加強行政事業(yè)單位國有資產管理的幾點思考

閆旭

摘要：行政事業(yè)單位的國有資產是其履行政府職能、服務社會的基礎保障，強化行政事業(yè)單位的國有資產管理，有利于推動國民經濟發(fā)展，提高財政資金使用效率，有益于我國構建服務型政府和節(jié)約型社會。近年來，通過各級財政部門和行政事業(yè)單位的共同努力，我國國有資產管理在體制和制度建設上取得了長足的發(fā)展，但在資產管理實際工作中還仍然存在許多不盡如人意的地方，需要全社會共同努力完善。

關鍵詞：行政事業(yè)單位；國有資產；管理；對策

我國的行政事業(yè)單位是政府履行社會管理職能、提供公共服務的基礎。截至2016年底，全國行政單位達28.86萬戶，事業(yè)單位達69.52萬戶，大量的財政資金被投入到近百萬戶行政事業(yè)單位中，形成數(shù)額龐大非經營性國有資產。截至2016年底，我國行政事業(yè)性國有資產存量達到26.71萬億元，科學有效地對行政事業(yè)單位國有資產進行管理，對提高財政性資金使用效率，提高政府工作效率，促進政府職能轉變，有著重要的現(xiàn)實意義。

一、我國行政事業(yè)單位國有資產管理現(xiàn)狀

我國行政事業(yè)單位國有資產，實行國家統(tǒng)一所有，政府分級監(jiān)管，單位占有、使用的管理體制，即由財政部門、主管部門和基層單位共同作用的“三級”管理模式。基層單位對本單位的資產進行管理，對資產配置、處置等事項，上報主管部門審核；主管部門對下屬單位進行監(jiān)督管理，審核下屬單位上報的申請；財政部門對申請進行最終審批，并對主管部門進行監(jiān)督指導。在資產構成上，主要包括流動資產、固定資產、無形資產、對外投資和其他資產，其中流動資產和固定資產為最主要的成分，截至2016年底分別占國有資產總金額的41.74%及40.96%，而固定資產又以房屋建筑物和通用設備為主要構成。

二、資產管理工作中存在的問題

（一）管理機構及人員保障不足，資產管理意識不強

在資產管理機構設置和人員配置方面，大中型行政事業(yè)單位管理情況較好，一般有足夠的人員從事資產管理工作。對于規(guī)模較小、人員編制較少的單位，大部分都沒有設置專門的資產管理機構，財務部門、綜合部門兼管資產的形式很普遍，多數(shù)單位沒有專職的資產管理人員，部分單位甚至由綜合部門3、4個人管理人事、財務、資產等一系工作，不僅導致兼職人員工作負擔過重，忽略、放松對資產的管理，更是連基本的內部牽制和不相容崗位分類都無法實現(xiàn)，極易滋生舞弊和腐敗行為。另外，由于缺乏宣傳與教育，在行政事業(yè)單位中普遍存在一般職工不認為自己有資產管理的責任，不知道有資產管理制度的存在。

（二）資產分配不均，使用效率低下

長期以來，行政事業(yè)單位資產管理與預算管理有效結合不好，資產配置在總量、標準和需求方面缺乏整體調控，資產的配置不是完全根據(jù)各單位的實際需要和資產的實際使用狀況，而是根據(jù)各單位預算資金的多少決定，配置弱約束導致配置不公平現(xiàn)象，資金充足的單位在資產配置的自由度上明顯優(yōu)于其他單位。初始分配不均，加之資產跨部門調劑使用較為困難，“有錢”的單位購置大量閑置資產得不到有效利用，“沒錢”的單位因辦公設施設備陳舊或短缺使工作質量和辦公效率低下，形成了資產閑置和短缺并存的局面。

（三）管理制度執(zhí)行不到位，日常管理不規(guī)范

雖然財政等部門對行政事業(yè)單位國有資產管理有明確的制度規(guī)定，但在實際工作中執(zhí)行不到位、管理不規(guī)范的現(xiàn)象還廣泛存在。如在固定資產日常使用中，不經資產管理部門同意或報備，隨意變動或更換資產的使用人、使用部門，造成資產變動信息缺失；部分單位固定資產的管理權分散在多個部門，導致資產重計漏記，真實的配置使用狀況難以被及時準確的掌握；部分成套購置的固定資產，在資產轉移時僅對其中一部分進行轉移，造成資產盤查無法準確核實完整資產的價值，資產賬實不符；資產管理人員工作交接過程中未盤查資產、未做交接手續(xù)、未整理賬務，導致手續(xù)不全、檔案丟失、記錄混亂。另外，由于我國行政事業(yè)單位本身的體制機制原因，存在大量的兩個機構或多個機構共用一套人員的情況，相同辦公場所、同一辦公人員，使用管理著屬于不同單位的類似資產，資產登記、賬務處理產生交叉和混淆。

（四）國有資產存在流失現(xiàn)象

部分行政事業(yè)單位在在資產的配置、轉讓、調撥、使用、處置等環(huán)節(jié)的具體操作中未實施嚴格有效的控制，造成國有資產的流失。如購置資產過程缺乏嚴格的論證與審批，無效購置形成閑置資產，被個別人員私用或據(jù)為己有；資產使用過程中，簽訂租期過長的租賃合同，當市場環(huán)境出現(xiàn)變化后，出現(xiàn)租金遠低于市場價格的情況，造成國有收入損失；資產報廢過程中，僵化報廢標準，只根據(jù)資產使用年限而不考慮資產實際的狀態(tài)，導致大量可用資產被浪費；資產轉讓和處置過程中，評估不規(guī)范、操作不透明，導致資產廉價出售給利益關聯(lián)方，或將收入私做單位及個人福利；對外投資過程中，投資審批把關不嚴，對投資對象的經營狀況疏于跟蹤監(jiān)督，資產的經營風險難以有效防控。

（五）資產管理信息化建設不完善

近幾年來，行政事業(yè)單位資產管理信息化建設逐步加強，除日常的資產卡片錄入、報表生成、數(shù)據(jù)查詢外，部分單位的資產管理系統(tǒng)已實現(xiàn)資產購置和資產處置的線上申請、審批。但仍存在業(yè)務覆蓋面不全、操作界面不友好、申報審批操作流程復雜、信息反饋滯后、配套功能缺乏、未實現(xiàn)與預算等其他系統(tǒng)的有效銜接等問題。

三、產生問題的原因分析

（一）公共部門的內在缺陷

行政事業(yè)單位作為政府公共部門，資產歸國家統(tǒng)一所有，然而國家統(tǒng)一所有只是一個抽象的概念，分散在各個行政事業(yè)單位的國有資產，最重要的管理主體是其占有單位，各個占用單位不僅對資產具有占有權和使用權，還具有一定的收益權和處置權，形成了實際上的單位本位管理體制。由于行政事業(yè)單位所提供的公共產品具有一定的排他性，很少有市場環(huán)境下的競爭，因而缺乏成本約束機制，同時由于政績考核不關注國有資產的配置管理使用，行政事業(yè)單位的工作人員以追求自身利益最大化、部門預算極大化為目標，必然導致國有資產使用效率低下、資產浪費流失等問題發(fā)生。

（二）對資產管理認識不清、重視不足

行政事業(yè)單位由于經濟業(yè)務相對簡單，很多單位的領導都認為資產管理就是簡單的記賬點數(shù)，重要程度低，導致財會部門和資產管理部門很少參與單位的管理，喪失了監(jiān)督的核心職能。對國有資產管理技術含量低的認識，又導致資產管理部門人員配備不足，人員素質較差，教育和培訓匱乏。另外，資產使用部門和資產使用者普遍存在資產管理規(guī)定只是給資產管理部門制定的錯誤認識，認為資產管理與自己無關或關系不大，沒有意識到應對所使用的資產負有責任，對領用的資產隨意使用、隨意外借、隨意放置。對資產管理的種種不重視行為，加劇了資產管理過程中的錯誤行為和混亂局面。

（三）制度流程設計還不完善

我國的各項行政事業(yè)單位國有資產管理規(guī)定多數(shù)只對大的方面、常規(guī)性事務、重要的問題進行了說明，對常規(guī)事務進行了規(guī)定，相對缺少對具體問題和特殊情況的明確，導致資產管理和使用人員有時憑自我認識開展業(yè)務，容易形成管理上的漏洞和真空。另外，部分管理流程過于繁瑣，如購置、處置等流程需要經過多個環(huán)節(jié)審批，涉及多個部門、多項業(yè)務，周期長、過程復雜、費時費力，造成部分單位懶于怠于行使固定資產管理權利，或是在操作過程中投機取巧、弄虛作假。在考核辦法、懲罰措施方面的規(guī)定不足不細，更使制度執(zhí)行者意識放松。

四、加強行政事業(yè)單位國有資產管理的對策

行政事業(yè)單位國有資產管理上存在的問題，需要我們深入挖掘原因，研究符合實際、科學有效的解決方法，將更多新理念、新科技以及專業(yè)技術引入到管理過程中來。

（一）強化責任意識，完善機構人員

思想決定行動，行動決定結果，行政事業(yè)單位國有資產管理之所以存在諸多問題，核心原因在于資產管理者、使用者的責任意識淡薄，缺乏主人翁精神。將國有資產的管理責任，具體落實到每一個相關人員的頭上，發(fā)生違法違規(guī)行為或造成重大損失，領導崗位、主管部門、每個環(huán)節(jié)中的經辦人都要受到追責，敦促所有人員轉變工作作風，形成國有資產自用自管自己負責的意識，從上到下的重視國有資產管理的氛圍。

（二）健全管理制度，細化操作流程

建立科學合理、全面完整的資產配置和預算管理制度，通過合理的預算約束來提高資產配置的科學性、有效性，對于已經存在的資產配置的不均衡，通過合理周密的調劑機制，最大程度的提高閑置資產的使用效率，減少重復采購造成的浪費。建立專項檢查制度，每年隨機挑選某一種或幾種資產進行專門檢查，深入了解資產的配置、使用、保管、運行、效果等情況。一方面通過幾年的專項檢查，可以形成一個對全部資產的全方位深入檢查清理，另一面又可以保證足夠的頻次達到警示監(jiān)督的效果。有效解決目前日常自查無法進行全面監(jiān)督，不能保證結果真實，全面清查又耗時費力，不能保證檢查的頻次和深度的問題。

（三）完善考核機制

開展針對資產管理的績效評價工作，重點關注資產管理的合法合規(guī)性，資產使用的經濟性、效率性、效益性，將評價結果與單位下一年度的預算、新增資產申請，以及領導任職考核、職工績效考核掛鉤。在開展績效評價的思路上，應把握以外部評價為主，自我評價為輔，先易后難，逐步過渡的思路。評價執(zhí)行者以資產監(jiān)管部門為核心、社會力量為主力，充分利用專家學者、中介機構的專業(yè)能力。評價對象以一般行政事業(yè)單位普遍配備的通用設備為重點，逐步向特殊部門配備的專用類資產擴展。

（四）加強資產管理隊伍建設

完備的制度體系、合理的管理流程，最終都離不開人來實施，要真正做好行政事業(yè)單位國有資產管理這篇文章，“人”的因素不容忽視。一方面要調整單位管理結構，健全資產管理機構，配足配強資產管理人員，另一方面要積極開展各種形式的教育、培訓、交流，提高資產管理人員的業(yè)務水平，并將業(yè)務能力優(yōu)秀、工作責任心強的人員選拔出來，提供機會幫助他們積累經驗、增長知識，培養(yǎng)專家型人才。

（五）加強信息化建設，充分運用新科技

進一步完善資產管理系統(tǒng)的功能與設計，力求實現(xiàn)功能全面、界面友好、操作簡單的目標。將資產管理系統(tǒng)與預決算、政府采購等系統(tǒng)對接，實現(xiàn)不同系統(tǒng)間數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通、共享共用，逐步實現(xiàn)資產管理事項的全業(yè)務網上辦理。借助大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網、二維碼等技術，實現(xiàn)固定資產全生命周期管理與實時動態(tài)監(jiān)控，對每一個固定資產標記唯一的身份識別碼和對應的身份檔案，記錄固定資產從申請配置，到使用管理，再到報廢處置整個生命過程中，資產的全部流向和變動，所有審批、經辦人員的操作和處理等全部信息。

參考文獻：

[1]財政部編著.中國會計年鑒2016 [M].中國財政雜志社，2017.

[2]吳紅衛(wèi).非經營性國有資產管理研究[M].法律出版社，2013.

[3]文宗瑜，譚靜.行政事業(yè)性國有資產管理[M].經濟科學出版社，2014.

[4]譚靜.行政事業(yè)性國有資產管理績效評價研究[M].經濟科學出版社，2013.

（作者單位：工業(yè)和信息化部通信清算中心）