建設(shè)國際一流和諧宜居的 現(xiàn)代化超大城市治理體系

劉欣葵

一、提出首都城市治理的目標(biāo)和重點(diǎn)

《北京城市總體規(guī)劃（2016年-2035年）》（以下簡(jiǎn)稱新版總體規(guī)劃）第一次在城市總體規(guī)劃中把城市治理的重要性提升到國家治理體系現(xiàn)代化的高度，提出“建設(shè)和管理好首都，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容”。

新版總體規(guī)劃第五章以“提高城市治理水平，讓城市更宜居”為題，全面闡述了城市治理的目標(biāo)、重點(diǎn)和主要規(guī)劃內(nèi)容與措施。第五章的題目就寓意著，提高城市治理水平，是宜居城市建設(shè)的必要條件，而宜居城市建設(shè)需要多元主體參與城市治理。城市治理水平不提高，城市治理體系現(xiàn)代化程度不高，就不可能建設(shè)成國際一流和諧宜居之都。

新版總體規(guī)劃還提出了城市治理的方向和目標(biāo)。城市治理的方向和重點(diǎn)是堅(jiān)持問題導(dǎo)向，以治理 “大城市病”為突破口，以改革發(fā)展為手段，標(biāo)本兼治，綜合施策，全面提高城市治理水平，構(gòu)建超大城市治理體系。城市治理的目標(biāo)是，到2020年“大城市病”得到緩解，到2035年“大城市病”治理取得顯著成效，到2050年全面形成具有首都特點(diǎn)、與國際一流和諧宜居之都相適應(yīng)的現(xiàn)代化超大城市治理體系。

二、明確構(gòu)建首都城市治理體系的主要內(nèi)容

新版總體規(guī)劃用一章的內(nèi)容規(guī)劃了首都城市治理體系的重點(diǎn)內(nèi)容，主要包括空間管控、治理交通擁堵、完善住房體系、改善環(huán)境質(zhì)量、提升基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行保障能力、健全公共安全體系、健全城市管理體制這七個(gè)方面。

一是劃定城市開發(fā)邊界，全域空間管制，遏制城市攤大餅式發(fā)展。永久性城市開發(fā)邊界范圍（集中建設(shè)區(qū)）原則上不超過市域面積的20%，到2050年全市生態(tài)控制區(qū)比例提高到市域面積的80%以上。

二是標(biāo)本兼治，緩解城市交通擁堵。堅(jiān)持公共交通優(yōu)先戰(zhàn)略，優(yōu)化交通出行結(jié)構(gòu)，完善城市交通路網(wǎng)，加強(qiáng)靜態(tài)交通秩序管理，改善城市交通微循環(huán)系統(tǒng)，構(gòu)建安全、便捷、高效、綠色、經(jīng)濟(jì)的綜合交通體系。

三是完善購租并舉的住房體系，建立促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，努力實(shí)現(xiàn)人民群眾住有所居。

四是著力攻堅(jiān)大氣污染治理，全面改善環(huán)境質(zhì)量。以環(huán)境倒逼機(jī)制推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，強(qiáng)化區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治，推動(dòng)污染物大幅減排，全面改善環(huán)境質(zhì)量。

五是按照世界城市標(biāo)準(zhǔn)定位，在設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、市政服務(wù)質(zhì)量、運(yùn)行安全保障等方面，全面提升市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)水平。

六是加強(qiáng)公共安全各領(lǐng)域和重大活動(dòng)城市安全風(fēng)險(xiǎn)管理，形成全天候、系統(tǒng)性、現(xiàn)代化的城市運(yùn)行安全保障體系。

七是健全城市管理體制，創(chuàng)新城市治理方式，形成與國際一流和諧宜居之都相匹配的城市治理能力。

三、全面提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)

規(guī)劃期內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)要全面提升標(biāo)準(zhǔn)，按照適度超前、綠色環(huán)保、城鄉(xiāng)一體的原則，以技術(shù)創(chuàng)新和機(jī)制創(chuàng)新為手段，提高基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)質(zhì)量，保障城市運(yùn)行安全。比如，中心城區(qū)防洪標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到200年一遇，北京城市副中心達(dá)到100年一遇，新城達(dá)到50-100年一遇。中心城區(qū)、北京城市副中心防澇標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到50年一遇，局部特別重要地區(qū)達(dá)到100年一遇，新城達(dá)到20-30年一遇。到2020年人均天然氣用量由現(xiàn)狀約670立方米提高到800立方米以上。到2035年全市供水安全系數(shù)達(dá)到1.3，供水能力達(dá)到1200萬噸/日。

中心城區(qū)規(guī)劃新建、擴(kuò)建9座再生水廠，中心城區(qū)以外地區(qū)新建、擴(kuò)建30座再生水廠，加強(qiáng)城鄉(xiāng)結(jié)合部和村鎮(zhèn)污水管網(wǎng)建設(shè)，提高農(nóng)村地區(qū)污水處理設(shè)施的覆蓋率。全市污水處理能力到2035年達(dá)到900萬噸/日，全市城鄉(xiāng)污水處理率到2035年提高到99%以上，其中城鎮(zhèn)污水處理率分別提高到96.5%、100%。完善雨水排除工程體系，實(shí)現(xiàn)防洪防澇安全和雨水資源綜合管理的目標(biāo)。

城市能源保障體系更加高效。打造安全高效、能力充足的綠色智能電網(wǎng)。到2035年全市電力負(fù)荷達(dá)到4000萬千瓦左右，電網(wǎng)總供電能力達(dá)到5450萬千瓦。完善多源多向、靈活調(diào)度的天然氣輸配系統(tǒng)，到2020年全市天然氣供應(yīng)能力由現(xiàn)狀約150億立方米/年提高到200億立方米/年。發(fā)展多種方式、多種能源相結(jié)合的安全清潔供熱體系。中心城區(qū)以城市熱網(wǎng)集中供熱、燃?xì)夤釣橹?，新能源和可再生能源供熱為補(bǔ)充，實(shí)現(xiàn)供熱無煤化。中心城區(qū)以外地區(qū)新建供熱設(shè)施以燃?xì)夤釣橹鳎膭?lì)發(fā)展清潔能源、新能源和可再生能源供熱。到2020年全市清潔能源供熱比例達(dá)到95%以上，到2035年達(dá)到99%以上。

建成寬帶、泛在、融合、安全的信息基礎(chǔ)設(shè)施。到2020年城區(qū)家庭寬帶接入能力普遍達(dá)到1千兆比特/秒（Gbps），移動(dòng)通信實(shí)現(xiàn)第四代移動(dòng)通信（4G）網(wǎng)絡(luò)全覆蓋，成為第五代移動(dòng)通信（5G）首批試點(diǎn)商用城市；持續(xù)優(yōu)化互聯(lián)網(wǎng)骨干網(wǎng)間互聯(lián)架構(gòu)，擴(kuò)展互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)間帶寬容量。到2035年全面建成國內(nèi)領(lǐng)先、世界先進(jìn)的寬帶網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施。

科學(xué)構(gòu)建綜合管廊體系。重點(diǎn)在北京城市副中心、麗澤金融商務(wù)區(qū)、北京新機(jī)場(chǎng)等地區(qū)，結(jié)合地下空間綜合開發(fā)同步建設(shè)綜合管廊。推進(jìn)污水處理、垃圾焚燒和能源供應(yīng)等多種市政設(shè)施的功能整合和綜合設(shè)置，推廣資源循環(huán)利用中心建設(shè)，同時(shí)兼顧城市景觀、綜合服務(wù)、休閑游憩等需求，形成資源循環(huán)利用體系。完善城市公廁規(guī)劃布局，把城市公廁打造成多維服務(wù)的第五空間。

四、健全具有韌性的公共安全體系

新版總體規(guī)劃提出，加強(qiáng)公共安全各領(lǐng)域和重大活動(dòng)城市安全風(fēng)險(xiǎn)管理，深化平安北京建設(shè)，增強(qiáng)抵御自然災(zāi)害、處置突發(fā)事件和危機(jī)管理能力，降低城市脆弱度，形成全天候、系統(tǒng)性、現(xiàn)代化的城市運(yùn)行安全保障體系。

新版總體規(guī)劃中第一次提出提高城市韌性的概念。城市的韌性，需要好的空間格局和科學(xué)設(shè)計(jì)的設(shè)施來保障。規(guī)劃提出構(gòu)建城市防災(zāi)空間格局。以城市快速路、公園、綠地、河流、廣場(chǎng)為界，劃分防災(zāi)分區(qū)，堅(jiān)持完善城市開敞空間系統(tǒng)，預(yù)留防災(zāi)避難空間和中長(zhǎng)期安置重建空間。提高城市綜合防災(zāi)和安全設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)設(shè)施運(yùn)行管理，建設(shè)首都防災(zāi)體系，包括京津冀廣域防災(zāi)體系，如建設(shè)航空、鐵路、公路協(xié)同的區(qū)域疏散救援通道，提高通道設(shè)防等級(jí)。健全京津冀突發(fā)事件協(xié)同應(yīng)對(duì)和聯(lián)合指揮機(jī)制、應(yīng)急資源合作共享機(jī)制。

針對(duì)地震災(zāi)害、火災(zāi)與爆炸、氣象災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、水安全、交通事故與災(zāi)害、生物災(zāi)害與疫病、生命線系統(tǒng)事故、城市工業(yè)化事故、建設(shè)項(xiàng)目及公共場(chǎng)所事故等主要災(zāi)害，規(guī)劃提出深化城市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，建設(shè)統(tǒng)一的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和監(jiān)測(cè)預(yù)警體系。強(qiáng)化安全風(fēng)險(xiǎn)管理，提高城市公共安全水平。加強(qiáng)重點(diǎn)區(qū)域、人員密集場(chǎng)所及出租房屋、地下空間綜合整治。完善立體化、信息化社會(huì)治安防控體系，包括建設(shè)首都公共安全大數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)。強(qiáng)化城市運(yùn)行安全，加強(qiáng)水、電、氣、熱、交通等城市運(yùn)行安全監(jiān)測(cè)，推進(jìn)生命線系統(tǒng)預(yù)警控制自動(dòng)化，建立健全多路多源的生命線戰(zhàn)略安全體系，確保重要供給線廣域聯(lián)通。加強(qiáng)公交、軌道交通、交通樞紐安全防控，確保軌道交通安全設(shè)施隨線路運(yùn)營(yíng)同步啟用。強(qiáng)化城市安全風(fēng)險(xiǎn)管理體系，全面梳理各種風(fēng)險(xiǎn)源、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、危險(xiǎn)源、事故隱患，建立排查、登記數(shù)據(jù)庫和信息系統(tǒng)，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，編制應(yīng)急預(yù)案。建設(shè)綜合應(yīng)急體系，提高城市應(yīng)急救災(zāi)水平。健全救援疏散避難系統(tǒng)，推進(jìn)避難場(chǎng)所分級(jí)建設(shè)，到2020年人均應(yīng)急避難場(chǎng)所面積由現(xiàn)狀0.78平方米提高到1.09平方米，到2035年力爭(zhēng)達(dá)到2.1平方米。以干線公路網(wǎng)和城市干道網(wǎng)為主通道，建設(shè)安全、可靠、高效的疏散救援通道系統(tǒng)。完善生命線應(yīng)急保障系統(tǒng)，包括應(yīng)急供水系統(tǒng)、應(yīng)急供電設(shè)施、廣播通信系統(tǒng)、應(yīng)急交通系統(tǒng)、應(yīng)急垃圾及污水處理設(shè)施，保障生命線設(shè)施在緊急狀態(tài)下良好運(yùn)行，并預(yù)留安全儲(chǔ)備。

五、明確城市治理創(chuàng)新的方向和舉措

規(guī)劃要求堅(jiān)持系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策，從精治、共治、法治、創(chuàng)新體制機(jī)制入手，構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰、服務(wù)為先、管理優(yōu)化、執(zhí)法規(guī)范、安全有序的城市管理體制。推動(dòng)城市管理走向城市治理，促進(jìn)城市運(yùn)行高效有序，形成與國際一流和諧宜居之都相匹配的城市治理能力。

在加強(qiáng)精細(xì)化管理方面，總體規(guī)劃提出，建立精細(xì)治理的長(zhǎng)效機(jī)制，推進(jìn)城市環(huán)境治理更加精準(zhǔn)全面，既要管好主干道、大街區(qū)，又要治理好每個(gè)社區(qū)、每條小街小巷小胡同。開展疏解整治促提升專項(xiàng)行動(dòng)，疏解非首都功能，拆除違法建設(shè)，整治開墻打洞與占道經(jīng)營(yíng)，綜合整治老舊小區(qū)，提升生活性服務(wù)業(yè)品質(zhì)；開展背街小巷整治提升專項(xiàng)行動(dòng)，建立街巷長(zhǎng)制，整治街巷環(huán)境，解決亂停車、主次干道架空線入地等；加強(qiáng)城鄉(xiāng)結(jié)合部環(huán)境綜合治理，著力解決垃圾、污水、違法建設(shè)等突出問題；建立長(zhǎng)效管控機(jī)制，加強(qiáng)淺山區(qū)生態(tài)修復(fù)與違法違規(guī)占地建房治理。

精細(xì)化管理離不開信息化。將網(wǎng)格化管理作為城市精細(xì)化管理的基礎(chǔ)，加強(qiáng)統(tǒng)一管理，建成覆蓋城鄉(xiāng)、功能齊全、三級(jí)聯(lián)動(dòng)的工作體系。提高網(wǎng)格化運(yùn)行效率，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格常態(tài)化、精細(xì)化、制度化管理。健全智慧服務(wù)管理體系。全面推進(jìn)三網(wǎng)融合，推廣云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術(shù)。建立以城市人口精準(zhǔn)管理、交通智能管理服務(wù)、資源和生態(tài)環(huán)境智能監(jiān)控、城市安全智能保障為重點(diǎn)的城市智能管理運(yùn)行體系。健全城市信息系統(tǒng)，強(qiáng)化對(duì)城市規(guī)劃建設(shè)、國土資源管理、地理國情監(jiān)測(cè)等領(lǐng)域的支撐。推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”、智慧社區(qū)和智慧鄉(xiāng)村服務(wù)，深化醫(yī)療健康、教育等智慧應(yīng)用，建立社會(huì)保障大數(shù)據(jù)和云計(jì)算服務(wù)體系，構(gòu)建多渠道、便捷化、集成化信息惠民服務(wù)體系。

在依法治理方面，規(guī)劃要求更加注重運(yùn)用法規(guī)、制度、標(biāo)準(zhǔn)來管理城市，運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾。完善綜合執(zhí)法體系，搭建城市管理聯(lián)合執(zhí)法平臺(tái)，構(gòu)建綜合執(zhí)法與專業(yè)執(zhí)法相協(xié)調(diào)，部門執(zhí)法與聯(lián)合執(zhí)法相結(jié)合，市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）職責(zé)分工明晰的執(zhí)法工作格局。加強(qiáng)法治宣傳教育和公共文明建設(shè)，提升市民守法意識(shí)和文明素質(zhì)，使首都成為依法治理的首善之區(qū)。

在推動(dòng)多元治理方面，規(guī)劃要求堅(jiān)持人民城市人民建、人民管，依靠群眾、發(fā)動(dòng)群眾參與城市治理。暢通公眾參與城市治理的渠道，培育社會(huì)組織，加強(qiáng)社會(huì)工作者隊(duì)伍建設(shè)，調(diào)動(dòng)企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任積極性，形成多元共治、良性互動(dòng)的治理格局。整合行政、市場(chǎng)、社會(huì)、科技手段，實(shí)現(xiàn)城市治理方法模式現(xiàn)代化。同時(shí)，完善社區(qū)治理機(jī)制，建立社區(qū)公共事務(wù)準(zhǔn)入制度，推廣參與型社區(qū)協(xié)商模式，增強(qiáng)居民社區(qū)歸屬感。加強(qiáng)社區(qū)綜合管理，健全常態(tài)化管理機(jī)制，完善配套設(shè)施和管理體系。

在創(chuàng)新體制機(jī)制方面，規(guī)劃明確提出健全統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，深化城市綜合管理體制改革，理順城市管理職責(zé)關(guān)系，加強(qiáng)城市管理統(tǒng)籌，強(qiáng)化部門聯(lián)動(dòng)，增強(qiáng)城市管理工作的整體協(xié)調(diào)性，構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰、服務(wù)為先、管理優(yōu)化、執(zhí)法規(guī)范、安全有序的城市管理體制。推動(dòng)管理重心下移，創(chuàng)新街道社區(qū)治理模式，夯實(shí)基層基礎(chǔ)。完善農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化綜合治理體系。面向京津冀建立區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制。

積極引入市場(chǎng)化機(jī)制。鼓勵(lì)通過政府與社會(huì)資本合作（PPP）方式，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用、公共服務(wù)等領(lǐng)域市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，開展環(huán)境污染第三方治理，在環(huán)衛(wèi)保潔、綠化養(yǎng)護(hù)、公共交通、河道管護(hù)等領(lǐng)域推進(jìn)政府購買服務(wù)。

新版總體規(guī)劃是北京歷次城市總體規(guī)劃中，對(duì)城市管理的重視程度最高、內(nèi)容最多、措施最詳細(xì)具體的一版規(guī)劃，因此需要城市各級(jí)政府、各部門共同落實(shí)，居委會(huì)等自治組織積極響應(yīng)，城市運(yùn)營(yíng)服務(wù)企業(yè)和事業(yè)單位協(xié)力合作，以及廣大市民熱情參與，才能逐步實(shí)現(xiàn)城市治理的目標(biāo)。