全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃制度對(duì)代表提案權(quán)影響的實(shí)證研究

王培劍

自1991年正式實(shí)行立法規(guī)劃制度，全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法圍繞立法規(guī)劃展開，最終完成的立法項(xiàng)目大都是立法規(guī)劃內(nèi)的項(xiàng)目[1]，這種效率取向的立法制度是否妨礙代表行使提案權(quán)，損害立法民主？

劉松山認(rèn)為立法規(guī)劃的存在使得代表議案最終只能轉(zhuǎn)化成立法規(guī)劃的內(nèi)容，影響了立法對(duì)社會(huì)需求的直接反映，影響了提案民主的實(shí)現(xiàn)[2]。梁存寧認(rèn)為立法規(guī)劃實(shí)際上對(duì)立法議案能否進(jìn)入議程獲得審議通過(guò)進(jìn)行了提前投票，削弱了立法的民意基礎(chǔ)[3]。

這兩種看法暗含著這樣的預(yù)設(shè)：立法規(guī)劃實(shí)施前，代表議案能進(jìn)入議程，能直接反映社會(huì)需求，或者立法規(guī)劃實(shí)施后代表議案無(wú)法或難以成為規(guī)劃項(xiàng)目。實(shí)際上劉松山已注意到代表議案無(wú)法列入議程的事實(shí)，“從1979年到目前為止，還沒有代表團(tuán)和代表聯(lián)名提出的法律案被列入議程審議通過(guò)”[4]，迄今仍是如此，即使2007年江必新代表領(lǐng)銜提出的修改民事訴訟法的議案附有質(zhì)量較好的草案，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)還是以該議案為基礎(chǔ)形成草案才提交審議的[5]。

客觀上講，國(guó)家機(jī)關(guān)立法議案經(jīng)過(guò)充分調(diào)研論證與協(xié)調(diào)配合，具備審議的基礎(chǔ)，而代表議案通常不具備這樣的條件，難以作為審議原型直接列入會(huì)議議程[6]。雖然代表議案無(wú)法直接列入議程，但通常以兩種方式影響立法：一是代表議案促成國(guó)家機(jī)關(guān)起草法案，或促成議案所涉立法項(xiàng)目列入規(guī)劃、計(jì)劃（列入規(guī)劃或計(jì)劃的項(xiàng)目一般都能通過(guò)成為法律）從而審議通過(guò)；二是起草部門在起草過(guò)程中、專門委員會(huì)在法案審議過(guò)程中采納代表議案中的具體建議。

本文擬對(duì)各屆代表議案促成法案起草或列入規(guī)劃、計(jì)劃的情況進(jìn)行實(shí)證研究，以考察立法規(guī)劃對(duì)代表提案權(quán)的影響。需要說(shuō)明的是，全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法文件對(duì)誰(shuí)是某立法議案的確切提案人或法案的最初來(lái)源，存在著信息披露不足的問(wèn)題，給本研究帶來(lái)一定的困難。本文將結(jié)合專門委員會(huì)的代表議案審議報(bào)告、全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告、法案起草說(shuō)明等文獻(xiàn)確定哪些立法項(xiàng)目由代表議案促成起草或列入規(guī)劃、計(jì)劃從而審議通過(guò)的。另外，出于下述考慮，本文考察限于立法規(guī)劃實(shí)施前的六屆、實(shí)施后的八、九、十屆代表議案：（1）從公開的文獻(xiàn)來(lái)看，五屆全國(guó)人大常委會(huì)（六屆后才形成目前代表議案由專門委員會(huì)審議、常委會(huì)通過(guò)的制度）只有第二次、第三次會(huì)議代表議案的審議決議，數(shù)據(jù)不完整；（2）全國(guó)人大常委會(huì)于1991年10月開始正式實(shí)施立法規(guī)劃，其后一年半的立法主要圍繞規(guī)劃進(jìn)行，因而七屆兼有規(guī)劃實(shí)施前與實(shí)施后的情況，較難考察；（3）通常代表議案涉及的立法項(xiàng)目會(huì)產(chǎn)生數(shù)屆的影響，十一屆較晚近，目前還不是考察的合適時(shí)機(jī)。

一、立法規(guī)劃實(shí)施前代表議案處理情況

六屆全國(guó)人大期間，各專門委員會(huì)對(duì)提交審議的議案大致作如下分類：（1）已審議或?qū)徸h通過(guò)；（2）已起草、正起草，或建議調(diào)研起草；（3）條件還不成熟，或由國(guó)務(wù)院處理。

六屆提交專門委員會(huì)審議的代表立法議案共127件，涉及70個(gè)立法項(xiàng)目。已審議或通過(guò)的項(xiàng)目9個(gè)，其中關(guān)于刑事案件辦案期限的補(bǔ)充規(guī)定、地方組織法（第二次修正）等2個(gè)項(xiàng)目由本屆代表議案促成起草并審議通過(guò)，前者還是代表議案提出當(dāng)年就審議通過(guò)的。

已起草、正起草或建議調(diào)研起草的項(xiàng)目37個(gè)，由本屆代表議案促成起草的有教師法（1993.10）、代表法（1992.4）、城市規(guī)劃法（1989.12）、促進(jìn)科技進(jìn)步法（科技進(jìn)步法，1993.7）、價(jià)格法（1997.12）、律師法（1996.5）、電業(yè)法（電力法，1995.12）、固定資產(chǎn)投資法等8個(gè)項(xiàng)目，前7個(gè)項(xiàng)目都于七、八屆期間通過(guò)，固定資產(chǎn)投資法曾列入七、八屆立法規(guī)劃，但迄今未出臺(tái)?？赡苡杀緦么碜h案推動(dòng)起草的有勞改法、勞教法、野生動(dòng)物保護(hù)法、邊境管理法等4個(gè)項(xiàng)目。其中野生動(dòng)物保護(hù)法于1988年8月通過(guò)，勞教法曾列為八、九屆規(guī)劃項(xiàng)目，更名為違法行為矯治法列入十屆、十一屆規(guī)劃，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)六次會(huì)議廢止了勞教制度。勞改法、邊境管理法擱置，直到九屆人大期間邊境管理法才有代表議案再次推動(dòng)。

六屆全國(guó)人大及常委會(huì)通過(guò)的法律42件，關(guān)于法律問(wèn)題的決定23件，本屆代表議案推動(dòng)的各有1件。本屆代表議案還促成了8項(xiàng)法案起草，除1件外均在七屆、八屆審議通過(guò)。本屆代表議案促成起草并通過(guò)的項(xiàng)目9個(gè)，占全部70個(gè)項(xiàng)目的12.86%。本屆代表議案可能還促成其他4個(gè)項(xiàng)目起草，其中1個(gè)于七屆審議通過(guò)。

二、立法規(guī)劃實(shí)施后代表議案處理情況

立法規(guī)劃實(shí)施后，各專門委員會(huì)圍繞立法規(guī)劃對(duì)提交審議的（立法）議案大致作如下分類處理：（1）已審議或通過(guò)；（2）已列入本屆規(guī)劃（十屆增加已列入立法計(jì)劃），正由有關(guān)部門起草或者研究；（3）建議補(bǔ)充列入本屆規(guī)劃或計(jì)劃，或列入下一屆規(guī)劃，由相關(guān)部門展開立法調(diào)研、做好法案起草工作；（4）已起草、著手起草的，建議加快起草工作；或建議起草；或認(rèn)為立法條件不成熟或不宜立法，或建議國(guó)務(wù)院制定法規(guī)、加強(qiáng)實(shí)施（最后一種情況圖示“其他”）。

我們下面分別考察八、九、十屆全國(guó)人大代表議案的處理情況。由于各專門委員會(huì)的審議報(bào)告通常在10月、12月報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)審議，而立法規(guī)劃在各屆人大的第一年年底或第二年年初公布，有必要將各屆一次會(huì)議的代表議案與其他四次的代表議案分開加以考察。

（一）八屆全國(guó)人大代表議案處理情況

八屆全國(guó)人大會(huì)議提交專門委員會(huì)審議的代表立法議案共546件，涉及178個(gè)立法項(xiàng)目，152個(gè)規(guī)劃項(xiàng)目代表議案涉及73個(gè)。

八屆一次提請(qǐng)審議或通過(guò)的項(xiàng)目5個(gè)，均非本屆代表議案促成。

可能因立法規(guī)劃制度在七屆人大最后兩年才實(shí)施，多數(shù)專門委員會(huì)對(duì)認(rèn)為立法時(shí)機(jī)較成熟的立法項(xiàng)目都沒有直接提出列入立法規(guī)劃的建議，而是提出已列入明年立法計(jì)劃、建議列入明后年審議、建議本屆審議通過(guò)等處理意見。包括建議列入規(guī)劃在內(nèi)的項(xiàng)目22個(gè)，19個(gè)列入八屆規(guī)劃。職業(yè)病防治法（2001.10）、社會(huì)保險(xiǎn)法（2010.10）由本屆代表議案推動(dòng)列入。已列入規(guī)劃的項(xiàng)目3個(gè)，民族區(qū)域自治法修改（2001.2）可能由本屆代表議案推動(dòng)列入。未列入規(guī)劃的3個(gè)項(xiàng)目，華僑捐贈(zèng)保護(hù)法后來(lái)轉(zhuǎn)為公益事業(yè)捐贈(zèng)法列入九屆規(guī)劃，非本屆代表議案推動(dòng)，其他2個(gè)項(xiàng)目一直未提交審議。

已起草、擬起草的項(xiàng)目6個(gè)，列入本屆規(guī)劃的2個(gè)，其中立法法（2000.3）可能由本屆代表議案推動(dòng)列入規(guī)劃，其余4個(gè)項(xiàng)目我們與二次到五次的類似情況一起考察。

專門委員會(huì)認(rèn)為立法時(shí)機(jī)不成熟的軍人地位和權(quán)益保護(hù)法、招標(biāo)法（規(guī)劃項(xiàng)目名招標(biāo)投標(biāo)法）列入了本屆規(guī)劃，軍人地位和權(quán)益保護(hù)法應(yīng)是本屆代表議案首先倡議的，但從議案處理的角度，不應(yīng)看成是代表議案推動(dòng)的。

從八屆二次到五次，各專門委員會(huì)對(duì)代表議案的處理均圍繞規(guī)劃進(jìn)行。已審議或通過(guò)的項(xiàng)目28個(gè)（除去與八屆一次重復(fù)的項(xiàng)目為27個(gè)），其中規(guī)劃外項(xiàng)目4個(gè)。語(yǔ)言文字法（通用語(yǔ)言文字法，2000.10）、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)法（經(jīng)兩次審議后于2002.2終止審議）由本屆代表議案推動(dòng)起草并于屆內(nèi)提請(qǐng)審議。

建議補(bǔ)充列入規(guī)劃或立法計(jì)劃的項(xiàng)目4個(gè)，婚姻法修改（2001.4）由本屆代表議案推動(dòng)列入九屆規(guī)劃，消防法（1998.4）于屆內(nèi)提請(qǐng)審議，可能是由本屆代表議案推動(dòng)的，其他兩個(gè)項(xiàng)目曾起草但未提請(qǐng)審議。

建議列入九屆規(guī)劃項(xiàng)目8個(gè)，政府采購(gòu)法（2002.6）列入九屆規(guī)劃，民族、民間文化保護(hù)法（非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)法，2011.6）列入十一屆規(guī)劃是由本屆代表議案推動(dòng)的。其他6個(gè)項(xiàng)目或非本屆代表議案推動(dòng)，或一直未提交審議。

已起草或著手起草建議加快起草，或建議調(diào)研起草，或研究論證是否列入九屆規(guī)劃的項(xiàng)目37個(gè)（包括一次未列入規(guī)劃的4個(gè)項(xiàng)目），除去已審議、建議補(bǔ)充列入規(guī)劃或計(jì)劃的項(xiàng)目后為29個(gè)。列入九屆規(guī)劃的項(xiàng)目10個(gè)，其中兵役法修改（1998.12）、合作社法（合作經(jīng)濟(jì)組織法）、民辦教育法（民辦教育促進(jìn)法，2002.12）、學(xué)位條例修改（2004.8）、行政費(fèi)征收管理法（行政收費(fèi)法）由本屆代表議案推動(dòng)；列入十屆規(guī)劃的融資租賃法由本屆代表議案推動(dòng)；另外7個(gè)項(xiàng)目未列入規(guī)劃而分別于八、九、十屆通過(guò)，其中科學(xué)技術(shù)普及法（2002.6）、城市規(guī)劃法（城鄉(xiāng)規(guī)劃法，2007.10）由本屆代表議案促成。此外，獻(xiàn)血法（1997.12）可能由本屆代表議案促成。其他項(xiàng)目或擱置或迄今未出臺(tái)。

綜上，本屆代表議案推動(dòng)列入本屆規(guī)劃的項(xiàng)目2個(gè)，本屆審議的2個(gè)，列入九屆規(guī)劃的7個(gè)，十屆規(guī)劃的1個(gè)，十一屆規(guī)劃的1個(gè)，未列入規(guī)劃而于九、十屆期間通過(guò)的2個(gè)，共15個(gè)項(xiàng)目，其中11個(gè)項(xiàng)目審議通過(guò)成為法律。到目前為止，本屆代表議案促成起草并審議通過(guò)的項(xiàng)目占全部178個(gè)項(xiàng)目的6.18%，占規(guī)劃外105個(gè)項(xiàng)目的10.48%。

如果算上可能由代表議案推動(dòng)的獻(xiàn)血法、消防法、民族區(qū)域自治法修改、立法法，及專門委員會(huì)認(rèn)為不成熟而列入本屆規(guī)劃的軍人地位和權(quán)益保護(hù)法，則有20個(gè)項(xiàng)目。

八屆全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)的法律78件（規(guī)劃外10件），關(guān)于法律問(wèn)題的決定39件，除存疑的獻(xiàn)血法外，沒有一件由本屆代表議案推動(dòng)。

（二）九屆全國(guó)人大代表議案處理情況

九屆代表立法議案975件，涉及274個(gè)立法項(xiàng)目，89個(gè)規(guī)劃項(xiàng)目代表議案涉及75個(gè)。

九屆一次已通過(guò)或提請(qǐng)審議的項(xiàng)目10個(gè)，均非本屆代表議案促成。

已列入規(guī)劃項(xiàng)目監(jiān)督法曾列入八屆規(guī)劃。建議列入規(guī)劃項(xiàng)目20個(gè)，除期貨法外都列入本屆規(guī)劃。除工會(huì)法修改（2001.10）可能由本屆代表議案促成外，其他均非本屆代表議案促成。

已起草、建議起草等項(xiàng)目37個(gè)，列入本屆規(guī)劃的9個(gè)，中小企業(yè)促進(jìn)法（2002.6）由本屆代表議案促成列入。其余28個(gè)項(xiàng)目我們與二次到五次類似情況放在一起考察。

從九屆二次到五次，已審議或通過(guò)項(xiàng)目44個(gè)，除去一次已審議的著作權(quán)法修改為43個(gè)，其中非規(guī)劃項(xiàng)目14個(gè)（包括4個(gè)補(bǔ)充列入規(guī)劃的項(xiàng)目），關(guān)于司法鑒定管理問(wèn)題的決定（2005.8）、海域使用管理法（2001.10）由本屆代表議案促成。

補(bǔ)充列入規(guī)劃項(xiàng)目6個(gè)，4個(gè)審議或通過(guò)，另2個(gè)項(xiàng)目，教育法修改于2009年8月以法律清理的方式通過(guò)，義務(wù)教育法修改則由十屆一次代表議案推動(dòng)列入2003年立法計(jì)劃（同時(shí)列入十屆立法規(guī)劃）而于2006年6月通過(guò)。

建議列入規(guī)劃項(xiàng)目35個(gè)。其中列入十屆規(guī)劃16個(gè)，西部開發(fā)法、預(yù)算法修改（2014.8）、證券法修改（2005.10）、合伙企業(yè)法修改（2006.8）、自然保護(hù)區(qū)法、傳染病防治法修改（2004.8）、科技進(jìn)步法修改（2007.12）、反洗錢法（2006.10）、農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織法（農(nóng)民專業(yè)合作社法，2006.10）等9個(gè)項(xiàng)目由本屆代表議案促成。列入十一屆規(guī)劃的村民委員會(huì)組織法修改（2010.8）、圖書館法（2017.11），列入十二屆規(guī)劃的特種設(shè)備安全法（2013.6），未列入規(guī)劃但于2014年11月通過(guò)的國(guó)家安全法修改（更名為反間諜法）都是由本屆代表議案推動(dòng)的。

九屆一次到五次已起草、建議起草等項(xiàng)目91個(gè)，除去上述列入九屆規(guī)劃、已審議或通過(guò)、補(bǔ)充列入規(guī)劃、建議列入規(guī)劃的29個(gè)項(xiàng)目外有62個(gè)。本屆審議通過(guò)2個(gè)，列入十屆規(guī)劃8個(gè)，列入2003年立法計(jì)劃8個(gè)，列入十一屆規(guī)劃7個(gè)，未列入規(guī)劃、計(jì)劃而于十、十一屆通過(guò)4個(gè)，共29個(gè)，其余或擱置或迄今未出臺(tái)。這29個(gè)項(xiàng)目中，土地管理法修改（十屆規(guī)劃，2004.8）、農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法（2003年計(jì)劃，2004.6）、畜牧法（2003年計(jì)劃，2005.12）、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法（2003年計(jì)劃，2006.4）、可再生能源法（2003年計(jì)劃，2005.2）、野生動(dòng)物保護(hù)法修改（2003年計(jì)劃，2004.8）、標(biāo)準(zhǔn)化法修改（2003計(jì)劃，2017.11）、礦產(chǎn)資源法修改（十一屆規(guī)劃，2009.8法律清理，繼續(xù)列入十二屆規(guī)劃，更詳盡的修改未出臺(tái)）、糧食法（十一屆規(guī)劃，繼續(xù)列入十二屆規(guī)劃）、水土保持法修改（2010.12）等10個(gè)項(xiàng)目由本屆代表議案促成。陸地邊境管理法、軍人保險(xiǎn)法這2個(gè)項(xiàng)目雖然專門委員會(huì)建議起草，但沒能推動(dòng)，前者由十屆代表議案推動(dòng)列入十一屆規(guī)劃，后者則由十一屆代表議案推動(dòng)并審議通過(guò)。

綜上，本屆代表議案促成列入九屆規(guī)劃的項(xiàng)目1個(gè)，本屆審議或通過(guò)的2個(gè)，列入十屆規(guī)劃的10個(gè)，補(bǔ)充列入的2個(gè)，列入2003年計(jì)劃的5個(gè)，十一屆規(guī)劃的4個(gè)，十二屆規(guī)劃的1個(gè)，及未列入規(guī)劃或2003年計(jì)劃而通過(guò)的2個(gè)，共27個(gè)，還有1個(gè)項(xiàng)目可能由本屆代表議案推動(dòng)列入九屆規(guī)劃。除西部開發(fā)法、自然保護(hù)區(qū)法、糧食法，其他24個(gè)項(xiàng)目都審議通過(guò)。本屆代表議案促成起草并通過(guò)的項(xiàng)目占全部274個(gè)項(xiàng)目的8.76%，占規(guī)劃外199個(gè)項(xiàng)目的12.06%。

九屆全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)的法律76件（規(guī)劃外26件，包括4個(gè)刑法修正案），關(guān)于法律問(wèn)題的決定30件，本屆代表議案促成通過(guò)的法律3件。

（三）十屆全國(guó)人大代表議案處理情況

十屆代表立法議案3748件，涉及471個(gè)立法項(xiàng)目，76個(gè)規(guī)劃項(xiàng)目代表議案涉及69個(gè)。

從十屆開始，全國(guó)人大常委會(huì)制定的年度立法計(jì)劃向社會(huì)公布，我們對(duì)十屆規(guī)劃的研究與八屆、九屆略有不同。立法計(jì)劃可以看成是對(duì)立法規(guī)劃的具體實(shí)施，同時(shí)會(huì)吸納一些規(guī)劃外項(xiàng)目。

十屆一次，已審議或通過(guò)項(xiàng)目8個(gè)，均非本屆代表議案促成。

已列入規(guī)劃項(xiàng)目13個(gè)，其中海島保護(hù)法（2009.12）由本屆代表議案推動(dòng)列入，本屆代表議案對(duì)行政程序法列入規(guī)劃可能也起了一定的推動(dòng)作用。

已列入2003年立法計(jì)劃項(xiàng)目13個(gè)，本屆600多位代表簽名要求修改義務(wù)教育法（2006.9），對(duì)其列入計(jì)劃起了決定性作用，不過(guò)該法系九屆補(bǔ)充規(guī)劃項(xiàng)目，按理會(huì)加以起草，也列入了十屆規(guī)劃。本屆代表議案還可能促成價(jià)格法修改列入2003年計(jì)劃，其他11個(gè)項(xiàng)目則非本屆代表議案促成。

建議列入十屆規(guī)劃項(xiàng)目16個(gè)，建議列入計(jì)劃1個(gè)，除衛(wèi)生法外都列入十屆規(guī)劃，均非本屆代表議案促成。

已起草、建議起草等項(xiàng)目15個(gè)，沒有列入本屆規(guī)劃的，我們與二次到五次的類似情況一并考察。

十屆二次到五次，已審議或通過(guò)的項(xiàng)目48個(gè)，其中規(guī)劃外16個(gè)，節(jié)約能源法修改（2007.10）、道路交通安全法修改（2007.12）、水污染防治法修改（2008.2）、勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法（2007.12）等4部法律由本屆代表議案推動(dòng)起草并通過(guò)，本屆代表議案也可能推動(dòng)了動(dòng)物防疫法的修改（2007.8）。

已列入計(jì)劃的規(guī)劃外項(xiàng)目19個(gè)，除去上述已審議或通過(guò)的項(xiàng)目后為12個(gè)，均非本屆代表議案促成。

建議列入規(guī)劃或計(jì)劃的項(xiàng)目96個(gè)，已審議、通過(guò)或列入十屆立法計(jì)劃的13個(gè)，其中12個(gè)上面已討論，另外1個(gè)非本屆代表議案推動(dòng)；列入十一屆規(guī)劃的項(xiàng)目26個(gè)，還有5個(gè)研究論證類項(xiàng)目，其中人民調(diào)解法（2010.8）、行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)法[7]、出境入境管理法（2012.6）、廣告法修改（2015.9）、防震減災(zāi)法修改（2008.12）、專利法修改（2008.12）、城市房地產(chǎn)管理法修改（2009.8法律清理，更詳盡的修改尚在進(jìn)行中）等7個(gè)項(xiàng)目由本屆代表議案推動(dòng)列入規(guī)劃，機(jī)構(gòu)編制法、個(gè)人信息保護(hù)法、能源法由本屆代表議案推動(dòng)列入規(guī)劃研究論證類項(xiàng)目，本屆代表議案也可能推動(dòng)森林法修改、大氣污染防治法修改（2015.8）、商標(biāo)法修改（2013.8）、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法修改（2013.10）、全國(guó)人大組織法修改列入十一屆立法規(guī)劃。另有4個(gè)項(xiàng)目列入十一屆立法計(jì)劃，其中殘疾人保障法修改（2008.4）、統(tǒng)計(jì)法修改（2009.6）、水土保持法修改（2010.12）等3個(gè)項(xiàng)目由十屆代表議案促成。列入十二屆立法規(guī)劃項(xiàng)目8個(gè)，還有研究論證類項(xiàng)目3個(gè)，其中航道法（2014.12）、文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法（研究論證類，調(diào)整后一類項(xiàng)目）可能由本屆代表議案推動(dòng)。

十屆一次到五次已起草、建議起草等的項(xiàng)目33個(gè)，除去上述已審議或通過(guò)、已列入計(jì)劃、建議列入規(guī)劃或計(jì)劃項(xiàng)目為10個(gè)，其中農(nóng)村土地承包糾紛仲裁法（2009.6）、陸地邊境管理法（陸地邊界法）由本屆代表議案促成列入十一屆規(guī)劃。

綜上，本屆代表議案促成列入本屆規(guī)劃的項(xiàng)目1個(gè)，還可能促成各1個(gè)項(xiàng)目列入規(guī)劃和計(jì)劃；促成本屆通過(guò)的4個(gè)，可能促成通過(guò)的1個(gè)；促成列入十一屆規(guī)劃的9個(gè)，還有3個(gè)研究論證類項(xiàng)目，可能促成列入的5個(gè)；另列入十一屆立法計(jì)劃的3個(gè)，可能促成列入十二屆規(guī)劃的2個(gè)。合計(jì)促成的項(xiàng)目20個(gè)，其中通過(guò)的15個(gè)，本屆代表議案促成起草并通過(guò)的項(xiàng)目占全部471個(gè)項(xiàng)目的3.18%，占規(guī)劃外402個(gè)項(xiàng)目的3.73%?？赡艽俪傻捻?xiàng)目10個(gè)，通過(guò)的5個(gè)。

另外，本屆（2007年）出現(xiàn)了1件以代表議案為基礎(chǔ)形成草案的情況。不過(guò)，該議案涉及的項(xiàng)目屬規(guī)劃內(nèi)項(xiàng)目（民事訴訟法修改），且已列入該年度立法計(jì)劃。

十屆全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)的法律73件（除去因行政許可法、憲法修正案而作相應(yīng)修改的10件法律外為63件，其中規(guī)劃外22件，計(jì)劃外5件），關(guān)于法律問(wèn)題的決定22件，本屆代表議案促成通過(guò)的法律5件。

三、結(jié)論

從各屆全國(guó)人大代表議案處理情況來(lái)看，規(guī)劃實(shí)施前、實(shí)施后，代表議案都促成了一定數(shù)量的立法項(xiàng)目起草并審議通過(guò)，數(shù)量還是規(guī)劃實(shí)施后的幾屆更多，不過(guò)因立法項(xiàng)目逐屆增多，比例有所降低。代表議案促成并于本屆通過(guò)的項(xiàng)目，除八屆外，規(guī)劃實(shí)施前后都有幾件，但數(shù)量很少，這跟法律起草、審議需要一定時(shí)間有關(guān)。就此而言，實(shí)施立法規(guī)劃制度對(duì)代表提案權(quán)沒有明顯的影響。

當(dāng)然，與國(guó)家機(jī)關(guān)主動(dòng)起草并通過(guò)的法律相比，代表議案無(wú)法直接列入議程，促成起草并通過(guò)的法律數(shù)量也少，對(duì)立法的影響相應(yīng)要弱得多。但這兩個(gè)問(wèn)題與立法規(guī)劃沒有直接關(guān)系，而與其他制度安排有關(guān)。

不過(guò)，本人贊同劉松山的觀點(diǎn)，立法規(guī)劃存在體制上的障礙，也確實(shí)削弱了立法程序間的相互制約，損害了立法民主，需要淡化與反思[8]。

注釋：

[1][3][6]梁存寧：《論“規(guī)劃立法”模式的成功及不足——以全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃為研究對(duì)象》，載《人大研究》2013年第2期。

[2][8]劉松山：《立法規(guī)劃之淡化與反思》，載《政治與法律》2014年第12期。另見梁存寧，同注[1]。

[4]喬曉陽(yáng)編：《立法法講話》，中國(guó)民主法制出版社2000年4月版，第114、115頁(yè)。另見劉松山，同注[2]。

[5]王勝明：《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法修正案（草案）〉的說(shuō)明》，全國(guó)人大常委會(huì)公報(bào)2007年第7期，第727頁(yè)。

[7]該項(xiàng)目曾列入八屆規(guī)劃，但因負(fù)責(zé)起草的原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委被撤銷而擱置。十屆三次有5份代表議案建議制定該法，財(cái)經(jīng)委員會(huì)建議列入立法規(guī)劃。

（作者單位：中國(guó)計(jì)量大學(xué)法學(xué)院。本文系浙江省教育廳人文社科項(xiàng)目“全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃正當(dāng)性研究”，項(xiàng)目編號(hào)〔Y201329918〕）