深圳與佛山差異化城市更新政策影響因素研究

◎ 李華梅

一、引言

自20世紀80年代以來，城市更新研究中的多元目標、社會效益、文化保護、社會參與等一直是國內(nèi)學術(shù)界比較關注的重要主題。在當前形勢下，城市更新愈演愈烈，成為我國城市的重要發(fā)展戰(zhàn)略，而城市更新政策是城市更新的重要內(nèi)容，有關比較及其影響因素的研究還較少，有待于繼續(xù)探索。

深圳和佛山作為珠三角城市更新的典型代表，研究二者城市更新政策的差異性和影響因素，對指導珠三角乃至廣東城市更新政策制定具有重要啟示意義。深圳城市更新從萌芽期（1993—2003年）、發(fā)展期（2004—2008年）演變至當前的全面發(fā)展期（2009年至今），構(gòu)建了以《深圳城市更新辦法》和《深圳市城市更新辦法實施細則》為核心的“1+N”城市更新政策體系，以市場為主導的城市更新政策日趨成熟化、規(guī)范化、體系化。而佛山則從2004年開始探索舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村居改造（簡稱“三舊”改造）工作，并以2007年出臺的《關于加快推進舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村居改造的決定及3個相關指導意見的通知》為標志，開啟了城市更新的全面發(fā)展期，形成以政府為主導的城市更新政策體系。為更好地了解城市更新政策的內(nèi)涵，本文在分析深圳與佛山差異化的城市更新政策基礎上，探討造成深圳與佛山差異化城市更新政策的影響因素。

表1 深圳與佛山城市更新政策比較

二、深圳與佛山城市的更新政策對比

呂德銘等人[1]已分析深圳和佛山的城市更新政策的差異性，從政策成熟度、政策創(chuàng)新點、城市更新目標、城市更新原則、城市更新類型、城市更新決議、產(chǎn)業(yè)發(fā)展指引、成本收益平衡、公眾參與、實施監(jiān)管10個維度對深圳和佛山的城市更新政策進行比較。二者的主要差異性見表1和表2。

三、深圳與佛山城市更新政策影響因素分析

（一）城市發(fā)展的歷程背景不同

深圳的城市更新政策受到其城市二元化擴張發(fā)展歷程的影響，即原特區(qū)內(nèi)高速建設和原特區(qū)外土地無序擴張的二元化并行發(fā)展的影響[2]。一方面，深圳前20多年的高速發(fā)展迅速消耗了原特區(qū)內(nèi)的完整合法用地；另一方面，其城市經(jīng)濟外溢承接區(qū)則被大量高強度、低品質(zhì)的城中村所占據(jù)，城市經(jīng)濟拓展空間所剩不多，土地資源供需平衡的難以為繼成為深圳未來發(fā)展的最大挑戰(zhàn)。為此，深圳政府將清除和改造城中村作為空間資源挖掘和城市品質(zhì)改善的重要抓手。例如，深圳舊工業(yè)區(qū)的改造升級相關政策，成為深圳城市產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型的重要空間供給政策之一；《深圳市城市更新辦法》為深圳政府全面推進更新改造工作奠定政策基礎。顯然，深圳從一個年輕城市進入“城市更新”領域。為解決城市二元化擴張發(fā)展道路所遇到的種種問題，“城市更新”作為深圳城市發(fā)展進程中一種新的規(guī)劃管理模式，被引述于各層次的政府行政綱領文件中，成為深圳城市拓展空間資源、整合提升城市品格的重要手段。

表2 深圳與佛山城市更新目標具體比較

而佛山的城市更新政策受到其滯后的城市化發(fā)展歷程的影響，佛山以村級工業(yè)化為基礎的“自下而上”的城市化發(fā)展路徑，造成其城市化“量”高、“質(zhì)”低，城市化滯后于工業(yè)化，低成本城市化發(fā)展模式使得土地利用粗放低效、城市空間較為碎化[3]。為此，2007年，在總結(jié)各區(qū)“三舊”改造經(jīng)驗的基礎上，佛山政府出臺《關于加快推進舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村居改造的決定》及相關配套文件，指導全市推進“三舊”改造工作。2012年，佛山實施“城市升級三年行動計劃”，借助“城市升級”與“產(chǎn)業(yè)升級”的雙升級戰(zhàn)略，打造富強和諧、美麗宜居佛山。為此，基于解決滯后城市化發(fā)展問題的城市更新政策，成為佛山提高土地利用效率、助推城市升級的重要手段。

（二）城市發(fā)展的階段水平不同

國際經(jīng)驗表明，人均GDP超過1萬美元是進入中等發(fā)達水平的標志點，城市在該階段推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化、城市功能服務化、增長模式集約化等多方面的巨大轉(zhuǎn)型。2006年，深圳開始進入中等發(fā)達水平之列（人均GDP為1.03萬美元），且2017年的人均GDP高達2.71萬美元；而佛山則從2008年開始躋身中等發(fā)達水平之列（人均GDP為1.02萬美元），到2017年的人均GDP為1.89萬美元?？梢娚钲诒确鹕礁畿Q身于中等發(fā)達水平，且當前深圳所處的城市發(fā)展水平明顯高于佛山。

深圳在城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進入加速升級換代階段，經(jīng)濟逐漸向高端化發(fā)展，伴隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，人們對生活環(huán)境和質(zhì)量的要求也在不斷提高。此外，隨著深圳政策、區(qū)位優(yōu)勢不斷弱化，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式成為深圳的核心任務。深圳所處的城市階段發(fā)展水平，對其城市更新提出了更為嚴格的要求，因而在其城市更新政策中，對全面覆蓋的城市更新對象也作出了較為嚴格而具體的政策規(guī)定，偏中微觀層面的政策居多。

而佛山在該階段雖然也邁進了中等發(fā)達水平，也處于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的時期，但整體的發(fā)展實力與深圳相比，仍存在很大差距。為發(fā)展產(chǎn)業(yè)強市，佛山的城市更新重點強調(diào)對“舊產(chǎn)房”的改造升級，通過“三舊”改造促進產(chǎn)業(yè)升級乃至整個城市的升級?；诖耍鹕降某鞘懈抡咧饕蒯槍Ξa(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的一系列相關政策規(guī)定，偏重宏觀層面的政策居多。

（三）城市發(fā)展的主要推動力不同

邁克爾·波特（M.E. Porter）認為：要素推動、投資推動、創(chuàng)新推動和財富推動是推動經(jīng)濟發(fā)展的四大關鍵因素[4]?！巴顿Y推動”作為城市發(fā)展主要推動力時，“總量矛盾”（總供給與總需求的矛盾）作為制約城市經(jīng)濟發(fā)展的主要矛盾，城市的經(jīng)濟增長主要依靠增加資本投入來實現(xiàn)。然而，隨著土地、資本和勞動力等傳統(tǒng)生產(chǎn)要素的邊際產(chǎn)出效益下降，出現(xiàn)“土地約束”“資源約束”等生產(chǎn)瓶頸，“投資推動”這一動力難以推動城市持續(xù)快速發(fā)展。此時，城市發(fā)展模式只能通過創(chuàng)新實現(xiàn)向全要素生產(chǎn)轉(zhuǎn)變，以“創(chuàng)新推動”實現(xiàn)經(jīng)濟內(nèi)涵式增長。

深圳自建立特區(qū)時的發(fā)展主要依靠“要素推動”和“投資推動”兩大動力，諸多優(yōu)惠政策、大規(guī)模建設用地供給等造就了全國矚目的“深圳速度”。當前，深圳以“創(chuàng)新推動”作為推動城市發(fā)展的重要動力，通過構(gòu)建創(chuàng)新體制和機制，增強城市創(chuàng)新能力，破解土地、資源、勞動力等諸多因素的制約。相應的，在深圳的城市更新運動中也根據(jù)深圳發(fā)展的主要驅(qū)動力來制定合適的政策，以達到深圳“創(chuàng)新推動”發(fā)展的需求。

佛山作為珠三角的內(nèi)生型城市，其發(fā)展的主要驅(qū)動力一開始以“要素推動”為主，即利用各種生產(chǎn)要素資料發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)，形成珠三角早期“村村點火，戶戶冒煙”的小工業(yè)作坊模式。隨后，佛山不斷吸引大型企業(yè)進行投資生產(chǎn)，發(fā)展的驅(qū)動力以“要素推動”和“投資推動”為主。截至當前，“要素推動”和“投資推動”依然發(fā)揮著巨大的作用，支撐著佛山的發(fā)展。然而，當前佛山也面臨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、土地資源限制等方面的約束，其城市發(fā)展動力從“投資推動”向“創(chuàng)新推動”轉(zhuǎn)變?；诖?，佛山的城市更新政策的制定也順應轉(zhuǎn)型發(fā)展的需要。

（四）土地資源的稀缺性程度不同

根據(jù)王愛民等的研究，若通過已建設用地和可建設用地比值表示土地資源的稀缺性程度：兩者比值小于30%，城市“無約束”發(fā)展；兩者比值處于30%～60%之間，城市“弱約束”發(fā)展；兩者比值處于60%～80%之間，城市“強約束”發(fā)展；兩者比值大于80%，城市“剛性約束”發(fā)展[5]。

深圳現(xiàn)有土地總規(guī)模為1997.3km2，其中，深圳至2020年可建設用地規(guī)模為1004km2。然而，深圳2016年實際城市建設用地規(guī)模就已達986km2，已建設用地和可建設用地比值為98.21%，城市發(fā)展呈現(xiàn)“強剛性約束”特征，此時深圳存量建設用地所剩無幾，土地稀缺性成為深圳發(fā)展的限制性因素?；诖?，城市更新成為深圳突破土地瓶頸的重要策略手段，其城市更新政策尤其注重進一步挖掘土地資源潛力，提高土地利用效率，規(guī)定了明確而具體的土地容量等土地硬性指標。

佛山現(xiàn)有土地總規(guī)模為3797.7km2，其中，佛山2015年實際城市建設用地達到1414km2，至2020年可建設用地規(guī)模為1525km2。佛山當前的已建設用地和可建設用地比值為深圳92.72%，城市發(fā)展呈現(xiàn)“剛性約束”特征。因土地稀缺性壓力小于深圳，佛山在其城市更新政策中對土地的硬性指標暫時還沒有明確的規(guī)定。

（五）土地所有制的不同

自設立特區(qū)以來，深圳進行了一系列的農(nóng)村管理體制城市化改革來推動農(nóng)村的城市化，包括“撤縣設區(qū)”“撤鎮(zhèn)設街”“撤村改居”等。到2005年，深圳最終完成城市化轉(zhuǎn)地，實現(xiàn)全部土地國有化，成為我國首個沒有農(nóng)村建制的城市，土地由轉(zhuǎn)地前二元所有權(quán)異化為一元所有條件下國家所有權(quán)與集體控制權(quán)并存的新二元結(jié)構(gòu)，形成已出讓的國有土地、政府儲備地、山林地園地、原農(nóng)村已建成區(qū)土地等四大格局[6]。為此，深圳探索通過城市更新和土地整備等二次開發(fā)模式，全面盤活存量土地，尤其是城市更新，依托市場力量，力圖通過城市更新政策構(gòu)建合理的產(chǎn)權(quán)重構(gòu)和增值收益分配機制，來平衡一元所有條件下國家所有權(quán)與集體控制權(quán)并存的二元結(jié)構(gòu)土地模式。

佛山土地所有制的一大特點是集體建設用地占建設用地比重高，2015年佛山建設用地總量為1368km2，其中，國有建設用地面積為708km2，占建設用地的51.75%，而集體建設用地面積為660km2，占建設用地的48.25%，集體建設用地占據(jù)佛山建設用地總量的半壁江山。而早期佛山的鄉(xiāng)村工業(yè)化發(fā)展模式在珠三角地區(qū)具有相當強的代表性，鄉(xiāng)村工業(yè)化作為佛山工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的主要推動力，然而也成為佛山當前產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、城鄉(xiāng)升級的阻力所在。受限于早期村集體的經(jīng)濟實力和粗放的用地觀念，當前佛山農(nóng)村集體建設用地利用效率低下、布局散亂，與城市發(fā)展和集約節(jié)約用地的要求不相適應，以集體土地產(chǎn)權(quán)為主進行的土地開發(fā)，導致城市化“量”高“質(zhì)”低，集體土地零散呈現(xiàn)“斑塊狀”。當前佛山可盤活利用的土地大部分屬于農(nóng)村集體土地，“三舊改造”涉及農(nóng)村集體用地面積高達33.41萬畝，占改造總面積的66.61%?；诜鹕酵恋厮兄频倪@一特點，佛山在其城市更新政策中較為重視盤活集體建設用地，為產(chǎn)業(yè)和城市發(fā)展挖掘新的利用空間。

（六）政府和市場的角色關系不同

改革開放以來，深圳在城市發(fā)展的各個領域較為重視市場化運行的效率，形成了政府相對“弱勢”、市場相對“強勢”的城市治理文化[7]。為此，深圳城市更新實踐具有鮮明的市場化特征。深圳城市更新政策堅持政府引導、市場運作的原則，政府的角色關系體現(xiàn)為制定城市更新政策進行指引和提供相關服務；而市場力量則主導具體項目的拆遷談判和實施，充分利用市場資源，充分尊重市場主體和原權(quán)利人的雙向選擇。這種尊重市場的制度安排，為城市更新中的“協(xié)商和博弈”奠定了基礎，深圳城市更新政策和實踐具有明顯的“協(xié)商性”，政府從原來單一的資源占有者和經(jīng)營者，轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾N利益人中的一方或協(xié)調(diào)人，最終形成的城市更新方案是政府、業(yè)主和開發(fā)主體協(xié)商平衡的結(jié)果[7]，從而建立起政府、業(yè)主、市場三方共同參與的實施機制和利益平衡的共贏局面。

在片區(qū)級大型城市更新項目上，佛山采取“政府主導、連片開發(fā)”的模式，政府在其中表現(xiàn)為高度介入性。實際上，在佛山城市更新實踐中，地方政府（市政府與區(qū)級政府）、鎮(zhèn)街、村集體之間，開發(fā)商與土地使用占有者（市民、農(nóng)民）之間，對于土地利益的博弈無處不在。因此，現(xiàn)有成功的“三舊”改造案例都在土地資源配置和土地利益格局重構(gòu)中找到了平衡點——通過結(jié)成地方發(fā)展聯(lián)盟實現(xiàn)利益平衡[8]。城市更新語境下，在該發(fā)展聯(lián)盟中，地方政府發(fā)揮著主要推動力作用；由于制度賦權(quán)、巨大的土地收益以及“村社共同體”，村集體在城市更新過程中具有強大的話語權(quán)；開發(fā)商則為城市更新實施提供資金支持[3]。

四、結(jié)論與啟示

城市更新的本質(zhì)，是用一種綜合的、整體性的觀念和行為來解決各種各樣的城市問題，以促進城市品質(zhì)提升的過程。從前文分析可見，深圳與佛山差異化的城市更新政策影響因素主要包括：城市發(fā)展的歷程背景、城市發(fā)展的階段水平、城市發(fā)展的主要推動力、土地資源的稀缺性、土地所有制、政府和市場的角色關系六大因素。

因此，在制定城市更新政策時，可以著重考慮城市本身發(fā)展的背景歷程、發(fā)展階段水平、動力機制、土地制度和管理使用情況，以及政府和市場的角色關系等綜合情況，在此基礎上，才能制定符合城市自身綜合發(fā)展情況的城市更新政策。例如，深圳當前的城市更新政策相對較為超前，政策體系比較成熟規(guī)范化，這跟深圳較早重視城市更新、發(fā)達的經(jīng)濟水平、緊迫的土地剛性約束以及實現(xiàn)全部土地國有化等城市綜合發(fā)展實際情況是密不可分的，如果其他城市不考慮自身情況一味去學習去模仿，最終不一定能適應自身城市實際發(fā)展的需求，因此需要考慮城市自身上述的綜合發(fā)展狀況。

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