城市治理戰(zhàn)略研究綜述

鄭蕾

【摘 要】隨著全球化與信息化浪潮額推進(jìn)，城市改革方向從城市管理向城市治理轉(zhuǎn)變。城市管理以官僚制為依托，主張集權(quán)、強(qiáng)制、規(guī)范，現(xiàn)代城市治理則強(qiáng)調(diào)分權(quán)、參與、法治。城市治理的理論基礎(chǔ)是治理理論，是治理理論在城市的運(yùn)用?？v觀近幾年城市治理的研究文獻(xiàn)，對(duì)城市治理戰(zhàn)略研究的主題和工具增加，既有對(duì)本土經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)探討，也有對(duì)國(guó)外理論及經(jīng)驗(yàn)的引介，同時(shí)還引入不同的理論進(jìn)行分析。本文對(duì)我國(guó)近幾年來(lái)的城市治理戰(zhàn)略進(jìn)行梳理，以期對(duì)城市治理提供借鑒和參考。

【關(guān)鍵詞】城市治理戰(zhàn)略；多元主體；治理工具

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，城市化進(jìn)程加快，公民社會(huì)的發(fā)展和公民價(jià)值取向的多元化帶來(lái)越來(lái)越多的社會(huì)問(wèn)題，城市治理模式對(duì)于解決這些問(wèn)題具有越來(lái)越關(guān)鍵的作用。為了實(shí)現(xiàn)有效的城市治理，使得城市治理模式適應(yīng)當(dāng)?shù)卣巍⒔?jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)學(xué)者從各個(gè)方面，多種路徑進(jìn)行探討分析，探求適合城市發(fā)展的治理體系，具有重要而緊迫的意義。

一、城市治理戰(zhàn)略研究的三維論域

國(guó)內(nèi)城市治理戰(zhàn)略方面的研究主要圍繞治理主體、治理客體和治理模式和與評(píng)估，形成三個(gè)方面的主要研究領(lǐng)域。

（一）治理主體：公私合作共同治理

在治理主體方面，初步達(dá)成“多元主體合作共同治理”的研究共識(shí)，但是對(duì)不同主體的角色定位尚待理清。在對(duì)治理理念的界定方面，劉建平認(rèn)為應(yīng)從市場(chǎng)化、公共性和制度創(chuàng)新等方面闡述了城市治理轉(zhuǎn)型的基本理念，提出應(yīng)強(qiáng)化城鎮(zhèn)化的市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)機(jī)制，完善城市公共服務(wù)體系；加強(qiáng)制度建設(shè)和創(chuàng)新，更加重視人的城鎮(zhèn)化，引導(dǎo)城鎮(zhèn)體系健康發(fā)展，走內(nèi)涵式城鎮(zhèn)發(fā)展道路[1]。

曹海軍、霍偉樺提出運(yùn)用協(xié)作式治理的理論框架來(lái)構(gòu)建優(yōu)良的城市治理體系和理順新型的城市群府際關(guān)系，將有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系的完善與優(yōu)化。借助制度變遷與路徑依賴?yán)碚?，按照?quán)力的轉(zhuǎn)移方向來(lái)詮釋協(xié)作式治理制度構(gòu)建的理論邏輯，根據(jù)問(wèn)題屬性、資源分配、權(quán)責(zé)分擔(dān)以及不同主體特性等要素，可以建構(gòu)出與之相配合的協(xié)作式治理水平坐標(biāo)體系，最終形成一個(gè)以“人的城鎮(zhèn)化”為本、多主體共同治理、包容性強(qiáng)的城市群公共治理體系[2]。王蒙徽認(rèn)同推進(jìn)以社區(qū)治理為基礎(chǔ)的城市治理，把社區(qū)治理放在城市治理的大框架中，構(gòu)建“縱向到底、橫向到邊、協(xié)商共治”的治理體系[3]。李錦文認(rèn)為西方“參與式治理”思想為當(dāng)前實(shí)現(xiàn)城市的有效治理提供一種新的思路，通過(guò)對(duì)國(guó)外在集體實(shí)踐參與式治理的一些措施上面，尤其是美國(guó)和英國(guó)的城市志愿服務(wù)機(jī)制，引進(jìn)城市志愿服務(wù)體系，本著共治共享、多元參與、以民為本的理念，建立健全參與式治理體系成為應(yīng)對(duì)城市治理困境的根本出路[4]。

另一方面，學(xué)界尚未研究界定不同主體在城市治理中的角色和職責(zé)，對(duì)多元協(xié)同參與治理也要謹(jǐn)慎，例如張銜春對(duì)比西方治理和我國(guó)城市模式，我國(guó)需一方面加強(qiáng)對(duì)協(xié)作型治理及其實(shí)施路徑的研究，另一方面加強(qiáng)對(duì)差異化城市治理模式價(jià)值的分析，促進(jìn)治理研究向縱深化發(fā)展。認(rèn)為首先要探索協(xié)作型治理模式在中國(guó)實(shí)現(xiàn)的可能性及方式與方法，特別關(guān)注政府與市場(chǎng)關(guān)系及有效公共參與的實(shí)現(xiàn)路徑，使得協(xié)作型治理模式可以在中國(guó)實(shí)現(xiàn)，成為治理過(guò)程中的新常態(tài)；其次，要重視城市治理價(jià)值研究，一方面將其作為推動(dòng)治理理論微觀化的推手；另一方面作為檢驗(yàn)地方治理模式是否符合“善治”標(biāo)準(zhǔn)的重要工具。[5]孫彩虹總結(jié)了城市政府層面的公民參與研究的缺陷，主要運(yùn)用案例分析和文獻(xiàn)研究方法，以80多個(gè)有代表性的案例為基礎(chǔ)，對(duì)城市政府層面的公民參與狀況進(jìn)行全面評(píng)估。提出了實(shí)現(xiàn)城市政府治理中公民參與規(guī)范化、法治化的可行路徑；在城市管理向城市治理轉(zhuǎn)型的形勢(shì)下，公民參與在政府管理中經(jīng)由參與式行政轉(zhuǎn)向合作式治理的發(fā)展方向[6]。

（二）研究客體：抽象與實(shí)踐兼顧

在研究對(duì)象上，出現(xiàn)“面上治理”和“具體領(lǐng)域治理”的理論分野，“面上治理”的研究占據(jù)主流。“面上治理”就是從探討一般治理模式，不具體某一城市的治理模式。城市治理領(lǐng)域發(fā)生了三次范式轉(zhuǎn)換，即傳統(tǒng)區(qū)域主義、公共選擇理論學(xué)派和新區(qū)域主義。曹海軍通過(guò)借用瓦利斯·阿蘭的經(jīng)典類型學(xué)回顧和分析城市治理理論，以及結(jié)合我國(guó)學(xué)者對(duì)城市治理理論的研究分析得出，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和城市治理模式創(chuàng)新的研究中，逐漸完成了從不自覺(jué)到自覺(jué)、從零散到系統(tǒng)的發(fā)展過(guò)程。有關(guān)當(dāng)前城市多中心治理中的政府自身建設(shè)、民間組織及企業(yè)與政府良性互動(dòng)參與治理、以及結(jié)合新區(qū)域主義理論與中國(guó)統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展背景對(duì)城市治理進(jìn)行研究等問(wèn)題，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界尚缺少深入的系統(tǒng)性研究[7]。張晨對(duì)新型城鎮(zhèn)化背景下的城市治理的復(fù)雜性和轉(zhuǎn)型動(dòng)力進(jìn)行分析，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略進(jìn)程中，城市治理的轉(zhuǎn)型必須堅(jiān)持服務(wù)、合作和治理的基本原則。從過(guò)程上以標(biāo)準(zhǔn)化推動(dòng)全程化管理，在功能上以數(shù)字化實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化，在結(jié)構(gòu)方面以制度化促進(jìn)多元化，是加快實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的基本路徑[8]。孫永正、王秀秀認(rèn)為中國(guó)城市治理的現(xiàn)代化應(yīng)與城市化的轉(zhuǎn)型同步，必須在治理主體、治理目標(biāo)和治理空間三個(gè)維度全面實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，這也是新型城鎮(zhèn)化賦予城市治理轉(zhuǎn)型特定的要求?；谛滦统擎?zhèn)化的城市治理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的著力點(diǎn)在于確立人本理念和城鄉(xiāng)一體的公平理念、開(kāi)放戶籍登記制度、建立財(cái)政、用人單位和個(gè)人三方分擔(dān)“農(nóng)民工市民化成本”機(jī)制，鼓勵(lì)多元主體共同建設(shè)城市[9]。

“具體領(lǐng)域治理”一般是針對(duì)國(guó)內(nèi)某一特定城市典型治理模式進(jìn)行研究，總結(jié)其治理經(jīng)驗(yàn)。陸小成基于對(duì)“蘭州藍(lán)”的治理經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行考察，認(rèn)為碎片化是城市治理中的一大難題，在探討城市低碳發(fā)展的過(guò)程中提出城市空間網(wǎng)絡(luò)化治理，城市發(fā)展應(yīng)以空間網(wǎng)絡(luò)化為要求加快公共治理嬗變，整合城市空間治理資源，以治理主體的多元化、治理客體的協(xié)同化、治理結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化、治理能力的現(xiàn)代化為重要路徑等[10]。還有劉功潤(rùn)對(duì)沈陽(yáng)模式、上海模式、江漢模式的總結(jié)，這種分析方式有利于治理理論與現(xiàn)實(shí)的接軌，促進(jìn)治理理論的本土化[11]。

（三）治理模式：理論與工具交叉使用

在城市治理模式和過(guò)程的研究上，國(guó)內(nèi)學(xué)界集中討論了城市治理工具。有關(guān)城市治理工具，主要集中在三個(gè)方面的談?wù)摚褐卫頇C(jī)制、技術(shù)工具、法制化。計(jì)永超、焦德武在梳理城市治理現(xiàn)代化理論的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)踐論述了推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化的科學(xué)價(jià)值，認(rèn)為城市治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，提出城市治理現(xiàn)代化的路徑構(gòu)想：創(chuàng)新思維，重塑城市與政府、社會(huì)、市場(chǎng)之間的關(guān)系；依法治理，在治理要素和治理方式上轉(zhuǎn)變思路；發(fā)達(dá)國(guó)家重視治理主體的多元，強(qiáng)調(diào)民主、開(kāi)放、包容、互動(dòng)，注重公共服務(wù)和產(chǎn)品的供給，合理借鑒，讓先進(jìn)的城市治理經(jīng)驗(yàn)為我所用；確立一套科學(xué)的城市治理現(xiàn)代化的評(píng)價(jià)，讓城市發(fā)展更有目的性、客觀性、可持續(xù)性。[12]梁麗認(rèn)為技術(shù)在城市化的進(jìn)程中一直扮演著重要角色。城市在信息技術(shù)的作用中不斷變革，塑造著新的城市生活。城市物理空間和信息技術(shù)的互動(dòng)，為城市的持續(xù)發(fā)展變革提供著動(dòng)力。在城市化進(jìn)程中，“城市病”與其他城市問(wèn)題集中爆發(fā)，給城市治理帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。但依托以大數(shù)據(jù)為核心的新一代信息技術(shù)建設(shè)智慧城市，能夠?yàn)橹卫怼俺鞘胁　睅?lái)新的技術(shù)路徑和有效手段。推進(jìn)智慧城市建設(shè)，有助于完善城市治理體系，提高城市治理能力和發(fā)展質(zhì)量，提升城市幸福指數(shù)，解決城市發(fā)展難題[13]。通過(guò)對(duì)智慧城市在城市治理中的運(yùn)用進(jìn)行反思，張丙宣、周濤提出未來(lái)的智慧治理應(yīng)該用人本主義、智慧心智和新的想象力彌補(bǔ)純粹的技術(shù)管理主義下的智慧技術(shù)治理的缺陷，開(kāi)發(fā)更安全的技術(shù)，讓公民參與到智慧治理過(guò)程中，培育社會(huì)企業(yè)家，讓社會(huì)機(jī)制在城市智慧治理中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，實(shí)現(xiàn)包容性治理[14]。朱未易認(rèn)為城市治理的關(guān)鍵在于良法善治。在戰(zhàn)略回應(yīng)上，用法治思維分析城市治理的現(xiàn)狀與問(wèn)題，用法治規(guī)則保障城市治理的私權(quán)與公權(quán)，用法治方式解決城市治理的矛盾與訴求，用法治指標(biāo)評(píng)價(jià)城市治理的效能與成果；在完善路徑上，要從物本向人本轉(zhuǎn)型，完善城市治理法治的能動(dòng)機(jī)制；從官本向民本轉(zhuǎn)型，完善城市治理法治的主體機(jī)制；從政策向法制轉(zhuǎn)型，完善城市治理法治的規(guī)則機(jī)制；從無(wú)限向有限轉(zhuǎn)型，完善城市治理法治的分擔(dān)機(jī)制；從戰(zhàn)術(shù)向戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，完善城市治理法治的統(tǒng)攝機(jī)制。[15]

二、研究路徑與方法

國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)城市治理戰(zhàn)略的研究，遵循了“參照一借鑒”、“抽象一推導(dǎo)”、“經(jīng)驗(yàn)一反思”三種研究路徑。

（一）“參照一借鑒”路徑：參照西方城市治理理論提出可供中國(guó)借鑒的經(jīng)驗(yàn)

“參照一借鑒”路徑即在參照或演繹西方城市治理理論的基礎(chǔ)上，評(píng)估中國(guó)城市治理實(shí)踐，提出借鑒的路徑。這種路徑的研究，重點(diǎn)在于強(qiáng)調(diào)仿照西方城市治理理論，分析中國(guó)城市治理不足，提出改善對(duì)策。韋如梅從新加坡城市治理經(jīng)驗(yàn)入手，新加坡公民廣泛參與到城市生活、市鎮(zhèn)管理、環(huán)境衛(wèi)生等各方面的決策和執(zhí)行之中，公民參與城市治理的經(jīng)驗(yàn)給我們提供了重要借鑒。新加坡政府創(chuàng)造各種條件和可能，使公民能夠自覺(jué)、有序、全面地參與到城市治理之中，并在此過(guò)程中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)：建管分離、完善的溝通機(jī)制、全面立法以及高素質(zhì)的法紀(jì)執(zhí)行和監(jiān)督稽查隊(duì)伍?；诖?，他認(rèn)為加強(qiáng)中國(guó)城市治理創(chuàng)新，提高公民參與效能，應(yīng)著重從提高認(rèn)識(shí)、培養(yǎng)公民素質(zhì)、建設(shè)公民社會(huì)、健全參與制度等方面入手[16]。安建增、何曄從研究美國(guó)城市治理體系中的社會(huì)自組織出發(fā)，認(rèn)為社會(huì)自組織是美國(guó)城市治理體系的重要組成部分，促進(jìn)了城市治理績(jī)效的提升，它與美國(guó)城市政府之間有“參與—互動(dòng)”和“合作—替代”兩種關(guān)系模式。同時(shí)，社會(huì)自組織也為美國(guó)城市治理帶來(lái)了一些風(fēng)險(xiǎn)，要規(guī)避這些風(fēng)險(xiǎn)，就需要完善城市治理制度，發(fā)揮城市政府的“元治理”角色，培育兼具主體意識(shí)和公共意識(shí)的“好公民”[17]。

（二）“抽象一推導(dǎo)”路徑：在已有城市治理理論基礎(chǔ)上推導(dǎo)出新的理論范式

在對(duì)既有城市治理理論進(jìn)行歸納和演繹的基礎(chǔ)上，部分學(xué)者力圖進(jìn)行理論更新，發(fā)展出新的分析維度甚或評(píng)價(jià)指標(biāo)。吳勝?gòu)纳鷳B(tài)城市治理理論出發(fā)，根據(jù)治理理論，生態(tài)城市治理是多元主體之間的合作，既包括權(quán)力主體，也包括非權(quán)力主體，如非政府組織、市場(chǎng)公司企業(yè)。生態(tài)城市治理在賦予了權(quán)力主體更多公共責(zé)任的同時(shí)，也授予了非政府組織等非權(quán)力主體更多的生態(tài)城市治理權(quán)限，拓寬了生態(tài)城市治理的視域。通過(guò)對(duì)非政府組織參與生態(tài)城市治理的價(jià)值結(jié)構(gòu)和價(jià)值量化的分析，提出了“善治型”參與模式，并進(jìn)行了該模型內(nèi)涵、優(yōu)勢(shì)和構(gòu)建前提的分析[18]。張福磊認(rèn)為對(duì)當(dāng)前城市治理研究問(wèn)題的反思應(yīng)上升到哲學(xué)的高度，聚焦對(duì)研究路徑的梳理和考察。城市治理研究的傳統(tǒng)路徑有著自身的應(yīng)用邊界和局限，未來(lái)城市治理研究的發(fā)展應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)方法的規(guī)范化，主動(dòng)回應(yīng)城市發(fā)展，并順應(yīng)和利用大數(shù)據(jù)發(fā)展的趨勢(shì)，從而實(shí)現(xiàn)城市研究的創(chuàng)新。作為一種新的研究路徑，建構(gòu)主義可以為城市治理研究帶來(lái)新的視角、方法和工具。[19]

空間治理源于治理和城市治理，空間治理是對(duì)（城鄉(xiāng)區(qū)域）空間資源、要素的使用、收益、分配的系統(tǒng)協(xié)調(diào)過(guò)程，是比城市治理更為廣義的概念。根據(jù)治理理論，這個(gè)協(xié)調(diào)過(guò)程充分體現(xiàn)政府、市場(chǎng)和社會(huì)多元權(quán)利主體的利益訴求，又要在公共利益、部門(mén)利益和私人利益之間進(jìn)行協(xié)調(diào)，還要統(tǒng)籌政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、技術(shù)等等的關(guān)系。事實(shí)上，城鄉(xiāng)規(guī)劃本質(zhì)上是一個(gè)極其復(fù)雜而又敏感的空間治理活動(dòng)。[20]

（三）“經(jīng)驗(yàn)一反思”路徑：在已有城市治理經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上反思治理變革的思路

蔣俊杰以上海市長(zhǎng)寧區(qū)社會(huì)管理聯(lián)動(dòng)中心為例，運(yùn)用整體性治理理論，分析長(zhǎng)寧區(qū)的跨界社會(huì)問(wèn)題治理模式和實(shí)現(xiàn)路徑。運(yùn)用整體性治理理論對(duì)長(zhǎng)寧區(qū)社會(huì)管理聯(lián)動(dòng)中心的改革實(shí)踐作了初步的理論分析和評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)跨界社會(huì)問(wèn)題的整體性治理涉及體制、機(jī)制和技術(shù)等多個(gè)層面，是一項(xiàng)極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程。因此，健全部門(mén)間、層級(jí)政府間和社會(huì)主體間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，實(shí)現(xiàn)跨界社會(huì)問(wèn)題的整體性治理模式需要戰(zhàn)略層面的系統(tǒng)規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)[21]。胡剛通過(guò)對(duì)新時(shí)期廣州城市治理轉(zhuǎn)型實(shí)踐的深入分析與思考，闡明其理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義，并針對(duì)其不足之處加以提升完善。廣州作為綜合性的門(mén)戶城市以及外來(lái)務(wù)工人口的聚集地，城市結(jié)構(gòu)更為復(fù)雜，城市利益更為多元，單純依靠政府部門(mén)進(jìn)行管理效果欠佳。廣州的治理經(jīng)驗(yàn)對(duì)全國(guó)大大小小的城市治理有極大的借鑒意義。廣州市政府牽頭成立了首個(gè)公眾咨詢監(jiān)督委員會(huì)（ 簡(jiǎn)稱“公咨委”） ，為民眾參與城市治理搭建了一個(gè)良好的平臺(tái)。此項(xiàng)舉措極大地推動(dòng)了整個(gè)同德圍整治工程的開(kāi)展，因而廣受社會(huì)好評(píng)。這一新型的政民互動(dòng)模式也被專家學(xué)者命名為“同德圍模式”。開(kāi)啟了廣州市全面推行多元主體協(xié)同合作的城市治理新時(shí)代。從根本上保障民眾在城市公共事務(wù)上的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，其直接推動(dòng)了城市管理的民主化進(jìn)程，更增強(qiáng)了城市管理的合法性基礎(chǔ)[22]。孫永正、王秀秀通過(guò)對(duì)傳統(tǒng)城市治理模式進(jìn)行反思，中國(guó)城市治理的現(xiàn)代化應(yīng)與城市化的轉(zhuǎn)型同步，必須在治理主體、治理目標(biāo)和治理空間三個(gè)維度全面實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，這也是新型城鎮(zhèn)化賦予城市治理轉(zhuǎn)型特定的要求。在以人為核心的新型城鎮(zhèn)化背景下，城市治理進(jìn)行三維戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型：在治理主體上，應(yīng)由一元治理向多元治理轉(zhuǎn)型；在治理目標(biāo)上，應(yīng)由唯GDP目標(biāo)轉(zhuǎn)為人本化目標(biāo)；在治理空間上，應(yīng)由城鄉(xiāng)分割轉(zhuǎn)為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。[23]

三、結(jié)論與展望

通過(guò)對(duì)近幾年文獻(xiàn)資料的梳理我們可以發(fā)現(xiàn)，學(xué)術(shù)界對(duì)城市治理戰(zhàn)略進(jìn)行了較全面和系統(tǒng)的研究。相當(dāng)一部分的學(xué)者研究了城市治理的機(jī)制、模式、路徑，對(duì)城市治理中存在的問(wèn)題及原因進(jìn)行了剖析，并且得到一些有價(jià)值的成果。同時(shí)，也存在一些不足，例如，一些研究缺乏整體性，城市治理機(jī)制和治理模式的研究還需進(jìn)一步深入。研究上多采用定性研究，而定量研究用的較少，實(shí)證研究更是寥寥。從趨勢(shì)看，不但要重視城市治理的理論研究，更要注重對(duì)城市治理實(shí)踐中具體問(wèn)題的分析，尤其是對(duì)個(gè)案經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)；研究方法應(yīng)當(dāng)多樣化，尤其是運(yùn)用數(shù)理模型和先進(jìn)技術(shù)手段進(jìn)行實(shí)證研究。

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