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    行政事業(yè)單位建立內(nèi)部控制制度的誤區(qū)反思

    2018-07-12 16:34徐悅
    時(shí)代經(jīng)貿(mào) 2018年15期
    關(guān)鍵詞:行政事業(yè)單位內(nèi)部控制

    徐悅

    【摘 要】隨著財(cái)政部印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制條例》 (試行), 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)已經(jīng)列入議事日程。在全國范圍內(nèi)全面推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)的同時(shí), 內(nèi)部控制建設(shè)進(jìn)入了基本評價(jià)和完善階段。然而, 一些單位在內(nèi)部控制的建設(shè)中仍然存在一些誤區(qū)。雖然他們投入了大量人力物力, 但并沒有達(dá)到加強(qiáng)內(nèi)部控制、改善內(nèi)部管理、加強(qiáng)預(yù)防和控制貪污風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)。通過調(diào)查分析研究行政單位內(nèi)部控制建設(shè)的現(xiàn)狀,分析闡述了內(nèi)部控制建設(shè)的重點(diǎn)和難點(diǎn),加強(qiáng)內(nèi)部控制工作的重要性,以及加強(qiáng)內(nèi)部控制工作的措施。

    【關(guān)鍵詞】行政事業(yè)單位;內(nèi)部控制;難點(diǎn)建議

    我國企業(yè)內(nèi)部建設(shè)起步早, 參考國外企業(yè)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),發(fā)展越來越成熟。然而行政單位的建設(shè)起步相比較晚, 需要我們對內(nèi)部控制進(jìn)行理解和消化。因此, 對內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)和不完全內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)的認(rèn)識不夠是各單位普遍存在的問題。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的全面發(fā)展是實(shí)現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化和執(zhí)政能力建設(shè)的重要舉措。從另一個(gè)角度來看,行政單位應(yīng)該合理科學(xué)地利用現(xiàn)有資源,才能夠資產(chǎn)增值和維護(hù),加強(qiáng)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)管理,防止貪污腐敗,建立切實(shí)有效的機(jī)制約束。

    一、目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的主要誤區(qū)

    內(nèi)部控制意識不足。有的單位在制定內(nèi)部控制制度時(shí),不是照抄照搬,好高騖遠(yuǎn),不切實(shí)際,就是根據(jù)單位現(xiàn)在的實(shí)際工作,隨高就低,安于現(xiàn)狀。其中一些還聘請外部中介公司進(jìn)行綜合評價(jià)和設(shè)計(jì), 并進(jìn)行全面的內(nèi)部控制建設(shè)過程。施工完成后, 他們認(rèn)為內(nèi)部控制建設(shè)完成了任務(wù), 沒有必要再進(jìn)行。但事實(shí)并非如此。本條例(試行)第八條規(guī)定,應(yīng)當(dāng)建立風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制,對行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行系統(tǒng)、全面客觀的評價(jià),每年至少進(jìn)行一次風(fēng)險(xiǎn)評估,因此, 內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)是一個(gè)動態(tài)的變化過程, 由于環(huán)境的變化, 內(nèi)部控制系統(tǒng)和風(fēng)險(xiǎn)防范和控制措施將失效。由于國家政策和外部環(huán)境變化, 行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制即將失敗。行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制是循環(huán)往復(fù)的過程。當(dāng)外部環(huán)境和客觀因素發(fā)生改變時(shí), 必須進(jìn)行正確評估。

    全面抄襲他人的內(nèi)部控制體系。在內(nèi)部控制中體驗(yàn)流程再造,防控措施,管理制度,人民監(jiān)督等措施落實(shí)的過程中,各單位具有鮮明的個(gè)性特征,不能完全模仿別人的成功體系和經(jīng)驗(yàn)。所以,行政單位內(nèi)部控制應(yīng)該考慮自身的環(huán)境特點(diǎn), 積極借鑒前人的經(jīng)驗(yàn), 建設(shè)適合自身的控制體系。應(yīng)該充分認(rèn)識行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的本質(zhì),建立符合自身實(shí)際情況的內(nèi)部控制管理體系,完善相關(guān)監(jiān)督約束體系,使之成為內(nèi)部控制的重要組成部分。

    具體的業(yè)務(wù)部門通過系統(tǒng)改版來代替風(fēng)險(xiǎn)評估,不愿意或不能確定由于個(gè)人層面、部門利益的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。所以,在定位過程中, 風(fēng)險(xiǎn)不應(yīng)該由業(yè)務(wù)部門來決定,而且應(yīng)該取決于評估結(jié)果, 團(tuán)隊(duì)成員應(yīng)該在內(nèi)部確定風(fēng)險(xiǎn)的級別。

    內(nèi)部控制環(huán)境薄弱, 內(nèi)部控制意識不強(qiáng)。行政事業(yè)單位組織內(nèi)部的控制氛圍會反映行政事業(yè)單位的內(nèi)部人員的內(nèi)部控制的態(tài)度, 特別體現(xiàn)在管理層, 是實(shí)施內(nèi)部控制的基礎(chǔ)。良好的內(nèi)部控制意識是確保內(nèi)部控制的改進(jìn)和實(shí)施的基本保證。

    行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)制度不全面,內(nèi)部控制建設(shè)缺乏監(jiān)督約束力。當(dāng)前情況下,我國行政事業(yè)單位內(nèi)部人員還缺少完整的一套科學(xué)高效率的內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)體系。行政事業(yè)單位可以結(jié)合單位內(nèi)部的自身實(shí)際情況和業(yè)務(wù)特點(diǎn),制定一套完整的、科學(xué)的、系統(tǒng)的、行之有效的企業(yè)內(nèi)部控制機(jī)制,結(jié)合財(cái)務(wù)會計(jì)制度。它不反映業(yè)務(wù)流程和關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn), 很難形成一個(gè)負(fù)責(zé)系統(tǒng)和管理系統(tǒng)的內(nèi)部控制系統(tǒng)。即使一些單位建立了較為完備的內(nèi)部控制制度, 也存在監(jiān)管不力的問題。即使是財(cái)務(wù)主管的內(nèi)部審計(jì)師,也沒有明確的責(zé)任,缺乏權(quán)威和獨(dú)立性,而作為主要監(jiān)督機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)和審計(jì)部門,主要停留在一般的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)和財(cái)政收支上,對被審計(jì)單位內(nèi)部控制制度的健全性沒有有效的監(jiān)督和評估。

    內(nèi)部控制措施是實(shí)施內(nèi)部控制的重要手段,控制措施的合理性和有效性不完善,許多行政事業(yè)單位內(nèi)部控制措施不完善,內(nèi)部控制點(diǎn)不突出。主要表現(xiàn)為:一是缺乏明確、不相容的分業(yè)制,因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)受編纂的制約、人事緊張等因素的影響,有些單位的位置不合理安排,存在行政審批制度不完善的問題。二是部分單位的財(cái)政收支已被批準(zhǔn),不僅降低了工作效率,而且也帶來了巨大的權(quán)力現(xiàn)象,特別是一些重大事項(xiàng)的審批和巨額資金的損失,以及超額損失。第三, 預(yù)算控制制度逐漸弱化,預(yù)算是根據(jù)當(dāng)前財(cái)政收入支出狀況、收支表現(xiàn), 行政事業(yè)單位內(nèi)部的特點(diǎn)來評估核定, 大部分的行政事業(yè)單位預(yù)算都沒有具體項(xiàng)目, 預(yù)算支出達(dá)不到規(guī)定的要求, 導(dǎo)致有一些的單位重支出,輕評價(jià), 缺乏切實(shí)有效的監(jiān)督和約束力。四是缺乏信息技術(shù)控制,很大一部分的行政事業(yè)單位都沒有建立內(nèi)部控制信息的監(jiān)督管理系統(tǒng),沒有在單位信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中錄入經(jīng)濟(jì)活動和內(nèi)部控制過程,消除或者減少行政事業(yè)單位內(nèi)部的人力資源管理。行政內(nèi)部結(jié)構(gòu)、紀(jì)檢監(jiān)察和內(nèi)部審計(jì)是上級組織的外部監(jiān)督的主要形式。與傳統(tǒng)的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的組織結(jié)構(gòu)相比, 現(xiàn)在他缺乏完整標(biāo)準(zhǔn)的決策、監(jiān)督和執(zhí)行部門和機(jī)制。決策過程批準(zhǔn)和監(jiān)督主要還是依靠機(jī)器系統(tǒng),缺乏對風(fēng)險(xiǎn)的正確科學(xué)的認(rèn)識。

    控制活動不全面,執(zhí)行效果不佳。對不相容的工作沒有嚴(yán)格的分離控制,在其他級別的工作中沒有嚴(yán)格的區(qū)別。這項(xiàng)安排導(dǎo)致一些工作有機(jī)會在實(shí)施管制措施時(shí), 有不法行為。管理收支是相當(dāng)混亂的, 首先, 對于使用條例草案的收入失當(dāng), 使用、注銷的使用, 取消不符合規(guī)定。其次, 使用條例草案并不建立定期或不規(guī)則的檢查制度, 出現(xiàn)資本收入不受監(jiān)督、單內(nèi)控不規(guī)范等違法行為, 部分單位使用虛擬業(yè)務(wù)費(fèi)用、白紙抵費(fèi)等手段挪用資金,造成預(yù)算管理不合理。長期以來,行政事業(yè)單位缺乏科學(xué)必要的預(yù)算管理制度,導(dǎo)致浪費(fèi)現(xiàn)象層出不窮。主要表現(xiàn)在預(yù)算編制脫離實(shí)際,基本上采用增量預(yù)算的編制方法,這導(dǎo)致上年度不合理的支出在本年度會繼續(xù)增加。內(nèi)部信息不清晰、不透明,存在信息不順暢、部門間信息不順暢、內(nèi)部信息不順暢的普遍現(xiàn)象。業(yè)務(wù)的獨(dú)立性使得各業(yè)務(wù)部門的信息僅限于內(nèi)部,其他部門不知道和共享,如一些單位部門預(yù)算信息的建立、確定和執(zhí)行。信息的不暢往往阻礙行政機(jī)關(guān)在處理大量信息的過程中及時(shí)做出決策,導(dǎo)致決策的時(shí)間性不強(qiáng)和信息不對稱,模糊了員工對控制對象、程序的理解。還有會計(jì)與低成本處理等現(xiàn)象存在矛盾。由于行政機(jī)構(gòu)對會計(jì)處理的成本核算要求不高, 有盲目購買、重復(fù)購買、相互比較的額外資產(chǎn), 造成辦公費(fèi)用高昂但實(shí)際工作效率小。

    二、對行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的建議

    加強(qiáng)對內(nèi)部控制工作的重視內(nèi)部控制的建設(shè)是第一個(gè)項(xiàng)目。如果沒有單位領(lǐng)導(dǎo)的注意, 內(nèi)部控制建設(shè)將不會很好地運(yùn)作。由于內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)是單位級內(nèi)部控制的首要環(huán)節(jié), 影響相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動的運(yùn)行,應(yīng)加強(qiáng)對行政事業(yè)單位管理人員內(nèi)部控制重要性的認(rèn)識程度,深化風(fēng)險(xiǎn)防范意識,使其認(rèn)識到內(nèi)部缺陷和對策,為了在人民群眾基礎(chǔ)上更加廣泛地進(jìn)行內(nèi)部控制,改善整個(gè)單位的內(nèi)部控制環(huán)境,沒有領(lǐng)導(dǎo)班子的整體部署,單位的最高層次沒有各部門的協(xié)調(diào)如果領(lǐng)導(dǎo)者不實(shí)行內(nèi)部控制制度, 甚至不做演講, 內(nèi)部控制就會失去作用。

    嚴(yán)格控制內(nèi)部控制的施工過程, 評估內(nèi)部控制過程中的質(zhì)量控制是關(guān)鍵。流程是否合理, 系統(tǒng)是否有效, 應(yīng)反映在評估結(jié)果中。評估應(yīng)聘用外部專業(yè)組織, 或由該股內(nèi)的各部門代表。團(tuán)隊(duì)成員應(yīng)該有豐富的內(nèi)部控制經(jīng)驗(yàn)的人員來評估內(nèi)部控制建設(shè)的過程、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和預(yù)防控制措施, 評估應(yīng)以實(shí)際操作的形式進(jìn)行, 嚴(yán)格評估所有方面的有效性在整個(gè)業(yè)務(wù)實(shí)施過程中, 找出不足之處并提出修正建議。

    強(qiáng)化內(nèi)控執(zhí)行的有效監(jiān)督。當(dāng)權(quán)力失去監(jiān)督時(shí), 它會產(chǎn)生一個(gè)真空區(qū),它會造成一個(gè)不平衡的約束, 內(nèi)部控制就會失敗, 規(guī)則本身會有不可避免的漏洞, 行政事業(yè)單位的內(nèi)部系統(tǒng)也會有漏洞存在。有一些企業(yè)內(nèi)部人員不遵守規(guī)則, 假公濟(jì)私,私下交易, 行使手中權(quán)力。應(yīng)該教育和引導(dǎo)人民群眾的民主意識, 樹立人民群眾的法治和民主理念,充分自由的參與政治活動, 形成科學(xué)民主自由平等的監(jiān)督的良好氛圍, 在陽光下奔跑的力量,權(quán)力在籠中的系統(tǒng), 加強(qiáng)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)監(jiān)督體制, 確保行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制得到充分發(fā)揮, 完整、完善科學(xué)、高效率的監(jiān)督機(jī)制可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)潛在問題和漏洞, 降低行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)。加強(qiáng)內(nèi)部控制監(jiān)督的必經(jīng)之路就是外部審計(jì)和企業(yè)的內(nèi)部審計(jì)相結(jié)合。特殊的內(nèi)部控制是內(nèi)部審計(jì)。加強(qiáng)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制, 必須利用政府的內(nèi)部審計(jì)和外部審計(jì)部門進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督和內(nèi)部控制。要全面運(yùn)用中國人民銀行、金融部門保險(xiǎn)、稅務(wù)部門的監(jiān)督等其他部門的檢驗(yàn)結(jié)果, 形成強(qiáng)有力的監(jiān)管。我們必須密切結(jié)合內(nèi)部審計(jì)和外部監(jiān)督, 充分發(fā)揮其作用。

    提高財(cái)務(wù)人員的素質(zhì),財(cái)務(wù)人員的工作崗位是行政事業(yè)單位內(nèi)部管理控制的重要組成部分,行政事業(yè)單位的內(nèi)部財(cái)務(wù)人員可以進(jìn)行財(cái)務(wù)預(yù)算和資金使用、項(xiàng)目收款的進(jìn)度和支付。所以,提高行政事業(yè)單位內(nèi)部財(cái)務(wù)人員的素質(zhì)是加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要條件,必須要提高內(nèi)部財(cái)務(wù)人員的道德素質(zhì)和業(yè)務(wù)素養(yǎng),培養(yǎng)行政事業(yè)單位內(nèi)部財(cái)務(wù)人員愛崗敬業(yè)、努力工作。

    三、總結(jié)語

    簡言之, 行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制是一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù), 寄予了人們?nèi)罕妼φ卜?wù)部門的期望, 行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制必須遵循自身的內(nèi)在規(guī)律, 把握行政事業(yè)單位內(nèi)部 控制建設(shè), 結(jié)合本單位自身的特點(diǎn), 建立健全內(nèi)部控制和監(jiān)督約束體系, 完善內(nèi)部控制建設(shè)體系, 提高監(jiān)督和管理的水平,為高效率的服務(wù)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。(遼寧省中醫(yī)藥研究院 遼寧中醫(yī)藥大學(xué)附屬第二醫(yī)院,遼寧 沈陽110000)

    參考文獻(xiàn):

    [1]王冰.W事業(yè)單位內(nèi)部控制實(shí)施方案優(yōu)化研究[D].北京:財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所,2015.

    [2]張慶龍.馬雯.中國首份行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實(shí)施情況白皮書(一)[J].會計(jì)之友,2015(13).

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