地方債高懸之憂

降蘊(yùn)彰

2018年二季度，在一次全國(guó)人大常委會(huì)分組審議報(bào)告會(huì)上，三位委員曾追問：“地方政府隱性債務(wù)的底數(shù)到底有多少？”然而，被追問的問題，相關(guān)部門并未給出確切回答，一個(gè)重要原因是各部門的統(tǒng)計(jì)口徑存在分歧，各地政府部門對(duì)隱性債務(wù)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一。

委員們之問，亦是很多地方政府官員的心頭之憂。

在經(jīng)歷過去十年政府投資高速增長(zhǎng)、融資平臺(tái)失控?cái)U(kuò)張之后，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已成隱患，其中顯性債務(wù)尚可統(tǒng)計(jì)公布，隱性債務(wù)至今莫衷一是。

李市長(zhǎng)（化名）是中國(guó)西部地區(qū)某地級(jí)市政府的一位主要領(lǐng)導(dǎo)。早在2015年，該市財(cái)政就陷入嚴(yán)重虧空狀態(tài)， 政府負(fù)債率（負(fù)債率=債務(wù)余額/GDP）這一核心指標(biāo)，已經(jīng)超過60%的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)警戒線。2017年以來，金融市場(chǎng)資金面驟緊，原有融資渠道被堵，實(shí)體經(jīng)濟(jì)稅收增長(zhǎng)緩慢，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越來越大，財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重。今年下半年，該市政府有好幾筆債務(wù)到期需要償還，但現(xiàn)在資金還沒有著落，為此李市長(zhǎng)頗為焦慮。

近期，李市長(zhǎng)看到有關(guān)湖南某市政府“賴賬”的新聞，觸動(dòng)很大。當(dāng)?shù)刂鞴茴I(lǐng)導(dǎo)召集銀行、銀監(jiān)局、融資平臺(tái)公司的一把手參加會(huì)議，要求各家銀行下調(diào)貸款利率，配合市政府化解沉重的債務(wù)。地方政府“賴賬”被曝光，引發(fā)市場(chǎng)普遍關(guān)注，但隨后，該市出面辟謠，亦未有進(jìn)一步權(quán)威信息披露。

問題不僅在西部，亦在東部地區(qū)出現(xiàn)。

今年5月上旬，天津市國(guó)資委下屬兩個(gè)省級(jí)融資平臺(tái)相繼傳出信托兌付風(fēng)險(xiǎn)，其中天津最大的國(guó)有房企——天房集團(tuán)累計(jì)在50多家金融機(jī)構(gòu)融資負(fù)債，涵蓋四大行、各大股份銀行和主流信托機(jī)構(gòu)，負(fù)債總計(jì)1830多億元。這猶如一聲驚雷驚動(dòng)金融圈，也引起監(jiān)管部門的高度重視。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者調(diào)查，目前中國(guó)一些地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高懸，除了公開可查的顯性債務(wù)，統(tǒng)計(jì)口徑不一致的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也在日益積累。近期，《財(cái)經(jīng)》獲悉的部分第三方機(jī)構(gòu)的研究報(bào)告測(cè)算表明，不少中國(guó)地方政府的負(fù)債率可能已經(jīng)超過國(guó)際債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)警戒線。

根據(jù)中國(guó)財(cái)政部公布的地方債務(wù)數(shù)據(jù)，截至2017年底，中央財(cái)政國(guó)債余額13.48萬億元，地方政府債務(wù)余額16.47萬億元，政府總體債務(wù)余額是29.95萬億元，政府負(fù)債率為36.2%，遠(yuǎn)低于60%的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警線。

但多位財(cái)政專家認(rèn)為，這些數(shù)據(jù)只是納入財(cái)政部門“政府債務(wù)管理系統(tǒng)”的顯性債務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑。財(cái)政部科研所金融研究室主任趙全厚、吉林省財(cái)政科研所所長(zhǎng)張依群認(rèn)為，顯性債務(wù)之外，更為龐大的政府隱性債務(wù)目前還處于統(tǒng)計(jì)口徑爭(zhēng)議和實(shí)際情況摸底的過程中。

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院院長(zhǎng)劉尚希認(rèn)為，地方政府隱性債務(wù)包括建設(shè)性債務(wù)、消費(fèi)性債務(wù)和政策性融資擔(dān)保，牽涉范圍很廣，如地方融資平臺(tái)公司債務(wù)、政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目的債務(wù)、棚改債務(wù)、政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的債務(wù)、地方“僵尸國(guó)企”債務(wù)、金融扶貧項(xiàng)目債務(wù)、養(yǎng)老金缺口、政策性融資擔(dān)保等，都應(yīng)該屬于政府隱性債務(wù)。

一位不愿具名的財(cái)政專家告訴《財(cái)經(jīng)》記者，據(jù)他們?cè)诓糠值貐^(qū)的摸底，相當(dāng)一批地方融資平臺(tái)并不具備獨(dú)立償債能力，且普遍缺乏穩(wěn)定收益，現(xiàn)在基本是依靠政府財(cái)政和滾動(dòng)融資維持生存，隱藏的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)頗大。

據(jù)悉，中央有關(guān)部門正在研究制定防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的文件，其中包含了對(duì)隱性債務(wù)認(rèn)定、摸底、化解等內(nèi)容。下一步，中央相關(guān)部委對(duì)地方政府隱性債務(wù)有望出臺(tái)統(tǒng)一口徑和標(biāo)準(zhǔn)，也必將推出一系列化解地方政府隱性債務(wù)的對(duì)癥之藥，以免債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)失控。

隱性債務(wù)水多深？

由于標(biāo)準(zhǔn)不清，摸底不實(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)委員們追問的“地方政府隱性債務(wù)的底數(shù)到底有多少”？自然無法得到相關(guān)部門的準(zhǔn)確回應(yīng)。但這一統(tǒng)計(jì)口徑的模糊，已經(jīng)引起高度關(guān)注。

《財(cái)經(jīng)》記者從多個(gè)部委了解到，關(guān)于地方隱性債務(wù)，目前中央層面的確還沒有專門機(jī)構(gòu)給出明確定義和統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，因此也無法公布有關(guān)地方政府隱性債務(wù)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委等部門對(duì)此也說法不一。

中央在推動(dòng)各省市開展政府性債務(wù)、尤其是隱性債務(wù)的摸底清查，同時(shí)提防并治理地方政府債務(wù)問題中引發(fā)連環(huán)違約現(xiàn)象。

一些調(diào)查研究機(jī)構(gòu)根據(jù)自己設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行摸底，認(rèn)為地方政府隱形債務(wù)主要集中在地方融資平臺(tái)違法違規(guī)舉債。

長(zhǎng)江產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究院研究員陳柳帶隊(duì)調(diào)研的結(jié)果顯示，截止到2016年底，僅僅地方融資平臺(tái)總負(fù)債就高達(dá)30.27萬億元，如果再加上2016年底15.32萬億元的地方債券余額、12.59萬億元的國(guó)債余額，全部納入政府杠桿率計(jì)算，中國(guó)政府負(fù)債率就遠(yuǎn)超60%的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警線。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室副主任、國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表研究中心主任張曉晶，清華大學(xué)經(jīng)管學(xué)院常務(wù)副院長(zhǎng)、清華大學(xué)中國(guó)財(cái)政稅收研究所所長(zhǎng)白重恩也帶領(lǐng)各自團(tuán)隊(duì)對(duì)地方融資平臺(tái)債務(wù)做過調(diào)研。

張曉晶團(tuán)隊(duì)調(diào)研結(jié)果顯示，“當(dāng)前地方政府融資平臺(tái)債務(wù)約30萬億元，約占GDP的40%”;白重恩團(tuán)隊(duì)公布的調(diào)研結(jié)果為，截至2017年6月底，“發(fā)行過城投債的企業(yè)債務(wù)余額”大約是47萬億元。

還有其他專業(yè)機(jī)構(gòu)也對(duì)地方融資平臺(tái)債務(wù)做了摸底，但調(diào)查得出的債務(wù)數(shù)據(jù)不盡一致。

中財(cái)—鵬元地方財(cái)政投融資研究所執(zhí)行所長(zhǎng)溫來成解釋說，全國(guó)地方融資平臺(tái)有70%以上是在區(qū)縣一級(jí)，所在領(lǐng)域遍布工業(yè)、農(nóng)業(yè)、公用事業(yè)、交通運(yùn)輸、房地產(chǎn)、能源等，分屬各職能部門管理，分屬國(guó)務(wù)院不同部委，研究機(jī)構(gòu)很難全部掌握各地方政府融資平臺(tái)的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)，這正是導(dǎo)致各專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)地方融資平臺(tái)債務(wù)調(diào)查結(jié)果出現(xiàn)偏差的主要原因。

有關(guān)隱性債務(wù)的統(tǒng)計(jì)口徑和調(diào)查方法，各調(diào)研機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同。

陳柳在研究地方政府隱性債務(wù)時(shí)發(fā)現(xiàn)，截至2017年9月30日，在銀監(jiān)會(huì)統(tǒng)計(jì)的1.1萬多家地方融資平臺(tái)中，名義上已有2498家平臺(tái)退出了，但其實(shí)仍然還在承擔(dān)執(zhí)行地方政府融資的任務(wù)。一些地方新設(shè)的融資平臺(tái)，并沒有列入銀監(jiān)會(huì)統(tǒng)計(jì)的融資平臺(tái)名單之內(nèi)，這會(huì)使得有關(guān)方面對(duì)政府融資平臺(tái)負(fù)債規(guī)模出現(xiàn)誤估、誤判。

目前為止，地方融資平臺(tái)的融資模式并不計(jì)入政府財(cái)政預(yù)算，因此各地區(qū)的融資平臺(tái)到底借了多少錢，各自有統(tǒng)計(jì)，但尚無權(quán)威的全國(guó)匯總數(shù)據(jù)出現(xiàn)，這為判斷地方政府隱性債務(wù)帶來了困難。

但在有關(guān)財(cái)政專家看來，如果中央下決心要弄清地方政府隱性債務(wù)，應(yīng)當(dāng)還是可以通過清查各地融資平臺(tái)，得到相對(duì)確切的數(shù)據(jù)。但迄今為止，財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委均未公布全國(guó)地方政府隱性債務(wù)的完整情況，這就形成了爭(zhēng)議空間。

根據(jù)張曉晶、陳柳等團(tuán)隊(duì)公布的調(diào)研結(jié)果，全國(guó)地方融資平臺(tái)隱性債務(wù)已經(jīng)超過30萬億元，白重恩帶隊(duì)調(diào)研結(jié)果，地方融資平臺(tái)隱性債務(wù)更是高達(dá)47萬億元。這兩個(gè)數(shù)據(jù)差別巨大，源于各自設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)計(jì)口徑不一樣，相關(guān)部委對(duì)此亦無公開回應(yīng)。

但這并不能阻止外界進(jìn)一步的探究。根據(jù)國(guó)際清算銀行（BIS）公布的數(shù)據(jù)，若將地方政府融資平臺(tái)的隱性債務(wù)計(jì)入中國(guó)政府債務(wù)杠桿，中國(guó)政府債務(wù)其實(shí)在2017年年中已經(jīng)占GDP的65%左右，即超過了國(guó)際公認(rèn)的風(fēng)險(xiǎn)警戒線。

對(duì)此尚無中國(guó)權(quán)威部門出面予以回應(yīng)，但地方政府受到的影響卻在增加。

溫來成向《財(cái)經(jīng)》記者透露，由于隱性債務(wù)說不清楚，地方政府的聲譽(yù)和財(cái)政運(yùn)行均受到一定沖擊，有數(shù)百家地方政府被地方法院列入黑名單。

全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委原副主任委員賀鏗近期表示，某些地方政府的信用比企業(yè)信用還差，“現(xiàn)在要讓他還債，他說我工資都發(fā)不出來，財(cái)政困難得很，怎么辦？”

據(jù)了解，今年3月全國(guó)兩會(huì)期間，全國(guó)人大代表，國(guó)家開發(fā)銀行湖南省分行黨委書記、行長(zhǎng)袁建良提交了一份題為“關(guān)于加強(qiáng)地方政府隱性債務(wù)摸底審計(jì)”的建議，其中提到，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部等對(duì)哪些債務(wù)應(yīng)納入地方政府隱性債務(wù)尚無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，各地僅根據(jù)自身需要向上級(jí)報(bào)送數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)缺乏權(quán)威性和監(jiān)測(cè)意義。他建議，各省份應(yīng)該盡快成立地方政府債務(wù)摸底審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)小組，加快組織隱性債務(wù)摸底審計(jì)，推動(dòng)地方政府隱性債務(wù)在陽光下運(yùn)行。

溫來成感嘆，地方政府隱性債務(wù)“是一個(gè)非常麻煩的事情”，對(duì)地方政府的沖擊，和地方政府顯性債務(wù)是一模一樣的，不可忽視。

《財(cái)經(jīng)》接觸的專家學(xué)者們，對(duì)于政府“地方政府隱性債務(wù)”這一概念也存在爭(zhēng)議。他們認(rèn)為，新頒布的《預(yù)算法》和43號(hào)文已明確，地方政府只能采取發(fā)行債券方式依法適度舉債，地方投融資平臺(tái)本來屬于國(guó)企，不應(yīng)該劃歸地方政府債務(wù)之內(nèi)。

趙全厚表示，現(xiàn)在國(guó)企的投融資和政府的投融資邊界沒有劃分清楚，“政府經(jīng)常利用國(guó)有企業(yè)去干政府的事兒，這個(gè)時(shí)候政府的投融資和企業(yè)的投融資邊界不清，這就是產(chǎn)生隱性債務(wù)的體制原因”。

“所謂政府隱性債務(wù)，學(xué)術(shù)上的概念可能更多叫或有債務(wù)。其實(shí)隱性債務(wù)的概念在數(shù)的意義上理解是屬于可能的政府債務(wù)。但怎么分清楚呢？這是一個(gè)體制上的難題?！卑字囟鲗?duì)《財(cái)經(jīng)》記者說。

政府投資加重地方債務(wù)

近年來中國(guó)地方債務(wù)因何高懸？答案在于地方政府的投資沖動(dòng)。

張依群介紹，從1978年改革開放至今，中國(guó)地方政府債務(wù)的形成軌跡大致可以分為三個(gè)階段：以民間投資為主拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)、以國(guó)企投資為主拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)、以地方政府投資為主拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)。2008年金融危機(jī)爆發(fā)前，政府投資并不是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的主要角色，多數(shù)地方政府的債務(wù)問題并不突出。

2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)后，中國(guó)政府為了穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，決定通過刺激投資、消費(fèi)和出口三駕馬車的一攬子政策，推出“4萬億投資計(jì)劃”刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這其中大約2.8萬億元是由地方政府籌集，由此，很多地方政府的固定資產(chǎn)投資迅速攀高。

政府融資平臺(tái)也隨之如雨后春筍般發(fā)展起來，從2008年的幾十家，到2010年猛增到一萬余家，這為地方政府債務(wù)問題凸顯埋下伏筆。

從2012年始，受周期性、體制性和結(jié)構(gòu)性因素影響，中國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)固定資產(chǎn)投資同比增速放緩。地方政府為了減緩經(jīng)濟(jì)下行壓力，開始通過融資平臺(tái)，以舉債模式刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，保障經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行，由此導(dǎo)致地方政府債務(wù)問題更加凸顯。

這一趨勢(shì)引起了高層關(guān)注。2014年國(guó)務(wù)院曾通過修改《預(yù)算法》和出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（簡(jiǎn)稱“43號(hào)文”）嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量。2015年初，相關(guān)部門通過對(duì)地方政府性存量債務(wù)進(jìn)行清理甄別，并且由全國(guó)人大出面，對(duì)截至2014年底的地方政府債務(wù)進(jìn)行了法律上的確認(rèn)，明確地方政府負(fù)有償還責(zé)任、也即政府顯性債務(wù)為15.4萬億元，或有債務(wù)、也即后來的隱性債務(wù)（即政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)）為8.6萬億元。

2017年金融工作會(huì)議之后，中央層面上有了地方政府隱性債務(wù)的提法。

2015年1月修改后的《預(yù)算法》正式實(shí)施，按照新的政策規(guī)定，地方政府只能采取發(fā)行債券方式依法適度舉債，而地方政府通過融資平臺(tái)公司、PPP項(xiàng)目、政府投資基金、政府購(gòu)買服務(wù)等“擦邊球”方式的違法違規(guī)舉債，都未納入地方政府債務(wù)管理。國(guó)家實(shí)施地方債務(wù)管理新政的根本目的，一方面是限制顯性債務(wù)的增量，另一方面是切斷隱性債務(wù)的途徑。張依群表示，但現(xiàn)在回頭看，中央只是在控制地方政府顯性債務(wù)方面取得成效，而地方政府隱性債務(wù)卻翻了好幾倍。隱性債務(wù)越累越高，現(xiàn)在成了無底“黑洞”。

2017年6月，審計(jì)署發(fā)布公告顯示，2015年以來，有7個(gè)省、6個(gè)市和5個(gè)縣本級(jí)通過銀行貸款、信托融資等形式，違規(guī)舉借的政府承諾以財(cái)政資金償還債務(wù)余額有537.19億元。

同年12月，審計(jì)署發(fā)布的公告再次顯示，在江西、陜西、甘肅、湖南、海南5個(gè)省的5個(gè)市縣，均發(fā)現(xiàn)地方政府通過出具承諾函等違規(guī)舉債，其中，海南省?？谑懈骷?jí)財(cái)政及國(guó)土等政府部門，在2015年1月至2017年8月，共要求61家企業(yè)和單位出資墊付征地拆遷資金55.44億元，并承諾待相關(guān)土地出讓金上繳市財(cái)政后，由財(cái)政安排資金進(jìn)行償還，截至2017年8月底，這61家企業(yè)和單位只收到2億多元的墊付征地拆遷資金。由此可見，在不少地方，政府隱性債務(wù)仍然在惡性蔓延。

西部地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)惡化

面對(duì)越來越嚴(yán)重的地方政府隱性債務(wù)問題，決策層高度關(guān)注化解之道。

2017年7月14日中央召開第五次全國(guó)金融工作會(huì)議，習(xí)近平總書記明確指出，各級(jí)地方黨委和政府要樹立正確政績(jī)觀，嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，終身問責(zé)，倒查責(zé)任。十天之后，中央政治局會(huì)議強(qiáng)調(diào)，“要積極穩(wěn)妥化解累積的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，有效規(guī)范地方政府舉債融資，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量”，這是中央層面上首次公開提出，對(duì)地方政府“隱性債務(wù)”的關(guān)注。

中誠(chéng)信國(guó)際評(píng)級(jí)有限公司董事長(zhǎng)閆衍對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)頗為關(guān)注，他帶領(lǐng)團(tuán)隊(duì)調(diào)研的結(jié)果顯示，截至2016年底，中國(guó)地方政府隱性債務(wù)總規(guī)模是在20萬億元到30萬億元之間。更進(jìn)一步的核算結(jié)果，如果僅考慮地方政府顯性債務(wù)，2016年地方政府的負(fù)債率約為36.7%，比60%的警戒線低了一大截。

從全國(guó)范圍來看，31個(gè)省區(qū)市負(fù)債率超過60%警戒線的地區(qū)并不多，只有貴州、青海、云南3個(gè)西部省份高出警戒線，其他地區(qū)負(fù)債率基本都在40%以下。但如果加上地方政府隱性債務(wù)，2016年地方政府負(fù)債率就有12個(gè)省份超過60%的警戒線，其他地區(qū)表現(xiàn)出的負(fù)債率也大幅上升，向風(fēng)險(xiǎn)警戒線逼近。

閆衍團(tuán)隊(duì)調(diào)研結(jié)果顯示，從2015年至2017年，地方政府隱性債務(wù)增長(zhǎng)率高達(dá)27%，比地方政府顯性債務(wù)增長(zhǎng)高出20個(gè)百分點(diǎn)。他建議，相關(guān)部門應(yīng)該高度關(guān)注地方政府，尤其是貴州、青海、云南等西部省份的政府隱性債務(wù)。

陳柳帶領(lǐng)的團(tuán)隊(duì)對(duì)各省融資平臺(tái)形成的政府隱性債務(wù)規(guī)模統(tǒng)計(jì)表明，從高到低排在前5位的依次為：江蘇48080億元、浙江26527億元、四川20919億元、天津18996億元、重慶15724億元。

不過他對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，判斷某個(gè)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高低，并不能簡(jiǎn)單說，某個(gè)地方債務(wù)總量越大，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就越大，而是要從地方政府負(fù)債率和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府收入水平等方面來統(tǒng)籌考量。

經(jīng)過統(tǒng)籌多種因素，陳柳帶領(lǐng)團(tuán)隊(duì)核算出來的結(jié)果顯示，地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)排在前十位的省份依次是：天津、貴州、重慶、云南、青海、四川、江蘇、廣西、甘肅、浙江，其中有7個(gè)西部省份。

《財(cái)經(jīng)》記者注意到，綜合閆衍團(tuán)隊(duì)、陳柳團(tuán)隊(duì)的調(diào)研結(jié)果，貴州、青海、云南等西部省份的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)都很大。其中，貴州無論是從顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，還是隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，都是政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)最為嚴(yán)峻的省份。

根據(jù)Wind公布的數(shù)據(jù)，目前償債風(fēng)險(xiǎn)較大的省份主要集中在西部地區(qū)，截至2017年9月底，貴州、天津、重慶、云南和青海5個(gè)省市的政府顯性債務(wù)負(fù)債率，分別為78%、76%、70%、69%和65%，均高出60%的國(guó)際警戒紅線，其中有4個(gè)西部省份，貴州負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)排在第一位。

陳柳分析，基于貴州省情，其償債能力明顯偏弱，“拆東補(bǔ)西”“借新債還舊債”成為一種趨勢(shì)，其實(shí)質(zhì)是將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向后推移，并未從根本上消除債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，未來有可能出現(xiàn)諸如資金鏈斷裂、債務(wù)違約率激增、導(dǎo)致地方范圍內(nèi)乃至區(qū)域經(jīng)濟(jì)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

2017年下半年，財(cái)政部曾對(duì)貴州經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況做了調(diào)研，并對(duì)該省部分市縣違法違規(guī)舉債進(jìn)行重點(diǎn)清查，整頓地方政府隱性債務(wù)問題。本次調(diào)研結(jié)果顯示，2016年，貴州的全社會(huì)固定投資占GDP的比例為112.1%，位列全國(guó)第二，遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平89.6%，而貴州的財(cái)政自給率卻連續(xù)三年下降，財(cái)政自給率均不足40%，2017年前三季度已下降至不足50%。

溫來成表示，像貴州這樣主要依靠借貸資金來驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)展路徑，無形中助長(zhǎng)了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

對(duì)于貴州部分縣市違法違規(guī)舉債，2017年底財(cái)政部曾對(duì)外通報(bào)，在遵義市匯川區(qū)、銅仁市碧江區(qū)、黔東南州凱里市、黔西南州興義市等地，因違法違規(guī)舉債擔(dān)保等問題，有14個(gè)相關(guān)部門負(fù)責(zé)人或被撤職、降職，或被記過處分、警告處分，或被通報(bào)批評(píng)、約談批評(píng)。

貴州省由此亦重視被查處的市縣違法違規(guī)舉債擔(dān)保問題。在財(cái)政部通報(bào)查處結(jié)果之前，貴州省政府對(duì)涉及的相關(guān)市（縣）政府分管負(fù)責(zé)人、財(cái)政局負(fù)責(zé)人進(jìn)行了集體約談，責(zé)令相關(guān)市（縣）政府嚴(yán)肅認(rèn)真如實(shí)回復(fù)，不隱瞞、不應(yīng)付、不敷衍、不回避，以高度負(fù)責(zé)的態(tài)度如實(shí)客觀地反映情況。

一位不愿具名的財(cái)政部專家告訴《財(cái)經(jīng)》記者，有關(guān)部門和研究機(jī)構(gòu)大多只關(guān)注省一級(jí)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，很少下沉到市一級(jí)、縣一級(jí)。事實(shí)上，很多地區(qū)的市級(jí)政府、縣級(jí)政府債務(wù)問題更為嚴(yán)峻，需要盡快梳理。他特別提醒，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注貴州、云南、青海等西部省份的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

陳柳說，中國(guó)地方政府債務(wù)就像冰山一樣，小部分浮在水面，大部分隱藏水底。水面之下的隱性債務(wù)究竟有多少，還沒有官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，但在貴州、云南等西部地區(qū)，調(diào)研者已能隱隱聽到冰川崩裂的聲音。

如何解決西部地區(qū)政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)偏高的問題，趙全厚認(rèn)為，除了進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)范地方政府舉債融資，還應(yīng)通過加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、處置融資平臺(tái)存量資產(chǎn)、引入社會(huì)資本等方式籌集資金消化政府巨額債務(wù)，逐步將這些地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)調(diào)整到警戒線內(nèi)。

多位專家提示，去年以來，遼寧、內(nèi)蒙古、天津等地甘愿“自爆家丑”，承認(rèn)虛增經(jīng)濟(jì)總量和財(cái)政收入，今年5月天津、內(nèi)蒙古等地的地方融資平臺(tái)相繼出現(xiàn)債務(wù)違約，以及6月安徽六安市、湖南耒陽市等地連續(xù)出現(xiàn)公職人員欠薪事件，透過表面現(xiàn)象的背后，均與這些地區(qū)政府債務(wù)、尤其是隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)緊密關(guān)聯(lián)，應(yīng)及早引起有關(guān)部門重視。

警惕隱性債務(wù)風(fēng)暴來襲

若要治理越來越沉重的地方隱性債務(wù)，是否有對(duì)癥良藥？

中國(guó)人民銀行研究局局長(zhǎng)徐忠近期開出了治理地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的“藥方”，建議探索地方政府財(cái)政破產(chǎn)制度，以此來對(duì)地方政府行為形成硬約束，這等于是給準(zhǔn)備繼續(xù)“賴賬”的地方政府官員敲響警鐘。

白重恩、張曉晶、陳柳各自帶隊(duì)做出的地方政府隱性債務(wù)調(diào)查，只是針對(duì)地方政府融資平臺(tái)。在專家們看來，以PPP項(xiàng)目、政府購(gòu)買服務(wù)、政府投資基金等形式出現(xiàn)的融資“新馬甲”，也是近年來地方政府隱性負(fù)債的主要形態(tài)。

在財(cái)政專家們看來，2015年以來各地大力推進(jìn)的PPP項(xiàng)目，形成了新一輪政府隱性債務(wù)。

實(shí)施PPP項(xiàng)目，原本是為了吸引民間資本、外商投資等社會(huì)資金，以降低政府債務(wù)。但從目前情況看，主動(dòng)參與PPP項(xiàng)目的卻絕大多數(shù)是央企和地方國(guó)企。截至2017年底，央企累計(jì)中標(biāo)各地PPP項(xiàng)目超過2萬億元，地方國(guó)企中標(biāo)PPP項(xiàng)目金額占已采購(gòu)?fù)戤呿?xiàng)目總規(guī)模的32.37%。在專家們看來，政府對(duì)PPP項(xiàng)目的投入，也存在隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題。

溫來成向《財(cái)經(jīng)》記者透露，因?yàn)镻PP項(xiàng)目合作中的違法違規(guī)，全國(guó)已有300多個(gè)市縣一級(jí)政府被法院列入黑名單之中。按照相關(guān)政策，PPP項(xiàng)目中的政府承諾支出，并不在地方政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)之列，但由于一些地方政府的違規(guī)參與，使得PPP項(xiàng)目合作公司屢屢將地方政府起訴至法院。

2017年11月10日，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理的通知》，隔了一周，國(guó)資委印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》，兩份文件都是對(duì)違法違規(guī)的PPP項(xiàng)目進(jìn)行集中清理、集中整頓，主要目的是防止PPP項(xiàng)目異化為新的地方融資平臺(tái)，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增量。

從近期財(cái)政部公布的PPP項(xiàng)目庫(kù)清理結(jié)果來看，截至2018年3月末，已累計(jì)清退PPP管理庫(kù)項(xiàng)目1160個(gè)，清減投資額1.2萬億元。

比如在過去幾年，西北某省份的PPP項(xiàng)目急速擴(kuò)增。財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)存顯示，截至2017年底，該省份的PPP入庫(kù)項(xiàng)目500個(gè)。今年3月下旬，該省份發(fā)改委召開有關(guān)防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的專題會(huì)議，明確將全面清理2017年、2018年國(guó)家及地方下達(dá)的補(bǔ)助資金項(xiàng)目，凡由政府付費(fèi)的PPP項(xiàng)目被叫停。

多位專家分析表示，近期不少央企或地方政府的PPP項(xiàng)目被叫停，表明PPP項(xiàng)目中的政府隱性債務(wù)問題，已經(jīng)進(jìn)入監(jiān)管部門的視野。

從更大范圍來看，今年初以來，陜西、新疆、湖南、山西等地已經(jīng)開展地方政府隱性債務(wù)審計(jì)，為防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，清查監(jiān)管力度在增大。

《財(cái)經(jīng)》記者注意到，在財(cái)政部近期印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》中，“不得”一詞出現(xiàn)了23次。

趙全厚、張依群表示，對(duì)于不斷攀高的地方政府隱性債務(wù)，從中央到地方的監(jiān)管也在加碼。

一方面，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委等方面密集發(fā)文，明晰政府顯性債務(wù)和隱性債務(wù)之間的界限，通過多種手段，有效控制政府債務(wù)增量，防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn);另一方面，中央在推動(dòng)各省市開展政府性債務(wù)、尤其是隱性債務(wù)的摸底清查，同時(shí)提防并治理地方政府債務(wù)問題中引發(fā)連環(huán)違約現(xiàn)象。

地方政府債務(wù)、尤其是隱性債務(wù)，是否會(huì)成為中國(guó)金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)？國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室理事長(zhǎng)李揚(yáng)、遼寧大學(xué)王振宇教授等專家認(rèn)為，目前只有部分地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大，但應(yīng)當(dāng)不會(huì)發(fā)生系統(tǒng)性金融危機(jī)，原因之一在于，中國(guó)政府擁有土地、銀行等大量資產(chǎn)，即便部分地區(qū)出現(xiàn)政府債務(wù)違約，也是“左口袋”欠“右口袋”，中央政府可以通過轉(zhuǎn)移支付來做平衡處理。

徐忠曾建議，可以考慮探索地方政府財(cái)政破產(chǎn)制度。但前述不愿具名的財(cái)政部專家告訴《財(cái)經(jīng)》記者，早在2014年，財(cái)政部提交的地方債課題研究報(bào)告就曾建議，應(yīng)當(dāng)制定《地方政府破產(chǎn)法》，從法律上予以明確：若地方政府資不抵債，允許它們宣告財(cái)政破產(chǎn)。

對(duì)地方政府實(shí)施財(cái)政破產(chǎn)，顯然是最后萬不得已的解決之道。當(dāng)務(wù)之急，唯有盡快著手摸清地方政府真實(shí)債務(wù)情況，特別是盡快形成不同債務(wù)類型的統(tǒng)計(jì)口徑， 摸清全國(guó)尚未統(tǒng)計(jì)清楚的地方隱性債務(wù)規(guī)模，從整頓地方融資平臺(tái)亂象入手，分門別類、條塊厘清，控制政府投資規(guī)模，優(yōu)化財(cái)政收支結(jié)構(gòu)，切實(shí)化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，避免出現(xiàn)地方政府破產(chǎn)事件。