后疫情時代社會保險費政策的法律問題研究

陳理浩　譚錦濤　王瑩瑩　唐琪

摘要：行政部門作為風(fēng)險管理主體，既是社會風(fēng)險的直接承擔(dān)者，又是社會保險資金籌集法律關(guān)系中的一方當(dāng)事人，是社會保險資金籌集法律關(guān)系中的權(quán)利主體，那么，其應(yīng)是社會保險費率調(diào)整的權(quán)利主體。亦即政策減免的權(quán)力基礎(chǔ)。特定政策目標(biāo)的影響與介入使得社會保險制度在承保特定的社會風(fēng)險的同時，還承載著部分社會救助和社會福利的功能，這種支出與其承保的社會風(fēng)險無關(guān)，對社會保險而言即屬于“外部負(fù)擔(dān)”。如果此類支出是由基金償付，即實質(zhì)上仍是由被保險人繳納保費的方式予以消化，將會違反平等原則，亦會帶來代際公平的問題。所以，該“外部負(fù)擔(dān)”應(yīng)由國家通過一般稅收注資社會保險財務(wù)來填補(bǔ)基金缺口。從維護(hù)社會保險基金穩(wěn)定運(yùn)行的角度來看，對于因政策調(diào)整導(dǎo)致的社會保險基金缺口，應(yīng)該建立對應(yīng)的補(bǔ)缺制度。

關(guān)鍵詞：新冠肺炎疫情;社會保險基金;社會保險人

受2020年新冠疫情爆發(fā)的影響，湖北省經(jīng)濟(jì)發(fā)展遭受了沉重的打擊。2020年一季度全省地區(qū)生產(chǎn)總值為6379.35億元，按可比價格計算，比上年同期下降39.2%。具體表現(xiàn)為：1、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)下降，一季度，全省農(nóng)林牧漁業(yè)增加值568.91億元，下降24.8%;2、工業(yè)經(jīng)濟(jì)降幅收窄，一季度，全省規(guī)上工業(yè)增加值同比下降45.8%，降幅比1-2月收窄0.4個百分點;3、投資活動放緩，一季度，全省固定資產(chǎn)投資下降82.8%;4、財政收支下降，一季度，地方一般公共預(yù)算收入完成542.49億元，下降47.6%;5、居民可支配收入減少，一季度，全省城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入9412元，下降11.8%;全省農(nóng)村常住居民人均可支配收入4085元，下降10.2%1。在如此嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢下，不少的企業(yè)與個人均陷入了不同程度的經(jīng)濟(jì)困難。為幫助企業(yè)走出困境，更好地復(fù)產(chǎn)復(fù)工，國家、省、市出臺了階段性減免企業(yè)社會保險費的政策。本文在對疫情期間社會保險費政策現(xiàn)狀進(jìn)行梳理并結(jié)合社保費減免的法理基礎(chǔ)的條件下，分析政策對社保基金的影響，以此對后疫情時代社會保險費政策的法治化提出思考與建議。

一、疫情期間社會保險費政策的現(xiàn)狀梳理

（一）基本養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、工傷保險

2020年2月21日—27日，國家稅務(wù)局接連發(fā)布了關(guān)于階段性減免企業(yè)社會保險費的通知，就階段性減免企業(yè)基本養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、工傷保險（以下簡稱三項社會保險）單位繳費部分有關(guān)問題進(jìn)行了通知：（1）自2020年2月起，湖北省可免征各類參保單位（不含機(jī)關(guān)事業(yè)單位）三項社會保險單位繳費部分，免征期限不超過5個月;（2）受疫情影響生產(chǎn)經(jīng)營出現(xiàn)嚴(yán)重困難的企業(yè)，可申請緩繳社會保險費，緩繳期限原則上不超過6個月，緩繳期間免收滯納金;（3）2020年企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑比例提高到4%，加大對困難地區(qū)的支持力度2。

（二）基本醫(yī)療保險

2020年2月27日，國家醫(yī)保局、財政部、稅務(wù)總局關(guān)于階段性減征職工基本醫(yī)療保險費聯(lián)合發(fā)布通知：（1）自2020年2月起，各省、自治區(qū)、直轄市及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)（以下統(tǒng)稱省）可指導(dǎo)統(tǒng)籌地區(qū)根據(jù)基金運(yùn)行情況和實際工作需要，在確?；鹗罩е虚L期平衡的前提下，對職工醫(yī)保單位繳費部分實行減半征收，減征期限不超過5個月;（2）原則上，統(tǒng)籌基金累計結(jié)存可支付月數(shù)大于6個月的統(tǒng)籌地區(qū)，可實施減征;可支付月數(shù)小于6個月但確有必要減征的統(tǒng)籌地區(qū)，由各省指導(dǎo)統(tǒng)籌考慮安排。緩繳政策可繼續(xù)執(zhí)行，緩繳期限原則上不超過6個月，緩繳期間免收滯納金³。

（三）就業(yè)維穩(wěn)

為保障就業(yè)，省政府還發(fā)布了做好疫情防控期間有關(guān)就業(yè)工作的通知，如鄂人社發(fā)〔2020〕23號，鄂人社函〔2020〕237號。這些文件中包含“崗位補(bǔ)貼和社會保險補(bǔ)貼”“困難企業(yè)失業(yè)保險費返還”“一次性社會保險補(bǔ)貼”。試舉一例，2020年1月1日至12月31日，對裁（減）員率不高于5.5%的企業(yè)，按企業(yè)及其職工上年度繳納失業(yè)保險費的100%予以返還并公示;對裁（減）員率高于5.5%的企業(yè)，按70%予以返還并公示。對參保職工500人（含）以下的企業(yè)，直接按100%予以返還⁴。每項補(bǔ)貼都詳細(xì)說明了申請條件、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、申請時限、申報流程、聯(lián)系部門，非常大程度的支持了中小微企業(yè)穩(wěn)定就業(yè)崗位，助力中小微企業(yè)及其員工順利度過疫情。

除了允許企業(yè)免征、緩交以外，在社會保險費發(fā)放方面，還是一如既往地提高發(fā)放的數(shù)額。符合傷殘津貼調(diào)整條件的工傷職工，按照傷殘級別一級至四級每人每月分別對應(yīng)增加361元、341元、321元、301元;供養(yǎng)親屬撫恤金配偶每人每月增加137元，其他親屬每人每月增加103元。供養(yǎng)親屬為孤寡老人或孤兒的，每人每月再增加34元⁵。1995年12月31日前退休、退職的，每人每月增加45元;1996年1月1日至2005年12月31日期間退休、退職的，每人每月增加40元;2006年1月1日至2019年12月31日期間退休、退職的，每人每月增加35元⁶。

二、疫情中社保費政策對社會保險基金的影響

基本養(yǎng)老保險在我國社會保險體系中占據(jù)非常重要的地位。湖北省也不例外，2016 年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金（主要由企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金構(gòu)成）征繳收入占社會保險（不含城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療）基金總征繳收入的69.85%。

為了研究的方便，該部分將以基本養(yǎng)老保險為例予以分析。如果只計算基金征繳收入的話，湖北省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金在2003—2016年（2011 年除外）均當(dāng)期收不抵支;2017年湖北省企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金只有在將財政補(bǔ)貼計入，才有少量的當(dāng)期結(jié)余;2018年，再將中央調(diào)劑金撥繳差額考慮在內(nèi)，基金當(dāng)期結(jié)余仍規(guī)模不大。

根據(jù)人社部發(fā)〔2020〕11號文件，湖北省可免征企業(yè)職工養(yǎng)老保險單位繳費部分5個月，這相當(dāng)于變相降低了養(yǎng)老保險費率。而在發(fā)放方面，基本養(yǎng)老保險數(shù)額在持續(xù)上調(diào)。如此，在歷史上，湖北省基本養(yǎng)老保險本就難以實現(xiàn)收支相抵，加上疫情期間減免或延期繳納企業(yè)職工養(yǎng)老保險費，短期內(nèi)必然導(dǎo)致湖北省企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金收入的減少，進(jìn)一步加劇基金的壓力，甚至帶來基金穿底的風(fēng)險。問題也就隨之而來：1、減免政策（亦即調(diào)整降低費率）的權(quán)力基礎(chǔ)是什么？ 2、因減免政策帶來的基金收入缺口如何彌補(bǔ)？3、政策的調(diào)整如何兼顧代際公平？

社會保險是一種風(fēng)險轉(zhuǎn)移機(jī)制，通過參與人的供款將被保險人的社會風(fēng)險集中轉(zhuǎn)移給某一組織，其本旨在于通過社會互助的方式分?jǐn)傦L(fēng)險。作為一種風(fēng)險轉(zhuǎn)移機(jī)制，其同時也是“建立在協(xié)調(diào)社會成員自助、互助，國家與社會公助關(guān)系基礎(chǔ)上，依托國家信用責(zé)任、促進(jìn)社會和諧的一組社會契約”。在這種契約關(guān)系中，基礎(chǔ)性的法律關(guān)系主體是社會保險人和被保險人。被保險人通過繳納保險費將其社會風(fēng)險轉(zhuǎn)移給社會保險人，保險費集中在一起后便形成社會保險基金，以此作為被保險人抵抗風(fēng)險的責(zé)任財產(chǎn)。所以，實質(zhì)上，社會保險人即社會保險的經(jīng)營主體，是某一社會風(fēng)險的風(fēng)險管理者。在我國，社會保險的經(jīng)營主體即是政府的職能部門。行政部門（在我國即社會保險人）作為風(fēng)險管理主體，既是社會風(fēng)險的直接承擔(dān)者，又是社會保險資金籌集法律關(guān)系中的一方當(dāng)事人，是社會保險資金籌集法律關(guān)系中的權(quán)利主體，那么，其應(yīng)是社會保險費率調(diào)整的權(quán)利主體。亦即政策減免的權(quán)力基礎(chǔ)。

一般來說，保費的用途受到保險目的的限定，僅用于該項社會保險制度承保的社會風(fēng)險所為的支出。每項社會保險制度都承保著特定的社會風(fēng)險，如養(yǎng)老保險主要管理著因年老而致的勞動能力降低所帶來的經(jīng)濟(jì)收入不穩(wěn)定的風(fēng)險。然而，社會保險制度在設(shè)立之初或在后續(xù)發(fā)展中往往承接一些特定的政策目標(biāo)，正如這次為應(yīng)對新冠疫情而實施的減免措施。諸如此類的特定政策目標(biāo)的影響與介入使得社會保險制度在承保特定的社會風(fēng)險的同時，還承載著部分社會救助和社會福利的功能，這種支出與其承保的社會風(fēng)險無關(guān)，對社會保險而言即屬于“外部負(fù)擔(dān)”。如果此類支出是由基金償付，即實質(zhì)上仍是由被保險人繳納保費的方式予以消化，將會違反平等原則，亦會帶來代際公平的問題。所以，該“外部負(fù)擔(dān)”應(yīng)由國家通過一般稅收注資社會保險財務(wù)來填補(bǔ)基金缺口。

由以上政策的歸納可以清楚地看到，在免征、緩繳社保費的同時，保費的發(fā)放待遇并沒有降低而是在上調(diào)。即在政策導(dǎo)致的社會保險基金收入減少的同時，基金的支出并不會減少。而且我們知道，中國目前老齡化越來越嚴(yán)重，如養(yǎng)老保險基金的支出可能會隨著老齡化的加重而進(jìn)一步增加。如果基金收入的減少，即上述“外部負(fù)擔(dān)”由政府以租稅予以支應(yīng)，那么短期的政策調(diào)整將不會帶來不平等的問題。但是，如果由被保險人最終負(fù)擔(dān)，在老齡化日益加重的背景下，當(dāng)期勞動力人口的繳費負(fù)擔(dān)則會加重，代際不公的問題也隨之凸顯。

三、政策的法制化道路—后疫情時代社會保險費政策的常態(tài)化與法治化思考

時間來到2021年，我們已經(jīng)基本奪取疫情防控的偉大勝利，回顧與反思疫情期間的社會保險費政策，固然在穩(wěn)定民心，幫助復(fù)工復(fù)產(chǎn)方面發(fā)揮了積極作用，但其中凸顯的問題我們?nèi)砸枰宰⒁狻?/p>

第一，從政策制定的權(quán)力基礎(chǔ)來看，我國憲法第四十四條，四十五條對公民的社會保險權(quán)有著明確的規(guī)定，于此相對應(yīng)的是國家舉辦社會保險的憲法義務(wù)。對于公民的基本權(quán)利，國家有尊重、保護(hù)和實現(xiàn)的義務(wù)。尊重義務(wù)要求政府不得隨意干涉。具體到社會保險權(quán)，我們可以說應(yīng)當(dāng)樹立社會保險法定的原則，故社會保險費率的調(diào)整權(quán)理應(yīng)屬于法律保留事項。本次免征保險費，實際上就相當(dāng)于養(yǎng)老保險繳費率由24%降低為8%（最長降費期限為5個月），而政策的制定主體僅為國務(wù)院幾大部委，并沒有取得法律的授權(quán)。在以后，應(yīng)由法律予以明確規(guī)定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。

第二，從維護(hù)社會保險基金穩(wěn)定運(yùn)行的角度來看，對于因政策調(diào)整導(dǎo)致的社會保險基金缺口，應(yīng)該建立對應(yīng)的補(bǔ)缺制度。包括但不限于這次的疫情期間相關(guān)政策目標(biāo)對于社會保險基金其本身來說即是沉重的“外部負(fù)擔(dān)”，應(yīng)當(dāng)由國家財政來承擔(dān)。具體補(bǔ)缺制度的設(shè)計應(yīng)在考慮基金的承受能力限度的基礎(chǔ)上結(jié)合保險精算等技術(shù)予以設(shè)計。

參考文獻(xiàn)：

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[7]數(shù)據(jù)來源：湖北省統(tǒng)計局《2020 年一季度湖北經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況》。

[8]數(shù)據(jù)來源：人力資源社會保障部 財政部 稅務(wù)總局《關(guān)于階段性減免企業(yè)社會保險費的通知》，人社部發(fā)﹝2020﹞11號

[9]數(shù)據(jù)來源：國家醫(yī)保局??? 財政部 稅務(wù)總局《關(guān)于階段性減征職工基本醫(yī)療保險費的指導(dǎo)意見》，醫(yī)保發(fā)〔2020〕6號

[10]數(shù)據(jù)來源：省人力資源和社會保障廳《關(guān)于就業(yè)政策有關(guān)問題的指導(dǎo)意見（三）》，鄂人社函〔2020〕237號

[11]數(shù)據(jù)來源：省人力資源和社會保障廳《關(guān)于調(diào)整2020年工傷職工傷殘津貼、供養(yǎng)親屬撫恤金、生活護(hù)理費的通知》，鄂人社函〔2020〕258號

[12]數(shù)據(jù)來源：省人力資源和社會保障廳 省財政廳《關(guān)于2020年調(diào)整全省退休人員基本養(yǎng)老金的通知》，鄂人社發(fā)〔2020〕28號

陳理浩（2001.9-），男，漢，湖北武漢，湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院，法學(xué)，在讀本科生，湖北省武漢市江夏區(qū)經(jīng)湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院， 430200

譚錦濤，湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖北省武漢市江夏區(qū)經(jīng)湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院，430200

王瑩瑩，湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖北省武漢市江夏區(qū)經(jīng)湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院，430200

唐 琪，湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖北省武漢市江夏區(qū)經(jīng)湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院，430200