”方式，服務(wù)小康建設(shè)大局的同時(shí)，清醒地表明觀點(diǎn)：如果人大和人大代表“越位去處理本屬行政機(jī)關(guān)或者司法機(jī)關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)的具體事情，就會(huì)使人大和人大代表既當(dāng)‘裁判員，又當(dāng)‘運(yùn)動(dòng)員……致使人大工作‘鉆進(jìn)了行政化的誤區(qū)，給人大工作造成負(fù)面影響”[13]。并指出，這與一些地方的“人們往往認(rèn)為人大是行政機(jī)關(guān)的附屬機(jī)構(gòu)”[14]，是有關(guān)系的。本文作者意識(shí)到，防止人大混同于行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)，是一個(gè)事關(guān)國(guó)家體制的大問(wèn)題，務(wù)須引起重視。

本書的理論色彩和理論含量還表現(xiàn)在，著者大量引經(jīng)據(jù)典以增強(qiáng)論證力。任何論著都是研究特定問(wèn)題的產(chǎn)物，不僅需要針對(duì)問(wèn)題鮮明表達(dá)研究者的觀點(diǎn)，而且還需要對(duì)研究者的觀點(diǎn)進(jìn)行盡可能充分的論證。本書在展開論證時(shí)，除了自我申述理由外，還借助了國(guó)內(nèi)外許多學(xué)者的相關(guān)研究成果。僅以國(guó)外為例，書中引用了馬克思、列寧、亞里士多德、盧梭、密爾、享廷頓、羅爾斯等眾多思想家的權(quán)威論斷。本文作者發(fā)現(xiàn)，書中所引用的他人研究成果，并非全是用以順勢(shì)助推著者的論證，在少數(shù)情況下被作為著者觀點(diǎn)的對(duì)立面，予以駁論，以此反增自己的論證力和說(shuō)服力。典型的是，如何看待有研究者試圖厘清人大“重大事項(xiàng)決定權(quán)”中“重大”之涵義，以及一些地方人大渴望法律就此“重大”作出具體規(guī)定，以便操作？本書著者贊同這種“試圖”與“渴望”，卻引入了國(guó)內(nèi)二位學(xué)者的相反觀點(diǎn)。該觀點(diǎn)稱，“一些地方人大在行使重大事項(xiàng)決定權(quán)方面進(jìn)展緩慢，主要的問(wèn)題，還是在概念上打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)……”[15]。對(duì)此，本書著者明確表示“不予認(rèn)同”[16]，并借此進(jìn)一步論證了自己的觀點(diǎn)。

還可提及，為增強(qiáng)論證力和說(shuō)服力，書中也引用了諸多實(shí)際資料、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。在“人大工作探討”部分，更是信手拈來(lái)了作者所在單位——江蘇省啟東市人大的七大典型案例。

以上所述均是應(yīng)當(dāng)肯定的。不過(guò)，潘著也存在著若干不足。一是，個(gè)別內(nèi)容欠論證欠深度；二是，幾處提法欠準(zhǔn)確欠嚴(yán)謹(jǐn)；三是，有些內(nèi)容前后多次重復(fù)——這可能是論文集的通病。當(dāng)然，瑕不掩瑜?？傮w看，本書結(jié)構(gòu)合理、內(nèi)容豐富、理路清晰、文筆流暢，值得人大代表、人大工作者和人大研究者一讀。

（四）

作為當(dāng)代中國(guó)政治制度的一名研究者，本人在細(xì)讀潘著時(shí)，被不斷引發(fā)出對(duì)于某些理論問(wèn)題的思索。茲略表數(shù)端。

1.毛澤東何時(shí)首次提出人民代表大會(huì)制度的思想？

潘著確認(rèn)“1940年4月，毛澤東同志在《新民主主義論》中首次提出人民代表大會(huì)制度的理論設(shè)想”[17]。其實(shí)，長(zhǎng)期以來(lái)，學(xué)界（包括本人）均持此說(shuō)，根據(jù)是通常所讀到的《毛澤東選集》。

然而，華東師大楊建黨副教授在復(fù)旦大學(xué)攻讀博士學(xué)位期間，通過(guò)考證發(fā)現(xiàn)，1940年至1952年前出版的各類版本的《毛選》或單行本《新民主主義論》，均證明該文未提及“人民代表大會(huì)”，而使用了“國(guó)民大會(huì)”等。直到1950年5月至1952年4月，為了出版《毛澤東選集》，毛澤東依據(jù)已經(jīng)發(fā)展了的思想，親自將之修改成“人民代表大會(huì)”。楊博士還以謝覺(jué)哉在1945年1月27日引用毛澤東那段原話的日記，印證了這一發(fā)現(xiàn)，并從多個(gè)維度論析了毛澤東在《新民主主義論》時(shí)期，尚未形成人民代表大會(huì)制度的思想——如果我們可以認(rèn)同楊的考證與論析，那么，作為科學(xué)的理論研究，應(yīng)當(dāng)接受他的結(jié)論[18]，宜根據(jù)現(xiàn)在可以掌握的史料，改稱為：毛澤東在1945年《論聯(lián)合政府》一文中，首次提出了人民代表大會(huì)制度的思想。

2.為何使用“人大民主”概念？

潘著在多處加注且贊同性地引用了本文作者使用過(guò)的“人大民主”概念。就本人而言，最早使用這一概念是在2005年刊于《復(fù)旦學(xué)報(bào)》的一文中[19]?；蛟S限于孤陋寡聞，自己至今未見此前有誰(shuí)作為一個(gè)概念述及“人大民主”。本人當(dāng)時(shí)之所以會(huì)使用“人大民主”概念，是為了對(duì)我國(guó)的民主進(jìn)行分類，即分為了“黨內(nèi)民主”“人大民主”“社會(huì)民主”——所謂“三大民主”。黨內(nèi)民主即指執(zhí)政黨內(nèi)部的民主，人大民主是指直接行使國(guó)家權(quán)力的民主，社會(huì)民主則指不直接行使國(guó)家權(quán)力的、又不屬于執(zhí)政黨民主的社會(huì)層面上的民主，如精英化的政協(xié)民主、平民化的基層群眾自治民主。這種對(duì)我國(guó)民主的三分法，和“黨內(nèi)民主”與“人民民主”，“選舉民主”與“協(xié)商民主”等兩分法，并不矛盾。

為何不用“人大制度”而要用“人大民主”呢？這是因?yàn)?，在?duì)“民主”進(jìn)行分類時(shí)，似乎更適宜于使用“人大民主”，而不是“人大制度”——盡管人大民主是依據(jù)人大制度而展開的。需要指出，如同人大制度不僅僅是事關(guān)“人大”本身的制度，而是事關(guān)整個(gè)國(guó)家權(quán)力的制度一樣，人大民主也不僅僅是關(guān)涉“人大”本身的民主，而是關(guān)涉整個(gè)國(guó)家權(quán)力的民主。因此在我國(guó)，“人大民主”與“國(guó)家民主”是同義的。

3.怎樣逐步用足人大民主的“制度空間”？

潘著對(duì)人大民主的現(xiàn)狀與未來(lái)，作出了客觀評(píng)價(jià)和理性闡述。同樣，本人確信，人大制度為人大民主的實(shí)現(xiàn)提供了極大的制度空間，然而在現(xiàn)實(shí)中，這一制度空間還遠(yuǎn)未被用足。原因固然很多，但本人以為最重要的在兩個(gè)層面，一在制度層面。黨的領(lǐng)導(dǎo)制度和人大制度這對(duì)最重要的制度間關(guān)系如何進(jìn)一步理順，以有利于堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)一切，又有利于切實(shí)“支持和保證人民通過(guò)人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力”[20]？對(duì)此，我們還在實(shí)踐中繼續(xù)探索，有的時(shí)候有的地方還把握不準(zhǔn)。二在文化層面?！芭f中國(guó)留給我們的，封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法制傳統(tǒng)很少”[21]。這就容易成為我們發(fā)展（人大）民主的制約因素，而且是深層的長(zhǎng)期的。

我們應(yīng)當(dāng)奮發(fā)，從實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的高度，“積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革”[22]，不斷探索與理順上述的制度間關(guān)系；注重“培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀”[23]，“繼續(xù)肅清思想政治方面的封建主義殘余影響”[24]。我們應(yīng)當(dāng)清醒，這兩項(xiàng)任務(wù)的完成還有待持續(xù)努力，逐步積累。本人主張，在現(xiàn)有條件下，不妨慎言“大有作為”，堅(jiān)決不言“無(wú)所作為”，務(wù)須常言“盡力而為，有所作為”。爭(zhēng)取一年一小步，十年一大步，逐步用足人大民主的“制度空間”。

注釋：

[1][2][3][4][5][6][7][8][9][10][13][14][15][16][17][23]潘國(guó)紅：《國(guó)家治理現(xiàn)代化與人大權(quán)力行使》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2016年版第23、58～59、210、210～213、214、214～218、82、83、85～86、90、202、117、5、34頁(yè)。

[11][20][22]習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利》，載于《中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)文件匯編》，人民出版社2017年版，第30、29頁(yè)。

[12]習(xí)近平：《有事多商量 遇事多商量 做事多商量——在慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上的講話》，見2014年9月22日《文匯報(bào)》第2版。

[18]以上內(nèi)容可參見楊建黨博士的復(fù)旦大學(xué)博士學(xué)位論文：《領(lǐng)袖與制度成長(zhǎng)：毛澤東人民代表大會(huì)制度思想與實(shí)踐研究》。

[19]浦興祖：《以人大民主為重點(diǎn) 繼續(xù)推進(jìn)中國(guó)民主政治的發(fā)展》，載《復(fù)旦學(xué)報(bào)》2005年第5期。

[21][24]《鄧小平文選》，第二卷，人民出版社1994年第2版，第332、335頁(yè)。

（作者系復(fù)旦大學(xué)教授）