國外特大城市人口調(diào)控的“減肥瘦身法”及啟示

◎ 劉 波

人口調(diào)控是現(xiàn)代城市治理的一項基本制度。東京、倫敦、紐約、巴黎、莫斯科、首爾等國外大城市面對人口壓力問題，無一例外地采取積極主動的態(tài)度，綜合運用行政規(guī)劃、市場稅收、法律法規(guī)、拆遷改造等一系列人口調(diào)控政策和措施，合理引導(dǎo)人口流量和流向，實現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。近年來，為緩解城市人口壓力，我國北京、上海等一些超大城市地方政府紛紛出臺政策，大力推進(jìn)人口疏解工作，這些地方的常住人口增速開始放緩①。本文通過對國外大城市人口治理的經(jīng)驗梳理，為國內(nèi)特大城市人口調(diào)控提供經(jīng)驗參考。

一、東京：發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，以“規(guī)劃+引導(dǎo)”等多種調(diào)控手段綜合運用，實現(xiàn)人口與城市發(fā)展相匹配

二戰(zhàn)后，隨著東京城市戰(zhàn)后恢復(fù)與重建，人口高速增長，高密度人口區(qū)域不斷擴張。東京都、埼玉縣、神奈川和千葉縣等組成的東京都市圈，土地面積占全國總面積的3.5%，但人口卻占全國總?cè)丝诘?8%。面對東京人口膨脹急速加劇的局勢，東京政府自20世紀(jì)50年代開始，相繼制訂了《首都圈整備法》《近畿圈整備法》和《中部圈開發(fā)整備法》，通過政府制定的科學(xué)規(guī)劃，合理引導(dǎo)人口流向。1982年，東京政府制定《東京都長期規(guī)劃——以21世紀(jì)為目標(biāo)》，提出“多核心型”城市結(jié)構(gòu)，重點建設(shè)新宿、池袋、澀谷等副都心分散中央?yún)^(qū)等中心城市功能。1986年和1990年，分別制定《第二次東京都長期規(guī)劃》和《第三次東京都長期規(guī)劃》，副都心地區(qū)從最初的新宿、池袋、澀谷新增上野淺草、綿系町、大琦和臨海，從西向東共7個地區(qū)，這些新規(guī)劃的副都心一般擁有便捷的城際交通設(shè)施，環(huán)境優(yōu)美，較好地疏解了中心城區(qū)的人口。除發(fā)展副都心外，東京還規(guī)劃建設(shè)筑波、多摩、港北、千葉4個新城。由此，逐步形成“中心區(qū)－副都心－周邊新城－鄰縣中心”多中心多圈層的城市整體規(guī)劃格局。副都心和周邊新城建設(shè)有力提升了周邊城市品質(zhì)，把東京市區(qū)的部分產(chǎn)業(yè)和政務(wù)功能分解出去，緩解中心區(qū)的人口集聚壓力②。

此外，東京都政府除通過城市區(qū)域規(guī)劃疏解人口外，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式上還主動調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，逐步實現(xiàn)中心區(qū)高端化、商業(yè)化和娛樂化，減輕人口遷入壓力。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是影響人口規(guī)模、人口素質(zhì)和人口空間布局的重要因素。東京都政府制定《首都建設(shè)法》《工業(yè)控制法》等相關(guān)法律法規(guī)，在首都圈內(nèi)的部分城市，對一定規(guī)模以上的工業(yè)、醫(yī)院等設(shè)施的新增項目進(jìn)行控制③。該法實施后，工業(yè)設(shè)施建設(shè)和擴張受到嚴(yán)格限制，使大批勞動力密集型企業(yè)和東京原有的一些重化工業(yè)相繼遷往郊區(qū)、中小城市甚至海外，而以研究開發(fā)型工業(yè)、都市型工業(yè)為主的現(xiàn)代城市型工業(yè)開始聚集。此外，原先工業(yè)用地還被規(guī)模巨大的商業(yè)辦公用地和休閑娛樂創(chuàng)業(yè)文化產(chǎn)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)代替。資本和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)代替勞動力密集型產(chǎn)業(yè)在東京高度聚集，一方面增加了地區(qū)生產(chǎn)總值和人均地區(qū)生產(chǎn)總值，另一方面也大大降低了東京城市的人口總量。

除對工業(yè)等產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行疏解外，2016年以來，東京地方政府積極協(xié)調(diào)日本中央政府，共同制定決策目標(biāo)，即在各地方創(chuàng)造可接納10萬人次的就業(yè)崗位，將那些從地方涌入“東京圈”的人口數(shù)量減少6萬人，同時將從“東京圈”輸出到地方的人口數(shù)量增加4萬人，以實現(xiàn)東京“2020年以前實現(xiàn)人口輸入與輸出的均衡化”目標(biāo)。為此，東京重點減少市內(nèi)大學(xué)的新建或增設(shè)方案應(yīng)運而生。日本政府采取有力措施，通過了以抑制東京23區(qū)大學(xué)新建或增設(shè)為核心舉措的“緊急根本性對策”。該項政策圍繞抑制東京大學(xué)新建或增設(shè)，要求文部科學(xué)省抑制大學(xué)新建、開展學(xué)生定編的有效管理，指出“可以探討將分?；蚴墙甜B(yǎng)學(xué)部和相關(guān)課程設(shè)于地方”，通過支援地方大學(xué)來防止人口向東京輸入④。東京政府這種改變?nèi)丝诹鲃蝇F(xiàn)狀以及人們“東京至上”觀念的措施，在一定程度上緩解了人口繼續(xù)向東京集聚的勢頭。

二、倫敦：打造新城，實現(xiàn)“就業(yè)人口與居住職能”同步平衡疏解

20世紀(jì)70年代以來，英國逐步進(jìn)入后工業(yè)化時期。這一時期，大倫敦地區(qū)人口和產(chǎn)業(yè)雙重擴散過程中人口與產(chǎn)業(yè)過度遷移和不同步遷移而出現(xiàn)了后核心區(qū)和內(nèi)城危機問題。也就是說，內(nèi)城因資源（自然資源、交通資源等）枯竭、人口和產(chǎn)業(yè)向周邊地帶過快轉(zhuǎn)移，而出現(xiàn)城市中心區(qū)空洞化。特別是倫敦大都市圈中心城市的中心區(qū)逐漸喪失吸引力，并開始衰落⑤。此外，隨著人口和城市功能不斷調(diào)整，城市人口分區(qū)問題加劇。西方很多大城市都存在人口社會分區(qū)現(xiàn)象，比如美國城市的黑人社區(qū)和白人社區(qū)，法國的非洲裔居住區(qū)和傳統(tǒng)法國人社區(qū)等，這會造成很多社會矛盾。同樣，倫敦也存在著這樣的問題。倫敦有倫敦東區(qū)和倫敦西區(qū)，東區(qū)和西區(qū)貧富差距大。2007年7月，英國最大的社會政策研究慈善組織之一約瑟夫·朗特里基金會發(fā)布研究報告稱，倫敦目前的貧富懸殊情況是40年來最嚴(yán)重的。倫敦西區(qū)是富人的地方，以時尚昂貴的住宅區(qū)聞名世界。與西區(qū)形成鮮明對比的倫敦東區(qū)則是傳統(tǒng)的工人階級聚居區(qū)，失業(yè)率高，貧困、土地荒蕪，引發(fā)治安惡化等種種社會問題。伴隨著城市人口老齡化程度提高，倫敦在人口調(diào)控上還面臨著調(diào)控成本增加的問題，即人口年齡結(jié)構(gòu)調(diào)控的負(fù)擔(dān)系數(shù)加大。因為老齡人口的增加不單單體現(xiàn)在老年人的福利、健康保健等問題上，而且還會影響總體的人口調(diào)控環(huán)境。比如老年人口增加，不可避免導(dǎo)致人口總量特別是勞動年齡人口數(shù)下降，因而倫敦政府面臨著是否從外部遷移人口解決勞動力匱乏問題，這將會影響到人口調(diào)控政策。以上這些都是倫敦在過去和當(dāng)下人口調(diào)控過程中所面臨的一些問題。

早在1937年，英國政府為解決倫敦人口過于密集問題成立了以疏散倫敦中心地區(qū)工業(yè)和人口的“巴羅專門委員會”。二戰(zhàn)后，大量退伍軍人返鄉(xiāng)，倫敦城市人口驟增。為合理疏解倫敦市區(qū)的人口和產(chǎn)業(yè)，英國工黨政府頒布《新城法》，正式投入新城建設(shè)。新城由政府委派新城開發(fā)公司統(tǒng)一建設(shè)，征購?fù)恋?，綜合開發(fā)。新城從最初的8個逐漸擴大到33個，部分新城建設(shè)選用公私合營模式，將市場機制引入新城規(guī)劃與建設(shè)，提升城市建設(shè)效率與活力⑥。2010年之后，倫敦又開始新建“特色新城”，與20世紀(jì)40年代的新城不同的是，“特色新城”注重生活質(zhì)量的提升，設(shè)計精美、環(huán)境適宜，主要面向倫敦市區(qū)的中產(chǎn)階級。例如特色新城“米爾頓·凱恩斯”主要接納來自倫敦市中心的居民，現(xiàn)已成為英國中產(chǎn)階級居民比例最高的城市。

倫敦新城建設(shè)注重“居住與就業(yè)職能”的同步疏解，降低居民工作的時間成本，同時緩解城市交通壓力。尤為突出的是，倫敦市郊鐵路線網(wǎng)密度高、分布均勻，形成多條放射走廊，連接幾乎所有市鎮(zhèn)。中心城高密度的站點布置以及外圍新城低密度大站間距的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特點，適應(yīng)了不同交通圈的不同交通特征和市民出行多樣化的需求。此外，新城基礎(chǔ)設(shè)施齊全，除有足夠的停車設(shè)施和大型商場外，還有劇院、飯館、運動場等娛樂休閑設(shè)施⑦。更為重要的是，倫敦新城綠化程度高，空氣質(zhì)量好，與中心區(qū)存在噪聲、污染的環(huán)境相比具有顯著優(yōu)勢，因而吸引外來人口，有力疏解倫敦中心城區(qū)人口，優(yōu)化人口空間布局。新城的建設(shè)與發(fā)展成為治療“大城市病”的一劑良藥，在為倫敦中心區(qū)疏解人口和就業(yè)壓力的同時，又創(chuàng)造了住房需求、基礎(chǔ)設(shè)施需求，帶動了工業(yè)和服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

三、紐約：注重標(biāo)準(zhǔn)把控和規(guī)范管理，以法律稅收等手段作為經(jīng)濟(jì)杠桿，通過“舊城復(fù)興”計劃，實現(xiàn)人口自發(fā)調(diào)節(jié)

紐約為美國經(jīng)濟(jì)和金融中心，也是全美最大的城市。紐約人口經(jīng)歷四個階段，1790—1910年，人口快速增長，年均增速為4.8%，從1790年的4.9萬人增長到1910年的476.7萬人；1910—1950年，增速明顯放緩，年均增速僅為1.4%，到1950年人口增長至789.2萬人； 1950—1980年，人口止增轉(zhuǎn)降，年均降幅為0.35%，到1980年人口下降至707.2萬人； 1980年以后人口又轉(zhuǎn)為平穩(wěn)增長，到2016年人口增長至853.8萬人⑧。

20世紀(jì)90年代，隨著外國移民遷入數(shù)量增加，紐約人口快速增長，其自身人口增長率超過整個紐約都市區(qū)人口增長率。紐約在疏解人口方面主要通過法律與稅收手段⑨，在城市管理過程中注重標(biāo)準(zhǔn)把控和安全防范，既保護(hù)了市民的合法權(quán)益，同時也客觀推高了生活成本。早在1901年，紐約州就出臺《1901年出租房屋法案》，該法律針對紐約市制定了嚴(yán)格的出租強制條款，包括對電燈、衛(wèi)生、通風(fēng)設(shè)備和使用期的要求，還有新住房及其維修標(biāo)準(zhǔn)以及對建造不合格房屋定罪⑩。這些措施防范了城市災(zāi)害風(fēng)險、改善了外來人口的生活環(huán)境，客觀上也造成了中心城區(qū)曼哈頓生活成本的居高不下。在紐約，僅有31%的租客可以租到擁有陽臺、后院等戶外空間的公寓，僅有18%的租客可以租到獨立房屋。此時，紐約政府配套在新城區(qū)實行了一系列稅收和住房優(yōu)惠的措施，鼓勵一些無法承擔(dān)在中心城區(qū)昂貴生活成本的外來人口主動向郊區(qū)遷移。生活成本是人口調(diào)控的隱藏驅(qū)動力，居民選擇居住及工作地點時，充分考慮其可承擔(dān)的生活成本。紐約各區(qū)生活成本呈階梯化特征，中心城區(qū)生活成本明顯高于其他區(qū)域，加速了制造業(yè)的不斷撤離，使低收入群體自發(fā)轉(zhuǎn)移到近郊等生活成本相對低廉的地區(qū)，而以金融業(yè)、傳媒業(yè)為首的第三產(chǎn)業(yè)人口則保留在中心城區(qū)，實現(xiàn)人口結(jié)構(gòu)的空間合理分配。

表1 紐約人口變遷情況

此外，紐約作為后工業(yè)化城市的典型代表，在分流主城區(qū)人口的同時，也相應(yīng)采取產(chǎn)業(yè)調(diào)整，實施“舊城改造”計劃，吸引高端人口集聚。為保持城市穩(wěn)定的用地價值、改善內(nèi)城環(huán)境和實現(xiàn)城市中心的再增值，在20世紀(jì)80年代中后期，紐約市政府與規(guī)劃、立法部門制定了一系列的法規(guī)，實施“舊城復(fù)興”計劃，將建設(shè)中等收入住宅以吸引中產(chǎn)階級到城市中心居住作為城市中心復(fù)蘇的重要戰(zhàn)略。中等收入人群遷入，低收入人群遷出，人口結(jié)構(gòu)實現(xiàn)自發(fā)性的轉(zhuǎn)變。在這一階段，紐約市的紳士化范圍擴大，最初少數(shù)白人中產(chǎn)家庭選擇遷入內(nèi)城貧困的黑人社區(qū)（例如哈萊姆區(qū)），而隨著越來越多的中等收入人群遷入，低收入的少數(shù)群體開始被迫遷往皇后區(qū)、布朗克斯等地，城市的房地產(chǎn)價格上揚，曼哈頓區(qū)和整個城市人口都在增長，人口結(jié)構(gòu)發(fā)生轉(zhuǎn)變，中心城區(qū)人口的整體素質(zhì)實現(xiàn)提升，犯罪率明顯下降。

四、巴黎：采用“登記+社?！钡哪Ｊ?，實現(xiàn)對流動人口的有效管理

巴黎大區(qū)擁有1200 萬居民，占法國人口 18.2%，占?xì)W盟總?cè)丝?2.4%。在將近一千年的時間里，巴黎都穩(wěn)坐“西方世界最大城市”的寶座。二戰(zhàn)后，巴黎人口增長迅猛，原先產(chǎn)業(yè)集中在城市核心區(qū)內(nèi)，城區(qū)邊緣主要為住宅群的格局，所造成的不平衡問題日益突出。大量人口涌入首都巴黎，而巴黎以外的外省地區(qū)被抽空，加劇了首都與其他地區(qū)的發(fā)展不平衡。為解決這種人口發(fā)展不平衡的狀況，法國政府和巴黎地方政府共同采取統(tǒng)一巴黎與其他地區(qū)的社保政策，完善對流動人口的服務(wù)管理，來降低人口向巴黎的整體過快集聚。

法國社會保障體系屬“國家福利型”，特點是強調(diào)公民權(quán)和平等原則，內(nèi)容龐大，覆蓋面廣，保障水平高，基本實現(xiàn)應(yīng)保盡保。法國社會保險覆蓋面廣，不僅涵蓋全體居民，2000年1月實行的“普遍醫(yī)療補助制度”更是囊括了無固定就業(yè)和移民等社會群體；醫(yī)療保障服務(wù)相對均等，不論職業(yè)、性別、經(jīng)濟(jì)狀況，只要是樣法國社會保險等福利制度基本實現(xiàn)各地區(qū)之間的均等化，最大限度減小了發(fā)達(dá)城合法居民都能獲得基本的醫(yī)療保險?。這市人口與貧困城市人口之間的福利保險的差別。法國采取的這種社保登記模式，既能有效實現(xiàn)對流動人口的追蹤管理，又可以實現(xiàn)對那些因經(jīng)濟(jì)原因無法在巴黎生活的人口，便捷地遷出巴黎，選擇適合自己經(jīng)濟(jì)水平的城市居住。

個人利益和公共福利又與證件登記、人口信息管理相關(guān)聯(lián)，這是發(fā)達(dá)國家成功實施人口有序管理的有效手段。在法國，人口出生、死亡、遷移等登記被看作重要的人口管理內(nèi)容。人口登記內(nèi)容主要包括公民的姓名、出生年月日、性別、婚姻狀況、納稅情況、監(jiān)護(hù)人等。龐大的人口登記數(shù)據(jù)庫，為法國宏觀人口管理提供翔實的數(shù)據(jù)資料。在人口登記的同時，法國公民擁有一個社會保障號，實現(xiàn)人口登記與社會保障協(xié)同管理。法國每個城市的社保服務(wù)是相同的，使得居民不會因為城市之間社保水平的差異而流入某一城市，解決人口向福利條件較好的大城市聚集這一痼疾。巴黎的市民社會保險歸勞動和社會保障部社會保險事業(yè)管理中心統(tǒng)一管理，每個市民都有一個社會保險號碼和一張綠卡，在全國范圍內(nèi)享受醫(yī)療保險、失業(yè)救助、住房補貼、看病就醫(yī)等一切社會福利。如果居民搬遷到另一個城市，只需通知以前的社會保險機構(gòu)，將其個人資料轉(zhuǎn)到新住址所在地的相應(yīng)機構(gòu)即可。凡是巴黎的常住人口，包括外地移入人口和外籍人員，都可以通過銀行的賬戶自動獲得一個社會保障號?。巴黎居民會向政府部門主動提供人口的真實居住信息，以確保享受各項優(yōu)惠政策。由于社會保障號既承載著個人稅收、福利、信用等信息，也承載著人口遷移流動的信息，因此，通過“福利引導(dǎo)、責(zé)權(quán)統(tǒng)一”的原則，引導(dǎo)流動人口主動接受管理成為可能?。

五、莫斯科：動態(tài)調(diào)整城市人口密度，通過中心城區(qū)拆遷改造，實現(xiàn)市區(qū)人口向郊區(qū)擴散

20世紀(jì)90年代蘇聯(lián)解體后，莫斯科經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷短暫振興，外來人口迅速增加，人口密度擴增成為莫斯科嚴(yán)重的社會問題。在莫斯科1000平方公里的土地上居住著860萬人，每平方公里居住8600人。莫斯科政府適時制定《第三個城市總體規(guī)劃》，決定依靠城市內(nèi)部資源整合，動態(tài)調(diào)整人口密度。莫斯科政府拆除市區(qū)的破舊房屋、廢舊倉庫和效益低下的企業(yè)。通過拆遷，降低城市人口的密度，使人口布局逐步趨向合理。

2000年以后，莫斯科在保護(hù)古城風(fēng)貌、建造CBD的同時，對中心城區(qū)加快了改造，以解決長期人口密集而形成的“熱島效應(yīng)”“環(huán)境污染”和“城市噪聲”。改造工作以拆除使用半個多世紀(jì)之久的“赫魯曉夫住房”為重點。在赫魯曉夫時期，莫斯科興建了大批工業(yè)化住房，以每年建造12.5萬平方米的速度建設(shè)五層樓作為民居。到20世紀(jì)80年代，質(zhì)量較差的“赫氏住宅”引發(fā)莫斯科市民不滿?。當(dāng)時政府就打算動手拆除這些建筑，但由于缺乏資金支持，計劃被擱置。2000年之后，為減輕中心城區(qū)的人口壓力與資源承載力，避免市中心區(qū)功能達(dá)到極限，2002年開始，中心城區(qū)實施大規(guī)模拆遷工作。根據(jù)拆遷計劃，莫斯科政府征詢居民意見安置拆遷戶，把拆遷居民安置到中心區(qū)的邊緣居住，使中心區(qū)人口向中心邊緣地帶疏散。莫斯科政府計劃到2020年完成對所有危舊房屋的拆除工作。2016年，莫斯科市政府實施新的拆遷改造計劃，第一階段拆遷總面積達(dá)2500萬平方米，涉及住戶160萬人。為順利實施計劃，不僅要新建多個住宅小區(qū)，還要配套建設(shè)綠地公園、交通和市政設(shè)施等，整個項目預(yù)計花費3.5萬億盧布。舊城改造和“赫氏住宅”的改造在一定程度上起到了推動人口向城外流動的作用，使中心區(qū)以及城區(qū)人口有所減少。

在拆遷改造的同時，莫斯科擬定將大環(huán)內(nèi)部分人口遷至新城。莫斯科擴容的設(shè)想在2011年由時任俄羅斯總統(tǒng)梅德韋杰夫與莫斯科市長索比亞寧提出，同年7月份得到莫斯科市議會的批準(zhǔn)，年底時莫斯科市與莫斯科州達(dá)成最終協(xié)議，計劃將該州16萬公頃的土地并入莫斯科市。根據(jù)此項規(guī)劃，莫斯科市政府計劃將莫斯科大環(huán)內(nèi)現(xiàn)有的超過1200萬人口遷移部分至新區(qū)。按照莫斯科市和莫斯科州政府的設(shè)想，莫斯科市擴大后，新城區(qū)可為200萬莫斯科市民提供住房，并提供100多萬個專業(yè)技術(shù)就業(yè)崗位?。

六、首爾：“疏”“堵”結(jié)合，細(xì)化城市功能地帶，通過搬遷中心城區(qū)行政機構(gòu)，引導(dǎo)人口梯度疏解

從20世紀(jì)50年代中后期至2000年前后的近50年間，首爾作為韓國第一大城市呈現(xiàn)急速發(fā)展的態(tài)勢，人口爆炸式增長，從1960年的244.5萬人猛增到峰值年1992年的1061.2萬人。首爾的面積僅占全國面積的0.6%，卻集中了全國近20%左右的人口，22%的經(jīng)濟(jì)總量和近40%的公共機構(gòu)，引發(fā)各種大城市病問題?。

20世紀(jì)70年代初，首爾政府在周邊地區(qū)設(shè)置綠化地帶作為開發(fā)限制區(qū)，控制人口過度膨脹。1982年韓國政府制定《首都圈整備計劃法》，對首都圈的功能進(jìn)行細(xì)化，劃定首都三個地帶：擁擠限制地帶，即未來發(fā)展以分散人口和工業(yè)為主的地帶，面積約占首都圈的18%；增長管理地帶，即除了大型的工廠外其他機構(gòu)都可以在此建立、發(fā)展的地帶，也是為將來人口過度集中實施分散或者整治的地帶，面積約占首都圈的50%；自然保護(hù)地帶，發(fā)展受到嚴(yán)格限制，保護(hù)首都圈水源的區(qū)域，面積約占首都圈的32%?。首爾通過細(xì)化地帶功能，收緊用地審查、審批，限制城市建設(shè)無限膨脹，減少人口集聚，達(dá)到總量控制人口規(guī)模的目的。

此外，行政機構(gòu)的搬遷也是首爾疏散人口的重要策略。行政機構(gòu)搬遷早在1973年就已開始。大田屯山行政新城搬遷計劃是比較成功的一次，包括統(tǒng)計廳和政府記錄保管所等11個行政機構(gòu)的4000多名公務(wù)員搬離都市圈。2003年，為緩解首爾人口壓力，韓國國會通過《新行政首都特別法》，決定將韓國行政首都從首爾遷往韓國中部地區(qū)。2004年8月，韓國政府宣布建立新行政首都“世宗特別自治市”，并于2007年開工建都；而韓國主要國家機關(guān)和立法機關(guān)在2012年至2020年陸續(xù)遷往新行政首都。到2030年將世宗市建成人口50萬的行政中心復(fù)合城市，屆時，世宗市將成為韓國平衡國土經(jīng)濟(jì)發(fā)展，承接新首都功能的自足發(fā)展、綠色、創(chuàng)新、和諧宜居的行政中心城市。首爾行政機構(gòu)的搬遷，不僅可以帶動就業(yè)人口的遷移，也會通過功能疏解帶動中心城區(qū)人口向這些新城的遷移與聚集。據(jù)2017年12月首爾政府發(fā)布的《2016年度首爾統(tǒng)計年報》結(jié)果顯示，2015年首爾市人口共1020.4萬人，同比減少了9.3萬。首爾市人口自2010年（1057.5萬人）以來持續(xù)減少，6年間跌幅為3.5%，約37.1萬人。

七、國外大城市人口調(diào)控經(jīng)驗對我國特大城市人口治理的啟示

特大城市人口調(diào)控是一項系統(tǒng)、復(fù)雜的人口管理服務(wù)工作，本質(zhì)上是為了優(yōu)化特大城市人口空間分布，實現(xiàn)特大城市健康發(fā)展?。從城市定位和發(fā)展規(guī)模來看，北京、上海等國內(nèi)特大城市與東京、紐約和倫敦等國際大城市在人口發(fā)展方面有相似性。東京、紐約和倫敦等國際大城市人口調(diào)控的措施對國內(nèi)城市具有一定的啟示借鑒意義。

首先，根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的整體規(guī)劃需要，完善城市人口治理政策，引導(dǎo)人口規(guī)模合理發(fā)展。東京和倫敦都市圈在人口發(fā)展過程中堅持了始終如一的基本指導(dǎo)思想，在東京城市規(guī)劃和人口調(diào)控過程中，政府運用法律手段予以支持起到了重要作用。東京按照《東京都長期規(guī)劃——以21世紀(jì)為目標(biāo)》《第二次東京都長期規(guī)劃》《第三次東京都長期規(guī)劃》等規(guī)劃方案，把東京市區(qū)的部分產(chǎn)業(yè)和政務(wù)功能分解出去，緩解中心區(qū)的人口壓力；同時，制定《首都建設(shè)法》《工業(yè)控制法》等相關(guān)法律法規(guī)，對一定規(guī)模以上的工業(yè)、大學(xué)、醫(yī)院等設(shè)施的新增項目進(jìn)行控制。同樣，我國政府也應(yīng)當(dāng)綜合規(guī)劃，用法律和行政手段進(jìn)行宏觀調(diào)控。各部門的規(guī)劃盡量做到“多規(guī)合一”，在人口治理方面要堅持規(guī)劃的剛性約束力和實施規(guī)劃的持續(xù)性。我國人口管理部門應(yīng)建立有效的溝通機制，使政府相關(guān)部門盡早制定相關(guān)政策以應(yīng)對人口波動帶來的影響。

其次，人口以行政調(diào)控為主轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)調(diào)控為主，形成以通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和市場之手來疏解人口的調(diào)控新格局。人口問題本質(zhì)上是經(jīng)濟(jì)問題，人口調(diào)控戰(zhàn)略必須實施重大轉(zhuǎn)變，加強經(jīng)濟(jì)手段對流動人口的引導(dǎo)。城市在發(fā)展過程中，尤其是到工業(yè)化完成的中后期階段，大城市與周邊城市會形成物流、人流、資金流等網(wǎng)狀的功能匹配關(guān)系。市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，使經(jīng)濟(jì)措施調(diào)控人口發(fā)展成為社會發(fā)展的必然要求，應(yīng)當(dāng)逐步由過去以行政制約為主的直接控制向以利益導(dǎo)向為主的間接調(diào)控轉(zhuǎn)變?。比如，紐約各區(qū)生活成本呈階梯化特征，中心城區(qū)生活成本明顯高于其他區(qū)域，加速了制造業(yè)的不斷撤離，使低收入群體自發(fā)轉(zhuǎn)移到近郊等生活成本相對低廉的地區(qū)，而以金融業(yè)、傳媒業(yè)為首的第三產(chǎn)業(yè)人口則保留在中心城區(qū)，實現(xiàn)人口結(jié)構(gòu)的空間合理分配。就具體措施而言，可以積極發(fā)揮市場價格機制的作用，引導(dǎo)現(xiàn)有城市人口向近郊區(qū)、遠(yuǎn)郊區(qū)等衛(wèi)星城遷移。要勇于嘗試突破現(xiàn)有行政區(qū)劃的一些局限，舍得將部分優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)和資源疏解出去，通過市場之手的力量，拉動相關(guān)人口在城市周邊形成相應(yīng)的城市功能區(qū)劃。通過有意識地改變城市總體及市內(nèi)不同地方的生活與發(fā)展成本，逐步減少政府在水、電、氣、熱、交通、教育、文化、環(huán)保等方面的補貼，影響不同層次的人群在選擇例如北京、上海這樣超大規(guī)模城市作為居住與發(fā)展地的成本與收益預(yù)期，就可以在一定程度上達(dá)到限制城市人口增長、引導(dǎo)城市人口合理流動的目的。

再次，優(yōu)化人口空間分布，促進(jìn)城鄉(xiāng)及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，發(fā)展“職住平衡”的新型衛(wèi)星城。倫敦人口調(diào)控凸顯城鄉(xiāng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要性。倫敦在城市化早期的時候，保護(hù)和發(fā)展農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)民的收入水平，完善農(nóng)民的各種保障制度，用城市化帶動農(nóng)民生活的現(xiàn)代化，從而減少農(nóng)民進(jìn)入城市。倫敦在郊區(qū)發(fā)展過程中，注重城鄉(xiāng)的協(xié)同發(fā)展，一方面，加強郊區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過城郊鐵路促進(jìn)郊區(qū)的便捷式發(fā)展；另一方面，倫敦新城綠化程度高，空氣質(zhì)量好，與中心區(qū)存在噪聲、污染的環(huán)境相比具有顯著優(yōu)勢，因而吸引外來人口，有力疏解倫敦中心城區(qū)人口，優(yōu)化人口空間布局。我國特大城市目前中心城區(qū)已經(jīng)飽和，建設(shè)與發(fā)展郊區(qū)城市成為治療“大城市病”的一劑良藥。要采取有效措施優(yōu)化人口的空間分布，并促進(jìn)職住平衡。嚴(yán)格控制中心城區(qū)人口增長，推進(jìn)新增人口向新城集聚，并積極在新城布局相應(yīng)產(chǎn)業(yè)，包括向新城特別是重點新城疏解中心城部分功能及部分優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源。

第四，完善外來流動人口的調(diào)控和服務(wù)，走城市包容性發(fā)展道路。一方面，外來流動人口為我國城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)做出了巨大貢獻(xiàn)，因此，在對待外來流動人口時，要強化為外來流動人口服務(wù)的意識，始終堅持管理與服務(wù)并舉，以服務(wù)為先導(dǎo)，寓管理于服務(wù)之中。另一方面，根據(jù)城市發(fā)展要求和創(chuàng)新趨勢，制定合理政策，引導(dǎo)和鼓勵一定范圍和一定程度的人口流動。無論是紐約還是倫敦、巴黎，這些國外大城市，都具有較大的包容性，為流動人口提供較好的服務(wù)、完善的社保等措施。尤其是法國巴黎采用“登記+社?！钡哪Ｊ剑瑢崿F(xiàn)對流動人口的有效管理。目前，我國正處于城市化快速發(fā)展時期，只有解決好流動人口在教育、醫(yī)療、戶籍等方面的基本公共服務(wù)均等化問題，超大城市才能在人口、資源與利益的不斷調(diào)整中達(dá)到一個平衡點。要努力創(chuàng)造公開、公平、公正、有序的發(fā)展環(huán)境，提高高效、優(yōu)質(zhì)、便捷的全方位服務(wù)，使外來流動人口成為真正意義上的“新城市人”。要想實現(xiàn)城市人口與經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，必須加強對流動人口尤其是農(nóng)民工的管理。

第五，健全跨區(qū)域合作機制，加快大城市的都市圈建設(shè)，大力提高周邊城市的人口吸納能力，達(dá)到區(qū)域內(nèi)人口的相對平衡。英國政府為了應(yīng)對倫敦人口過于集中帶來的交通擁堵、生態(tài)環(huán)境惡化、失業(yè)增加等問題，于19世紀(jì)70年代開始，采用城市群布局的方式在地域上組成一個相互關(guān)聯(lián)、相互依賴的倫敦—伯明翰—利物浦—曼徹斯特城市群。該都市圈以倫敦—利物浦為軸線，包括大倫敦地區(qū)、伯明翰、謝菲爾德、利物浦、曼徹斯特等大城市和眾多的小城鎮(zhèn)；這一地區(qū)是產(chǎn)業(yè)革命后英國主要的生產(chǎn)基地和經(jīng)濟(jì)核心區(qū)，總面積約4.5萬平方公里，人口3650萬。倫敦都市圈相對于單個城市來說，確實聚焦了城市的各種功能，擴大了城市的容納能力，人口在大區(qū)域內(nèi)得到合理布局。同樣，在國家相關(guān)政策支持下，應(yīng)當(dāng)加快我國大城市的都市圈建設(shè)，優(yōu)化區(qū)域資源配置，加強京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施布局等方面的協(xié)作配合，推動大區(qū)域規(guī)劃與議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的建設(shè)，形成各具特色、功能互補、布局合理的區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)作體系，形成人口流入大城市的緩沖區(qū)。

最后，東京、紐約和倫敦等國際大城市人口調(diào)控的經(jīng)驗表明，要以發(fā)展的眼光看待城市的人口容量問題，把城市改造和政府機構(gòu)搬遷作為動態(tài)治理人口密集的方法??？v觀世界各大都市人口的集中變遷過程，不難看出大城市人口聚集不僅僅是由于大都市的快速發(fā)展所致，還由于全國范圍內(nèi)的區(qū)域發(fā)展不平衡所引致。那些經(jīng)濟(jì)、社會等資源豐富的區(qū)域吸引落后地區(qū)的人口聚集。莫斯科就是一個典型的隨著時代的發(fā)展，很好地處理人口治理的變動性和長遠(yuǎn)性關(guān)系的城市。莫斯科政府根據(jù)人口變動的規(guī)律，適時制定城市總體規(guī)劃，決定依靠城市內(nèi)部資源整合，動態(tài)調(diào)整人口密度。所以，北京、上海等國內(nèi)大城市在尋找解決人口問題的對策時，還應(yīng)該站在促進(jìn)區(qū)域平衡發(fā)展的高度，解決中心城區(qū)與都市圈其他城市之間區(qū)域發(fā)展不平衡問題，滿足都市圈內(nèi)大部分居民日益增長的物質(zhì)文化需求，改變需求不匹配狀況，提高副中心等城市的發(fā)展水平，增加其對人口的吸引力。

注釋：

①2017年,北京市常住人口出現(xiàn)了17年來的首次負(fù)增長,共減少2.2萬人;上海市2017年末常住人口繼續(xù)負(fù)增長,總?cè)丝?418.33萬人,比上年末減少1.37萬人。

②陳佳鵬,黃匡時.特大城市的人口調(diào)控:東京經(jīng)驗及其啟發(fā).中國人口·資源與環(huán)境,2014(8).

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⑤王桂新,王麗.國外大城市人口發(fā)展特征及其對上海市的啟示.中國人口科學(xué),2005年增刊.

⑥謝鵬.倫敦新城規(guī)劃建設(shè)的經(jīng)驗教訓(xùn)和對北京的啟示.經(jīng)濟(jì)地理,2010(1).

⑦張詩雨.發(fā)達(dá)國家城市人口治理經(jīng)驗.中國發(fā)展觀察,2016(2).

⑧數(shù)據(jù)來源：根據(jù)美國人口調(diào)查局，中國指數(shù)研究院整理而成。

⑨Duranton G. Urban Evolutions: The Fast, the Slow, and the Still. American Economic Review, 2007,97(1):197-221.

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