三公經(jīng)費(fèi)監(jiān)督治理：基于公共預(yù)算視角的探討

鄒之昕

人大要通過加強(qiáng)預(yù)算審查監(jiān)督能力建設(shè)、健全預(yù)算支出聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)機(jī)制、推動(dòng)審計(jì)監(jiān)督與人大監(jiān)督有機(jī)結(jié)合、重視發(fā)揮預(yù)算績效監(jiān)督的作用，實(shí)現(xiàn)“三公經(jīng)費(fèi)”全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督，建立有效的機(jī)制運(yùn)行，切實(shí)推進(jìn)“三公經(jīng)費(fèi)”的監(jiān)督治理。

“三公經(jīng)費(fèi)”問題，是一段時(shí)期以來社會(huì)輿論廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)，因此也成為政治學(xué)、財(cái)政學(xué)、公共管理學(xué)界探究的課題。2006年，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》刊發(fā)了國家行政學(xué)院竹立家教授題為《政府管理改革的幾個(gè)切入點(diǎn)》的文章，文中披露“三公經(jīng)費(fèi)”浪費(fèi)及腐敗問題，指出我國公款旅游、公款吃喝、公車消費(fèi)的數(shù)額每年高達(dá)9000億元之多[1]。2011年國務(wù)院決定公開中央部門“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算并且要求省級政府逐步公開職務(wù)消費(fèi)經(jīng)費(fèi)，到2012年5月制定《2012年政府信息公開重點(diǎn)工作安排》，并針對中央部門的公費(fèi)出國（境）數(shù)量、車輛購買數(shù)量及使用、公務(wù)接待費(fèi)用情況，必須向社會(huì)公眾公開。特別是2012年末中央八項(xiàng)規(guī)定出臺(tái)，“三公經(jīng)費(fèi)”治理在實(shí)際操作層面上取得明顯成效，“三公經(jīng)費(fèi)”支出明顯下降，黨和政府與人民群眾的關(guān)系不斷改善。但應(yīng)當(dāng)說，這些主要還是在操作層面上得到了執(zhí)行，要更好地規(guī)范我國職務(wù)消費(fèi)，亟需從制度和機(jī)制層面進(jìn)行改革。從“三公經(jīng)費(fèi)”監(jiān)督治理的角度進(jìn)行深入研究，對我國“三公經(jīng)費(fèi)”的改革治理，正是富有建設(shè)性、現(xiàn)實(shí)性的理論與實(shí)踐課題。

我國職務(wù)消費(fèi)制度由來已久，早在官員俸祿制度形成的封建社會(huì)時(shí)期，職務(wù)消費(fèi)就普遍存在，且消費(fèi)形式也伴隨著官員制度的發(fā)展而變化[2]。新中國成立后，中國共產(chǎn)黨針對官員貪污腐敗行為的打擊從未停止過。在學(xué)術(shù)領(lǐng)域，不少專家學(xué)者從政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、財(cái)政學(xué)等角度對“三公經(jīng)費(fèi)”問題進(jìn)行了多維度的深入分析，普遍認(rèn)同兩個(gè)問題，一是在政府日常運(yùn)行成本中，“三公經(jīng)費(fèi)”所占比例過高且呈現(xiàn)逐年增長的趨勢，許多預(yù)算外基金項(xiàng)目游離在財(cái)政支出的統(tǒng)計(jì)范圍之外。行政消耗性開支占較大比重，嚴(yán)重?cái)D兌財(cái)政資金，無形之中增加了財(cái)政支出的負(fù)擔(dān)[3]。“三公經(jīng)費(fèi)”存在群體普遍化、消費(fèi)目的模糊化、權(quán)利范圍無限膨脹的現(xiàn)象，并且存在監(jiān)督機(jī)制不健全的現(xiàn)象[4]。另一個(gè)問題則是“三公經(jīng)費(fèi)”浪費(fèi)巨大、假公濟(jì)私、支出透明度低、公開不及時(shí)等現(xiàn)象嚴(yán)重?！叭?jīng)費(fèi)”監(jiān)管不力，導(dǎo)致政府形象受損[5]。近幾年在“三公經(jīng)費(fèi)”信息公開上得到一定的提高，但是“三公經(jīng)費(fèi)”的界限籠統(tǒng)、公開內(nèi)容過于簡單、公開的法律保障滯后、公開的監(jiān)管主體不作為等問題仍然存在[6]?！叭?jīng)費(fèi)”范圍模糊不清、回應(yīng)民眾的質(zhì)疑態(tài)度不端正、口徑不一或偏窄以及數(shù)據(jù)真實(shí)性有待考量等方面并沒有達(dá)到人民對政府的預(yù)期[7]。對于“三公經(jīng)費(fèi)”問題產(chǎn)生的根源，專家學(xué)者們主要從我國財(cái)政預(yù)算制度、控制與監(jiān)管、審計(jì)和監(jiān)督等方面進(jìn)行分析，針對“三公經(jīng)費(fèi)”治理，提出了完善公開責(zé)任機(jī)制、充分發(fā)揮人大監(jiān)督作用、積極調(diào)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督作用、加強(qiáng)“三公經(jīng)費(fèi)”的財(cái)政預(yù)算控制和政府內(nèi)外部的審計(jì)監(jiān)督、合理建立“三公經(jīng)費(fèi)”支出制度機(jī)制等意見。

綜上所述，當(dāng)前國內(nèi)學(xué)者對于“三公經(jīng)費(fèi)”問題研究著述頗多，但大多偏重于經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與觀點(diǎn)歸納，總體缺乏系統(tǒng)性，專家學(xué)者對社會(huì)公眾及媒體普遍關(guān)注的“三公經(jīng)費(fèi)”監(jiān)督治理問題研究甚少。筆者認(rèn)為，基于公共預(yù)算的視角，從理論構(gòu)建上應(yīng)把握監(jiān)督主體、監(jiān)督對象、監(jiān)督方法的內(nèi)在邏輯，在加強(qiáng)政府對公共預(yù)算支出實(shí)現(xiàn)有效控制的同時(shí)，要充分發(fā)揮人大依法行使監(jiān)督職權(quán)的作用。本文主要以廣東省為例，著重探析加強(qiáng)預(yù)算編制審查監(jiān)督、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督、預(yù)算績效監(jiān)督、預(yù)決算公開監(jiān)督、建立預(yù)算支出聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)等制度機(jī)制，以同時(shí)作用于“三公經(jīng)費(fèi)”監(jiān)督治理的實(shí)踐意義。

“三公經(jīng)費(fèi)”治理中的政府控制與人大監(jiān)督

我國新預(yù)算法出臺(tái)后，將“三公經(jīng)費(fèi)”歸類為一般公共預(yù)算中。應(yīng)通過對政府部門公共預(yù)算編制的嚴(yán)格控制，從預(yù)算角度對行政支出的違規(guī)行為進(jìn)行約束，進(jìn)而減少甚至阻止“三公經(jīng)費(fèi)”不良使用的發(fā)生。

公共預(yù)算視角下的“三公經(jīng)費(fèi)”監(jiān)督治理，從理論構(gòu)建上應(yīng)主要分為監(jiān)督主體、監(jiān)督對象、監(jiān)督方法等方面。監(jiān)督主體是監(jiān)督作用發(fā)揮效用的載體，是監(jiān)督行為的實(shí)體承載方式，是監(jiān)督行為發(fā)揮作用的媒介。人大通過立法權(quán)的行使審議預(yù)算，對預(yù)算的編制的合理性進(jìn)行監(jiān)督；預(yù)算績效監(jiān)督是對公共預(yù)算的行政監(jiān)督，或由第三方評估機(jī)構(gòu)對行政崗位的公職人員進(jìn)行監(jiān)督和審查，檢查相關(guān)單位的賬目明細(xì)、執(zhí)行質(zhì)量以及工作效率；預(yù)決算公開監(jiān)督可以建立公共預(yù)算監(jiān)督公開透明的良好氛圍。不同“三公經(jīng)費(fèi)”監(jiān)督主體的監(jiān)督方式和監(jiān)督內(nèi)容不盡相同，可以通過縝密的監(jiān)督系統(tǒng)對“三公經(jīng)費(fèi)”實(shí)施全方位的監(jiān)督治理，針對政府公共預(yù)算的各個(gè)環(huán)節(jié)，遏制公職人員因委托—代理產(chǎn)生的違法違紀(jì)行為[8]。

根據(jù)國家提出的對“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算公開詳細(xì)的目錄，公務(wù)用車購置及運(yùn)行維護(hù)費(fèi)、公務(wù)接待費(fèi)、因公出國（境）費(fèi)、會(huì)議費(fèi)等每項(xiàng)花費(fèi)都逐條公開，但仍需對已經(jīng)公開的目錄進(jìn)行細(xì)致監(jiān)督和審查，選取正確的監(jiān)督對象可以為監(jiān)督部門節(jié)省相當(dāng)?shù)娜肆?、物力和?cái)力?！叭?jīng)費(fèi)”的正確使用承擔(dān)著社會(huì)公眾對政府的信任，政府必須對“三公經(jīng)費(fèi)”的使用負(fù)責(zé)，建立政府與民眾之間的互信關(guān)系，建設(shè)為人民服務(wù)的“陽光政府”[9]。

依據(jù)“三公經(jīng)費(fèi)”監(jiān)督主體與監(jiān)督對象的不同，應(yīng)選取不同的監(jiān)督方法進(jìn)行治理。在政府加強(qiáng)對公共預(yù)算支出實(shí)現(xiàn)有效控制方面，近些年來廣東省一直進(jìn)行積極的實(shí)踐探索。根據(jù)中華人民共和國政府信息公開條例、財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步做好預(yù)算信息公開工作的指導(dǎo)意見、廣東省人民政府辦公廳關(guān)于深入推進(jìn)政府預(yù)算信息公開的指導(dǎo)意見，廣東省自2008年起參與削減公共預(yù)算的行動(dòng)，2010年廣東省趕在全國首批省級單位曬出本省的省直行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位“三公經(jīng)費(fèi)”支出賬本，將2010年省直屬行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的財(cái)政撥款的“三公經(jīng)費(fèi)”支出決算公之于眾，并且嚴(yán)格按照2009年壓減后的年度預(yù)算額再壓減4%。自2011年國務(wù)院部署治理“三公經(jīng)費(fèi)”伊始，廣東省開始陸續(xù)公開省直屬機(jī)關(guān)單位、各市縣的“三公經(jīng)費(fèi)”信息，并于當(dāng)年7月1日起，對省直行政事業(yè)單位的公用經(jīng)費(fèi)按照去年總額的5%壓支，并且連續(xù)十年壓縮和控制省級“三公經(jīng)費(fèi)”支出，截至2016年已經(jīng)初見成效[10]。2012年4月，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議要求省級政府兩年內(nèi)全面公開“三公經(jīng)費(fèi)”，廣東省在2012年公開“三公經(jīng)費(fèi)”幾乎達(dá)到所有省直部門、省直機(jī)構(gòu)、各市縣區(qū)全部公開。2013年廣東省級預(yù)算編制工作進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算編制，完善定員定額方法體系，將“三公經(jīng)費(fèi)”和行政經(jīng)費(fèi)細(xì)化到項(xiàng)級科目。2015年廣東省推行公務(wù)用車改革，根據(jù)改革方案的內(nèi)容，全省省直單位和各市縣區(qū)在2015年底前全面完成公務(wù)用車制度改革，鼓勵(lì)省直屬廳（局）主要領(lǐng)導(dǎo)及市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要負(fù)責(zé)人參與改革，取消領(lǐng)導(dǎo)公務(wù)用車制度，改為通過領(lǐng)取公務(wù)交通補(bǔ)貼代替專車。經(jīng)過近十年的實(shí)踐探索，廣東省“三公經(jīng)費(fèi)”的監(jiān)督治理，從政府加強(qiáng)對公共預(yù)算支出實(shí)現(xiàn)有效控制方面不斷出臺(tái)的具體措施，為打造“陽光政府”提供了制度保障。

與此同時(shí)，廣東省人大行使對政府工作的監(jiān)督職權(quán)中，在加強(qiáng)公共預(yù)算審查監(jiān)督方面，重視推動(dòng)對“三公經(jīng)費(fèi)”的監(jiān)督治理，通過加強(qiáng)預(yù)算審查監(jiān)督能力建設(shè)、健全廣東省人大預(yù)算支出聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督機(jī)制、推動(dòng)審計(jì)監(jiān)督與人大監(jiān)督有機(jī)結(jié)合、重視預(yù)算績效監(jiān)督的作用、保障公眾和媒體參與監(jiān)督的權(quán)利等，初步形成了預(yù)算編制審查監(jiān)督治理、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督治理、預(yù)算績效監(jiān)督治理、預(yù)決算公開監(jiān)督治理的監(jiān)督治理模式機(jī)制。

修改后的預(yù)算法從總體上確立全口徑預(yù)算收支范圍，各級人大及其常委會(huì)將政府的全部收入和支出納入預(yù)決算審查監(jiān)督。廣東省人大在事前、事中、事后監(jiān)督方面，搭建了“專項(xiàng)提前介入預(yù)算編制監(jiān)督”“實(shí)時(shí)在線聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督”“重要專項(xiàng)財(cái)政資金績效監(jiān)督”三個(gè)監(jiān)督平臺(tái)，在加強(qiáng)預(yù)決算審查監(jiān)督中，強(qiáng)化專項(xiàng)提前介入預(yù)算編制監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)預(yù)決算審查監(jiān)督關(guān)口前移。廣東省人大及其常委會(huì)在履行預(yù)算審查監(jiān)督工作職責(zé)的過程中，注重充分發(fā)揮人大代表和社會(huì)各界的作用，進(jìn)一步提高預(yù)算審查監(jiān)督水平及實(shí)效。

廣東省人大重視預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督工作。為了加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督工作，早在2004年8月，廣東省人大常委會(huì)就在全國率先實(shí)現(xiàn)省級公共財(cái)政預(yù)算支出執(zhí)行系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)。2005年開始探索與財(cái)政國庫支付系統(tǒng)的連接，為預(yù)算監(jiān)督系統(tǒng)的建設(shè)積累了經(jīng)驗(yàn)。2013年實(shí)現(xiàn)了系統(tǒng)與紀(jì)檢監(jiān)察部門聯(lián)網(wǎng)。2014年，根據(jù)新預(yù)算法的規(guī)定對財(cái)政預(yù)算支出聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行改進(jìn)，向人大提交財(cái)政預(yù)算支出聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的內(nèi)容，初步實(shí)現(xiàn)省級社?；鸺{入財(cái)政預(yù)算支出聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，社?；鸩糠纸y(tǒng)計(jì)報(bào)表數(shù)據(jù)可以通過政務(wù)外網(wǎng)進(jìn)行查詢。2015年根據(jù)修訂后的預(yù)算法和深化財(cái)政預(yù)算管理改革的要求，結(jié)合省人大工作實(shí)際，大力推進(jìn)新一輪預(yù)算監(jiān)督系統(tǒng)建設(shè)，努力增強(qiáng)人大預(yù)決算審查監(jiān)督的針對性和實(shí)效性。通過預(yù)算支出聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，使人大常委會(huì)能夠及時(shí)了解預(yù)算收入依法征收情況；批準(zhǔn)的年度預(yù)算和用款計(jì)劃撥付情況；預(yù)算收入、支出的依法管理情況；有無違反專款專用原則，重點(diǎn)項(xiàng)目資金用途和追加預(yù)算。預(yù)算支出聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)的建立為人大審查監(jiān)督財(cái)政預(yù)算執(zhí)行提供了有力數(shù)據(jù)保障，在人代會(huì)期間還可通過互聯(lián)網(wǎng)向各位代表開放，為人大代表監(jiān)督財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況提供了方便、快捷的信息平臺(tái)。

審計(jì)監(jiān)督是評價(jià)政府公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況的一種監(jiān)督形式，是治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵組成部分和重要基石，是一項(xiàng)獨(dú)立、客觀的保證和咨詢活動(dòng)，旨在增加價(jià)值和改善管理[11]。根據(jù)《中華人民共和國審計(jì)法》和《廣東省預(yù)算執(zhí)行審計(jì)條例》的規(guī)定，廣東省自2013年起，省直屬部門及各市、縣陸續(xù)公開“三公經(jīng)費(fèi)”賬目預(yù)決算信息，由此開啟廣東省審計(jì)廳對“三公經(jīng)費(fèi)”的專項(xiàng)審計(jì)監(jiān)督治理活動(dòng)，為規(guī)范財(cái)政預(yù)算管理、促進(jìn)廉潔政府建設(shè)發(fā)揮了積極作用[12]。2013年廣東省審計(jì)廳針對省直112家一級部門預(yù)算單位采取全面審計(jì)監(jiān)督，通過對當(dāng)年財(cái)政報(bào)告以及預(yù)算報(bào)告等數(shù)據(jù)進(jìn)行審計(jì)分析，查出涉及12家單位賬務(wù)核算不規(guī)范等問題。2014年仍然對112家省直預(yù)算部門進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，查出違規(guī)操作部門5家，涉及資金管理不到位、賬務(wù)內(nèi)容重復(fù)計(jì)算等問題，并勒令整改。2015年廣東省審計(jì)廳與預(yù)算支出聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)相結(jié)合，利用預(yù)算支出聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)的優(yōu)勢，對省直112家一級單位進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，并實(shí)時(shí)督促其規(guī)范操作，有效避免浪費(fèi)支出。2016年，通過預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)的進(jìn)一步完善，省審計(jì)廳對省直部門的監(jiān)督更細(xì)致更及時(shí)，并且將監(jiān)督范圍擴(kuò)大到省直下屬單位，提前發(fā)現(xiàn)審計(jì)問題33起，涉及金額153.19億元。

以廣東省的實(shí)踐來看，針對“三公經(jīng)費(fèi)”的監(jiān)督治理加強(qiáng)政府的自身控制和人大的依法監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)說取得了積極成效。通過預(yù)算編制審查監(jiān)督、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督、預(yù)決算公開監(jiān)督等方式，在一般性公共支出方面，繼續(xù)實(shí)行公務(wù)購車和用車經(jīng)費(fèi)、會(huì)議經(jīng)費(fèi)、公務(wù)接待費(fèi)用、黨政機(jī)關(guān)出國（境）經(jīng)費(fèi)等“五個(gè)零增長”策略[13]。

表1-1選取2010～2016年廣東全省“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算數(shù)據(jù)，表1-2選取2010～2014年廣東全省“三公經(jīng)費(fèi)”決算數(shù)據(jù)，統(tǒng)計(jì)口徑是匯總廣東省省直行政單位、事業(yè)單位部門的“因公出國（境）費(fèi)用、公務(wù)用車購置、公務(wù)用車運(yùn)行維護(hù)費(fèi)、公務(wù)接待費(fèi)”支出經(jīng)濟(jì)分類科目財(cái)政撥款支出數(shù)。由兩個(gè)表相互比較可見，廣東全省“三公經(jīng)費(fèi)”總體預(yù)算連續(xù)下降，尤其公務(wù)車輛購置及運(yùn)行費(fèi)降幅最高，這一良好的態(tài)勢主要得益于公車改革力度不斷加大、公務(wù)支出管理辦法出臺(tái)等一系列改革措施。2013年報(bào)告中顯示，廣東省進(jìn)一步壓縮會(huì)議、考核檢查評比表彰項(xiàng)目和“三公經(jīng)費(fèi)”，全省性會(huì)議數(shù)量同比下降31%；省本級考核檢查評比表彰項(xiàng)目從512項(xiàng)減少到101項(xiàng)，簡縮率達(dá)到77.4%。2014年廣東省繼續(xù)推進(jìn)改革政策，進(jìn)一步修改完善行政事業(yè)單位差旅費(fèi)、因公臨時(shí)出國經(jīng)費(fèi)等管理辦法，加強(qiáng)行政經(jīng)費(fèi)節(jié)約考核，迫使“三公經(jīng)費(fèi)”略有下降，“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算支出列為7.49億元，壓縮1.14億元，省下來的一個(gè)億全部投入民生項(xiàng)目。2015年廣東省財(cái)政支出從嚴(yán)控制“三公經(jīng)費(fèi)”增長，全省主要用于維持行政運(yùn)行的一般公共服務(wù)支出占全部支出的7.9%，較上年降低了4.1個(gè)百分點(diǎn)，“三公經(jīng)費(fèi)”共計(jì)6.89億元。2016年初，廣東省52個(gè)省直部門陸續(xù)曬出2016年部門預(yù)算，與2015年相比，全省省級“三公經(jīng)費(fèi)”同比減少6903萬元，2017年依舊保持遞減趨勢。

從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，廣東省“三公經(jīng)費(fèi)”支出費(fèi)用總量呈下降趨勢，政府部門在縮減“三公經(jīng)費(fèi)”支出過程中付出諸多努力，“三公經(jīng)費(fèi)”治理整改總體保持良好勢頭。在中央部級單位的示范下，廣東省率先公開省級單位“三公經(jīng)費(fèi)”信息，接受人民群眾的監(jiān)督，并且連續(xù)八年“三公經(jīng)費(fèi)”支出總量保持下降趨勢，其監(jiān)督治理方式起到?jīng)Q定性作用。但根據(jù)有關(guān)資料數(shù)據(jù)分析，廣東省各部門單位公布的“三公經(jīng)費(fèi)”仍然存在項(xiàng)目復(fù)雜、難以理解的情況，本可以詳細(xì)說明的科目被堆砌在一起，顯得過于粗糙，未達(dá)到公開賬目的監(jiān)督目的，在一些部門、單位，“三公經(jīng)費(fèi)”違規(guī)使用情況仍屢禁不止。經(jīng)過多年實(shí)踐探索，廣東省在深化預(yù)算審查監(jiān)督、建設(shè)預(yù)算支出聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督、預(yù)決算公開監(jiān)督、提高審查監(jiān)督質(zhì)量和實(shí)效方面取得了一定成效，但對照預(yù)算法的要求還有差距。面對“三公經(jīng)費(fèi)”監(jiān)督治理存在的問題，在繼續(xù)加強(qiáng)制度規(guī)范、加強(qiáng)政府層面自身控制管理的同時(shí)，如何進(jìn)一步強(qiáng)化人大監(jiān)督職能作用，仍然是一個(gè)重要的實(shí)踐課題。

強(qiáng)化人大監(jiān)督：“三公經(jīng)費(fèi)”監(jiān)督治理的對策

正如前文所述，公共預(yù)算視角下的“三公經(jīng)費(fèi)”監(jiān)督治理，從理論構(gòu)建上應(yīng)分為監(jiān)督主體、監(jiān)督對象、監(jiān)督方法等方面。人大依照憲法、法律規(guī)定對政府工作進(jìn)行監(jiān)督，加強(qiáng)公共預(yù)算審查監(jiān)督、加強(qiáng)“三公經(jīng)費(fèi)”監(jiān)督治理，無疑是人大監(jiān)督的題中應(yīng)有之義，換言之，人大監(jiān)督應(yīng)作為“三公經(jīng)費(fèi)”監(jiān)督治理的監(jiān)督主體發(fā)揮職能作用。人大要通過加強(qiáng)預(yù)算審查監(jiān)督能力建設(shè)、健全預(yù)算支出聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)機(jī)制、推動(dòng)審計(jì)監(jiān)督與人大監(jiān)督有機(jī)結(jié)合、重視發(fā)揮預(yù)算績效監(jiān)督的作用，實(shí)現(xiàn)“三公經(jīng)費(fèi)”全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督，建立有效的機(jī)制運(yùn)行，切實(shí)推進(jìn)“三公經(jīng)費(fèi)”的監(jiān)督治理。

（一）加強(qiáng)人大預(yù)算審查監(jiān)督能力建設(shè)

審查批準(zhǔn)預(yù)算、決算和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行是憲法和預(yù)算法、監(jiān)督法等法律賦予各級人大及其常委會(huì)的重要職權(quán)。中共中央辦公廳印發(fā)的關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見，為貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督職能的要求，實(shí)現(xiàn)人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展，根據(jù)黨中央決策部署和預(yù)算法、監(jiān)督法等法律規(guī)定，提出了重要的工作要求和部署。人大通過審查監(jiān)督支出預(yù)算和政策，保障了黨中央重大方針政策和決策部署的貫徹落實(shí)[14]。

目前，制約人大財(cái)政預(yù)算審查監(jiān)督職能發(fā)揮的一個(gè)重要原因是預(yù)算審查監(jiān)督能力不強(qiáng)。加強(qiáng)人大財(cái)經(jīng)和預(yù)算監(jiān)督工作隊(duì)伍建設(shè)，提高人大代表、常委會(huì)組成人員和人大財(cái)政預(yù)算審查監(jiān)督機(jī)構(gòu)工作人員的能力尤其重要。要按照貫徹落實(shí)預(yù)算法的要求，人大成立相關(guān)專門（工作）委員會(huì)，承擔(dān)預(yù)決算初審職責(zé)。重視人大預(yù)算審查專業(yè)人員配備，適當(dāng)增加人大及其常委會(huì)財(cái)經(jīng)和預(yù)算審查監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員，同時(shí)，采取多種措施，努力改善職能機(jī)構(gòu)人員的政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力、專業(yè)知識(shí)等結(jié)構(gòu)。要加大對人大代表和人大常委會(huì)組成人員相關(guān)財(cái)政經(jīng)濟(jì)知識(shí)、預(yù)算法監(jiān)督法等法律知識(shí)和履職知識(shí)等方面的培訓(xùn)力度，以提高代表委員履行職務(wù)的專業(yè)水平和業(yè)務(wù)能力。同時(shí)，擴(kuò)大社會(huì)參與，借助有關(guān)第三方非政府組織等社會(huì)力量來提升人大的監(jiān)督能力，比如建立財(cái)經(jīng)和預(yù)算監(jiān)督的專家?guī)旌椭薪闄C(jī)構(gòu)庫，必要時(shí)成立財(cái)經(jīng)和預(yù)算方面的專項(xiàng)監(jiān)督專家委員會(huì)或委托相關(guān)專業(yè)化中介機(jī)構(gòu)，就有關(guān)特定事項(xiàng)進(jìn)行專業(yè)性審查監(jiān)督。針對目前人大的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備狀況普遍不適應(yīng)預(yù)算審查監(jiān)督工作要求的實(shí)際情況，建議人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)或者常委會(huì)預(yù)算工作機(jī)構(gòu)可以邀請有關(guān)專門委員會(huì)和工作機(jī)構(gòu)參與預(yù)算決算審查，可以設(shè)立預(yù)算審查顧問組或者專家委員會(huì)協(xié)助工作。同時(shí)，鑒于人大會(huì)議和人大常委會(huì)會(huì)議會(huì)期有限，審查很難做到深入、細(xì)致，為充分發(fā)揮人大代表審查預(yù)算的主體作用，建議明確各代表團(tuán)可以成立預(yù)算審查小組，在人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)或者預(yù)算審查委員會(huì)指導(dǎo)下，協(xié)助代表團(tuán)做好預(yù)算審查工作[15]。

（二）健全人大預(yù)算支出聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)機(jī)制

目前各地人大按照全國人大常委會(huì)的要求已經(jīng)普遍建立預(yù)算支出聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)。中辦印發(fā)的關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見，進(jìn)一步明確要適應(yīng)信息社會(huì)發(fā)展要求，加快推進(jìn)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作，實(shí)現(xiàn)預(yù)算審查監(jiān)督信息化和網(wǎng)絡(luò)化。要充分利用預(yù)算聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，加強(qiáng)對支出預(yù)算和政策的審查監(jiān)督，提升審查監(jiān)督內(nèi)容的翔實(shí)性和時(shí)效性，增強(qiáng)審查監(jiān)督工作的針對性和有效性[16]。

預(yù)算聯(lián)網(wǎng)支出監(jiān)督系統(tǒng)對“三公經(jīng)費(fèi)”監(jiān)督治理可以發(fā)揮重要作用，為建立“公開透明、科學(xué)有序、執(zhí)行有效、紀(jì)律嚴(yán)明”的現(xiàn)代預(yù)算管理，實(shí)施全口徑預(yù)算審查監(jiān)督工作，擴(kuò)大社會(huì)公眾對財(cái)政預(yù)算活動(dòng)的參與和監(jiān)督，打下扎實(shí)的基礎(chǔ)。通過聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)可以查詢到每個(gè)預(yù)算單位的用款計(jì)劃明細(xì)，具體可以查詢到每筆支出的預(yù)算撥款憑證，對“三公經(jīng)費(fèi)”的實(shí)時(shí)監(jiān)督提供便利條件。為提高預(yù)算支出聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督水平，應(yīng)考慮推進(jìn)幾項(xiàng)措施，一是建立聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督分析評估會(huì)議制度。通過建立聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作情況分析評估會(huì)議制度，研究聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的涉及預(yù)決算法定重點(diǎn)審查方面的重大問題，協(xié)調(diào)處理聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)建設(shè)、運(yùn)行、升級以及保障等方面的難點(diǎn)問題，討論監(jiān)督工作計(jì)劃和研究處理常委會(huì)有關(guān)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的重要工作事項(xiàng)。二是增強(qiáng)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)統(tǒng)計(jì)分析預(yù)警功能。在支出預(yù)算執(zhí)行、轉(zhuǎn)移支付下達(dá)、重點(diǎn)專項(xiàng)資金分配使用、政府采購項(xiàng)目支出、部門“三公經(jīng)費(fèi)”支出以及政府債務(wù)管理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)必要的分析預(yù)警功能。隨著系統(tǒng)建設(shè)的進(jìn)一步完善，預(yù)警的內(nèi)容還應(yīng)不斷擴(kuò)充。切實(shí)加強(qiáng)部門溝通合作，整合監(jiān)督資源，形成監(jiān)督合力[17]。著力加強(qiáng)與審計(jì)機(jī)關(guān)的溝通合作，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)定期向人大有關(guān)委員會(huì)通報(bào)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的預(yù)算執(zhí)行問題。三是建立健全聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作規(guī)范化。在聯(lián)網(wǎng)查詢工作流程、數(shù)據(jù)保密與安全、查出問題跟蹤反饋、監(jiān)督成果運(yùn)用等方面建立制度規(guī)范，更好地為加強(qiáng)對公共預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督提供信息服務(wù)和支持。

（三）推動(dòng)審計(jì)監(jiān)督與人大監(jiān)督有機(jī)結(jié)合

將審計(jì)工作納入人大監(jiān)督的范圍，有利于人大更好地實(shí)施對公共預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支情況的監(jiān)督，為審查批準(zhǔn)政府決算、開展專項(xiàng)監(jiān)督等提供可靠的依據(jù)，增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的權(quán)威性和預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。從廣東省人大常委會(huì)歷年聽取和審議審計(jì)工作報(bào)告情況看，常委會(huì)組成人員和人大代表反映最強(qiáng)烈的問題主要是：對整改不力、屢審屢犯的單位和個(gè)人追責(zé)問責(zé)不夠到位，審計(jì)結(jié)果公告制度、審計(jì)成果運(yùn)用和審計(jì)整改聯(lián)動(dòng)機(jī)制落實(shí)不夠。為此，要完善審計(jì)查出突出問題整改情況向人大常委會(huì)報(bào)告機(jī)制。審計(jì)工作報(bào)告對審計(jì)查出的問題，要對照財(cái)政資金管理使用制度規(guī)定結(jié)合有關(guān)審計(jì)決定逐個(gè)分析，列出整改方案，落實(shí)整改責(zé)任，明確整改期限。各級人大常委會(huì)每年至少安排一次會(huì)議聽取和審議同級政府關(guān)于審計(jì)查出突出問題的整改情況報(bào)告。人大常委會(huì)可以采用審閱整改書面報(bào)告、實(shí)地調(diào)查以及法律法規(guī)規(guī)定的其他方式全面檢查審計(jì)整改落實(shí)情況，還可以授權(quán)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)結(jié)合審計(jì)整改情況報(bào)告的審議，跟蹤調(diào)查被審計(jì)單位的整改情況。建立人大有關(guān)工作機(jī)構(gòu)與審計(jì)機(jī)關(guān)的信息數(shù)據(jù)共享機(jī)制，推動(dòng)審計(jì)機(jī)關(guān)抓好聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)的應(yīng)用，及時(shí)研究分析預(yù)算執(zhí)行中存在的傾向性、苗頭性問題，提出建設(shè)性意見。加強(qiáng)審計(jì)成果運(yùn)用，建立健全審計(jì)整改結(jié)果、績效審計(jì)結(jié)果與預(yù)算編制有機(jī)結(jié)合的長效監(jiān)督機(jī)制。人大有關(guān)工作機(jī)構(gòu)對預(yù)決算草案進(jìn)行初步審查可以邀請審計(jì)機(jī)關(guān)參加。對整改不力、屢審屢犯的部門和單位就相同或相近項(xiàng)目提出的預(yù)算收支安排要求，可以組織人大代表、專家學(xué)者和有關(guān)社會(huì)公眾進(jìn)行討論聽證或者委托第三方作專業(yè)評估。對審計(jì)發(fā)現(xiàn)的普遍性、傾向性問題，要認(rèn)真分析研究，使審計(jì)成果更好地轉(zhuǎn)化為決策依據(jù)。要積極推進(jìn)落實(shí)審計(jì)整改情況向社會(huì)公開制度，實(shí)現(xiàn)人大監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。

（四）重視發(fā)揮預(yù)算績效監(jiān)督作用

預(yù)算法把“講求績效”作為預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循的五大原則之一，明確預(yù)算編制要參考上一年的有關(guān)支出績效評價(jià)結(jié)果等。這意味著績效將貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程。從一定意義上說，預(yù)算績效監(jiān)督是人大預(yù)決算審查監(jiān)督的深化與延伸，也是人大財(cái)政監(jiān)督工作的重要發(fā)展方向。要進(jìn)一步探索實(shí)踐，不斷總結(jié)完善，進(jìn)一步發(fā)揮績效監(jiān)督在預(yù)決算審查監(jiān)督中的作用。一方面，要求政府及其財(cái)政部門在財(cái)政活動(dòng)中，要將資金使用的效率、效益、效果作為重要的指標(biāo)，并重視績效結(jié)果的運(yùn)用；另一方面，人大要強(qiáng)化對財(cái)政資金使用的追蹤問效，通過對政府財(cái)政支出使用效果的評價(jià)，倒逼政府提高資金分配、使用、管理的科學(xué)性和有效性。預(yù)算法為開展預(yù)算績效監(jiān)督提供了法律依據(jù)，要開展預(yù)算績效監(jiān)督，將市場經(jīng)濟(jì)講求經(jīng)濟(jì)性、講求效率、講求效果等基本理念融入公共管理中去，提高公共部門資源配置的效率，真正實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理方式乃至政府管理理念的徹底變革。

（五） 強(qiáng)化立法，保障公眾和媒體有序參與“三公經(jīng)費(fèi)”監(jiān)督治理的權(quán)利

自2013年起，廣東省相繼出臺(tái)關(guān)于重申嚴(yán)禁公款“大吃大喝”的若干規(guī)定、關(guān)于加強(qiáng)黨政機(jī)關(guān)一般公務(wù)用車管理的通知、省直黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位會(huì)議費(fèi)管理辦法、廣東省黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)實(shí)施細(xì)則等一批規(guī)章制度，規(guī)范和制約“三公經(jīng)費(fèi)”的不良消費(fèi)。各項(xiàng)規(guī)章制度的出臺(tái)和實(shí)施，在三年時(shí)間里對遏制鋪張浪費(fèi)、徇私舞弊的行為治理有了重大突破[18]。然而也應(yīng)看到，廣東省出臺(tái)的相關(guān)法規(guī)規(guī)章雖多，但真正具有強(qiáng)制性處罰的規(guī)范并不多，絕大多數(shù)是屬于法律規(guī)范的低階位內(nèi)容，難以對職務(wù)消費(fèi)慣犯起到警示作用?！叭?jīng)費(fèi)”不良消費(fèi)屢禁不止的原因之一就是懲罰手段過于表面，由此，亟需出臺(tái)更為嚴(yán)厲的法規(guī)規(guī)章，對觸犯底線的公職人員予以重罰。制定“三公經(jīng)費(fèi)”監(jiān)督治理的相關(guān)法律法規(guī)刻不容緩。主要可從幾個(gè)方面入手：一是針對違紀(jì)公職人員的懲罰必須以法律的形式加以明確，通過強(qiáng)制性規(guī)范讓公職人員認(rèn)真履行職責(zé)義務(wù)；二是通過賦予普通民眾知情權(quán)，將“三公經(jīng)費(fèi)”公開時(shí)間、公開范圍、公開渠道等事先進(jìn)行宣傳，讓公眾能夠采用便捷方式了解政府部門及公職人員的消費(fèi)狀況；三是對公眾和媒體問責(zé)制度予以法律和政策保障，任何公職人員不能因?yàn)槭艿焦姷馁|(zhì)疑和媒體的討伐而利用權(quán)力展開私下的報(bào)復(fù)。只有切實(shí)保障普通公民的權(quán)利，才能真正實(shí)現(xiàn)透明政府的偉大任務(wù)。

注釋：

[1]竹立家：《政府管理改革的幾個(gè)切入點(diǎn)》，http：//www.china.com.cn/xxsb/txt/2006-03/14/content_6154431.htm，2

006.03.14.

[2]孟慶平：《我國職務(wù)消費(fèi)制度的溯源、現(xiàn)狀與完善對策》，載《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2009年第12期。

[3]魯璐：《對國家公務(wù)員職務(wù)消費(fèi)控制的思考》，載《南方論刊》2009年第1期。

[4]任曉林、范莉：《我國行政問責(zé)制十年（2003～2012）發(fā)展?fàn)顩r研究——從制度構(gòu)建到措施實(shí)施的運(yùn)行軌跡分析》，載《延安大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2013年第6期。

[5]舒旺彩：《領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)消費(fèi)必須改革》，載《湖湘論壇》2013年第5期。

[6]嚴(yán)仍昱：《社會(huì)治理創(chuàng)新視閾下的簡政放權(quán)》，載《理論視野》2013年第12期。

[7]李占樂：《中國政府“三公經(jīng)費(fèi)”公開的現(xiàn)狀、問題與對策》，載《云南社會(huì)科學(xué)》2012年第2期。

[8]黎海波：《公共選擇理論與政府改革的“選擇”》，載《中共貴州省委黨校學(xué)報(bào)》2010年第1期。

[9]陳工：《政府預(yù)算與管理》，清華大學(xué)出版社2004年版。

[10]楊燦明、趙福軍：《行政腐敗的宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，載《經(jīng)濟(jì)研究》2004年第9期。

[11]田冠軍：《“三公”經(jīng)費(fèi)的控制與審計(jì)探討》，載《審計(jì)研究》2013年第4期。

[12]秦榮生：《深化政府審計(jì)監(jiān)督-完善政府治理機(jī)制》，載《審計(jì)研究》2007年第1期。

[13]《廣州政協(xié)委員韓志鵬談微博：我就是個(gè)信訪辦》[EB/OL]，http：//gd.sina.com.cn/news/b/2014-02-12/07597715

6.html，2014.02.12.

[14][16]《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》，載《人民日報(bào)》2018年3月7日。

[15]耿成興：《“三公經(jīng)費(fèi)”的控制與監(jiān)管問題研究》，載《會(huì)計(jì)師》2013年第16期。

[17]張志紅：《“三公經(jīng)費(fèi)”管理中存在的問題及治理對策》，載《審計(jì)與理財(cái)》2011年第10期。

[18]葉發(fā)旺：《三公經(jīng)費(fèi)控制中問題及對策研究》，載《現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)》2016年第11期。

（作者單位：廣東省人大常委會(huì)辦公廳）