摘 要 農(nóng)村土地股份合作社是在家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制度自身改革以及發(fā)展實踐過程中出現(xiàn)的新型土地利用和農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式,是將農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)入股合作社,運用股份合作的機制實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的適度集約規(guī)?;?jīng)營。這一舉措的出現(xiàn)既是對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的大膽探索,又是對農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的有益創(chuàng)新。但是,由于立法和理論研究的不足,我國農(nóng)村土地股份合作社在實踐中仍然面臨著現(xiàn)實困境。所以本文通過厘清農(nóng)村土地股份合作社內(nèi)涵,剖析其在實踐中存在問題的根源,相繼提出完善我國農(nóng)村土地股份合作社法律規(guī)制的對策及建議。
關(guān)鍵詞 農(nóng)村土地 股份合作 經(jīng)營權(quán) 入股 法律規(guī)制
作者簡介:安童,北京農(nóng)學(xué)院。
中圖分類號:D922.29 文獻標識碼:A DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.039
農(nóng)村土地股份合作社作為近些年我國針對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革實施一項創(chuàng)新舉措,其出現(xiàn)引起社會普遍重視。它的產(chǎn)生,不僅對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整起到推動作用,促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟增長,還對推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展,創(chuàng)造時代新型農(nóng)民,促進新農(nóng)村建設(shè)進程,也有著舉足輕重的推動作用。
黨的十八屆三中全會提出“探索農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革,增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入,保障農(nóng)民合法權(quán)益,促進集體經(jīng)營方式創(chuàng)新,推進農(nóng)村土地股份合作社建設(shè)”;2015年中央一號文件也提出推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化示范基地建設(shè)和龍頭企業(yè)轉(zhuǎn)型升級、創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營方式,引導(dǎo)農(nóng)民以土地經(jīng)營權(quán)入股合作社和龍頭企業(yè)。但從目前現(xiàn)狀來看,由于立法和理論研究的不足,一些村鎮(zhèn)在推進農(nóng)村土地股份合作社改革過程中面臨的兩大現(xiàn)實困境:一是近些年其績效增長受阻,農(nóng)民的權(quán)益也受到不同程度的損害,個別區(qū)域甚至出現(xiàn)農(nóng)戶退股風(fēng)潮;二是農(nóng)村土地股份合作社在治理、分紅以及農(nóng)村社會保障體系方面存在諸多問題。究其根源,正是由于我國現(xiàn)行關(guān)于土地股份合作社的法律法規(guī)和政策缺位導(dǎo)致。所以從法律規(guī)制的角度來分析土地股份合作社,有利于對完善相關(guān)立法和制定相關(guān)政策,促進其穩(wěn)定發(fā)展。
一、概述
(一)概念界定
農(nóng)村土地股份合作社是對農(nóng)村土地承包經(jīng)營方式的重大厘革,也是對農(nóng)業(yè)的經(jīng)營模式和農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)機制的創(chuàng)新和完備。簡單的來說,就是土地變股權(quán),農(nóng)戶當股東,有地不種地,收益靠分紅,由此而成立的合作經(jīng)濟組織。毋庸置喙,農(nóng)村土地股份合作社的成立將農(nóng)村過于分散的農(nóng)地逐漸集中化經(jīng)營,解決了土地經(jīng)營分散化種植經(jīng)營收益不高的局勢。在發(fā)揮其作用的同時,又推動農(nóng)業(yè)發(fā)展,引起新一輪農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的改革,促進了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟增長的同時也保障了農(nóng)民的利益。
(二)基本特征研判
一是農(nóng)村土地股份合作社實現(xiàn)了土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分離”模式,收益權(quán)和處分權(quán)相結(jié)合。其中屬于集體的所有財產(chǎn)歸集體所有,但歸成員個人占有,集體與個人共同管理經(jīng)營和使用。農(nóng)村土地股份合作社財產(chǎn)資本,主要依靠農(nóng)民將土地作價后采取土地入股的形式去衡量,土地轉(zhuǎn)變成資本,農(nóng)民升級為股東。農(nóng)村土地股份合作社運營管理模式,采取保底分紅和二次分配,保障了作為股東身份的農(nóng)民獲取長期有效的收益。
二是合作為基礎(chǔ),為謀求社員福利的最大化,作為宗旨和目標。將集體目標和土地使用效率目標的為二合一,土地經(jīng)營分散化轉(zhuǎn)向集約規(guī)?;?jīng)營,農(nóng)民由原本的單獨經(jīng)營轉(zhuǎn)向記集體經(jīng)營決策。不僅提升農(nóng)民合作的意識,增強了農(nóng)民合作組織的凝聚力,還提高合作經(jīng)濟組織的競爭力。
二、在現(xiàn)行法律框架下面臨的現(xiàn)實問題
(一)法律地位不清晰
目前,政府部門以及立法上對土地股份合作社這種新出現(xiàn)的合作經(jīng)濟組織形式,其法律地位都沒有進一步的明確規(guī)定,且定位也不清晰。盡管在《農(nóng)村土地承包法》中對農(nóng)村土地承包人可以自愿聯(lián)合將土地承包經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)業(yè)合作組織進行生產(chǎn)經(jīng)營有明確規(guī)定。但在《農(nóng)民專業(yè)合作社法》中并沒有對農(nóng)村土地股份合作社的提及。除此之外,在《農(nóng)民專業(yè)合作社法》和《農(nóng)民專業(yè)合作社登記管理條例》中也沒有對其在工商登記等法定程序上進行明確規(guī)定,使其在法律上不能定義為不能真正的市場獨立法人。雖然《物權(quán)法》、《擔保法》、《農(nóng)業(yè)法》等立法中涉及關(guān)于農(nóng)村土地股份合作社的條款,但是其內(nèi)容也只是過于寬泛,不能解決在實踐探索中引發(fā)的問題。由此看來,制度框架構(gòu)建不完善,立法缺位致使其在立法中定位不清晰,在實際操作中很多困境無法解決,成為限制其發(fā)展的一個重要根源。
(二)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不明晰
占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)以及處分權(quán)等都屬于產(chǎn)權(quán)內(nèi)容范圍,它是一種關(guān)于所有權(quán)的法律表現(xiàn)形式,是農(nóng)村土地股份合作社制度的核心。其中實現(xiàn)資本的增值要依托使用權(quán);而處分權(quán)則可以進行形態(tài)的轉(zhuǎn)換,提高資產(chǎn)的使用率。當下,農(nóng)民并沒有對土地的處分權(quán),所享有的權(quán)利也僅是對土地的使用、收益以及流轉(zhuǎn)權(quán)。由此來看,土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的不明晰,會直接導(dǎo)致農(nóng)民土地使用權(quán)入股合作社管理運營存在極大的問題,進而致使相關(guān)權(quán)益的得不到保障。
(三)保障體系不完善
除了類似于市場環(huán)境等外部風(fēng)險存在外,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營還面臨著自然條件風(fēng)險。因此,保障體系的不完善,就引發(fā)合作社出現(xiàn)預(yù)期收益不固定等各種問題。農(nóng)民將土地一旦入股合作社后,就不再直接享有土地的實物權(quán)利,甚至有些農(nóng)戶也不直接參與到合作社的生產(chǎn)經(jīng)營中。此時,一旦農(nóng)村土地股份合作社出現(xiàn)收益不好甚至虧損,就會危及股份分紅,分紅率就會降低甚至沒有收益,農(nóng)戶收益變低或是沒有收益,就會面臨失去基本生活保障的風(fēng)險。加之許多土地股份合作社對出現(xiàn)管理經(jīng)營困難、破產(chǎn)等問題沒有詳細的規(guī)范,但都規(guī)定了成員不得隨意退股,致使農(nóng)戶的利益得不到切實的保障。
三、完善律規(guī)制對策建議
(一)完備立法,明晰法律定位
現(xiàn)行法律已不夠適應(yīng)農(nóng)村新型生產(chǎn)經(jīng)營模式發(fā)展的需要,應(yīng)將土地股份合作社歸入到《農(nóng)民專業(yè)合作社法》修訂范疇內(nèi),明確規(guī)范法律定位,保證農(nóng)村土地股份合作社有法可依。解決農(nóng)村土地股份合作社因為無法可尋引起在實踐發(fā)展過程中產(chǎn)生的現(xiàn)實困境。因此,亟待在修訂《農(nóng)民專業(yè)合作社法》基礎(chǔ)之上,結(jié)合我國實際發(fā)展現(xiàn)狀,明晰其法律地位,將土新型農(nóng)村合作經(jīng)濟組織納入到法律調(diào)整的范圍之內(nèi)。此外,為了從整體全方位推動農(nóng)村合作經(jīng)濟組織發(fā)展的良好效應(yīng),促進其法律體系日趨完善,在修訂完善過程中還應(yīng)當充分考慮與其他立法的關(guān)系,要充分考慮與有關(guān)法律相配套,與之做到互相銜接,相互配套的效應(yīng)。
(二)完善股權(quán)設(shè)置,保障農(nóng)民權(quán)益
完善股權(quán)設(shè)置是保障農(nóng)民股東權(quán)益的核心。農(nóng)民將土地作價入股合作社后,就演化成為股東身份,享有股東依法持有的權(quán)利。因此,要保證農(nóng)民參與土地股份合作社最基本的民選舉權(quán)和決策權(quán)。在制定合作社管理章程,收益分配,股權(quán)設(shè)置等涉及成員利益等重要程序事項時,要保證農(nóng)民切實擁有參與權(quán)、知情權(quán)與監(jiān)督權(quán),并依法行使權(quán)利,表達自身意愿。只有讓農(nóng)民依法享有并行使權(quán)利,才切實保障了農(nóng)民的股東權(quán)益。
(三)規(guī)范治理,完善風(fēng)險保障機制
股東大會(社員大會)、董事會(理事會)和監(jiān)事會(監(jiān)事)作為農(nóng)村土地股份合作社“三會”,秉持著相互監(jiān)督和相互制衡相結(jié)合的監(jiān)督管理模式。要堅持農(nóng)村土地股份合作社“政社分離”的原則,發(fā)展成為名副其實的獨立市場主體,保證其獨立發(fā)展。除此之外,土地承包經(jīng)營權(quán)入股合作社,必須建立完善的土地權(quán)屬登記制度,也是保障其穩(wěn)定發(fā)展的需要,更是完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的必經(jīng)之路。建立完善風(fēng)險分擔保障機制也是重中之重,在任何情況下都能夠保證農(nóng)民股東的基本收益,保障收益的安全穩(wěn)定性,一旦土地股份合作社出現(xiàn)破產(chǎn)解散時,保障農(nóng)戶股東能夠作為第一順位清償人,將農(nóng)戶的權(quán)益放在首位。
農(nóng)村土地股份合作社是促進我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展,實現(xiàn)土地集約規(guī)?;?jīng)營的重要途徑。基于我國目前農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀以及國情來看,我國農(nóng)地制度有更大發(fā)展前景,除了立法和政策上給予正確規(guī)范的指引,其他層面也應(yīng)該配備相應(yīng)的完善措施互相幫襯。對待其發(fā)展,要結(jié)合我國發(fā)展情況,充分尊重農(nóng)民的意愿,推動農(nóng)村土地股份合作社制度的不斷完善,為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和經(jīng)濟迅猛發(fā)展奠定更加堅實的基礎(chǔ)。
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