教育均衡研究與政策的發(fā)展特征及未來(lái)走向①──基于近三十年研究論文及政策文本的分析

張和平，張 赟，程 麗

（湖北第二師范學(xué)院，湖北 武漢 430205）

回顧過(guò)去三十年，研究者們對(duì)社會(huì)公平和教育公平的理解因受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響而具有鮮明的時(shí)代烙印，社會(huì)對(duì)教育均衡的關(guān)注和研究經(jīng)歷了一個(gè)從無(wú)到有、熱度漸增的過(guò)程。

一、近三十年教育均衡研究的發(fā)展特征

本文使用“教育+均衡”作為關(guān)鍵詞在中國(guó)知網(wǎng)分別檢索期刊論文、博士或碩士學(xué)位論文、報(bào)紙三種類型的文獻(xiàn)，凡是題目或關(guān)鍵詞中同時(shí)包含了“教育”“均衡”兩個(gè)詞，就被認(rèn)為是教育均衡相關(guān)文獻(xiàn)（文獻(xiàn)檢索時(shí)間截止2017年9月15日）。共檢索出教育均衡相關(guān)文獻(xiàn)12702篇，其中期刊論文3879篇、博士及碩士學(xué)位論文568篇、報(bào)紙8255篇。

（一）近三十年教育均衡文獻(xiàn)的數(shù)量變化趨勢(shì)

第一，從1989年至2017年近三十年的文獻(xiàn)數(shù)量的變化趨勢(shì)來(lái)看（如圖1所示），2001年之前的十年里鮮有教育均衡文獻(xiàn)出現(xiàn)，偶有期刊論文，報(bào)紙和博士碩士學(xué)位論文則屬完全空白。2001年之后，教育均衡文獻(xiàn)數(shù)量開始明顯增長(zhǎng)，特別是在2010年前后有爆發(fā)式的突破并達(dá)到頂峰。2010年的報(bào)紙和期刊論文數(shù)量比2009年增長(zhǎng)了將近一倍，這很大程度上是受教育部2010年1月出臺(tái)《教育部關(guān)于貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》政策的影響。2012年期刊論文和學(xué)位論文的數(shù)量達(dá)到了峰值，這同樣與2012年1月教育部出臺(tái)《縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估暫行辦法》和2012年9月國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》有著緊密關(guān)聯(lián)。隨著教育均衡政策的“塵埃落定”，期刊論文和學(xué)位論文的數(shù)量自2012年峰值后開始呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。這說(shuō)明教育均衡作為一個(gè)研究領(lǐng)域，其活躍程度深受國(guó)家政策導(dǎo)向的影響。但從報(bào)紙來(lái)看，近二十年來(lái)有三個(gè)明顯的波峰，即便理論研究（期刊論文和學(xué)位論文）開始降溫，報(bào)紙仍然出現(xiàn)一波討論的熱潮（從2012年至2015年有個(gè)急劇的上升）。這說(shuō)明，盡管理論研究和政策實(shí)踐已告一段落，但教育均衡作為一個(gè)關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的社會(huì)問(wèn)題仍然沒(méi)有得到很好的解決。

圖1 教育均衡文獻(xiàn)的數(shù)量變化趨勢(shì)

第二，從人均GDP和教育均衡文獻(xiàn)數(shù)量的變化趨勢(shì)來(lái)看，自2001年開始，我國(guó)人均GDP呈爬坡式增長(zhǎng)，2001年至2010年，我國(guó)人均GDP從8717元增加到30876元，十年翻了近三翻。與此同時(shí)，報(bào)紙對(duì)教育均衡問(wèn)題的關(guān)注也呈現(xiàn)大幅度增加，學(xué)術(shù)期刊論文中教育均衡的研究文獻(xiàn)也呈現(xiàn)同樣明顯的變化趨勢(shì)。這說(shuō)明教育均衡是隨著人們經(jīng)濟(jì)水平的提高而被提上日程的問(wèn)題。人們的經(jīng)濟(jì)收入水平更高了，對(duì)優(yōu)質(zhì)教育的需求也更大了。對(duì)中國(guó)百姓而言，一旦擁有更多可供支配的收入，人們普遍偏好的投入領(lǐng)域還是子女教育。這一方面是受重教傳統(tǒng)的影響，另一方面人們普遍將教育投資作為獲取未來(lái)回報(bào)的重要渠道。

第三，從文獻(xiàn)類型的變化趨勢(shì)來(lái)看，報(bào)紙對(duì)教育均衡的關(guān)注度變化幅度和頻率要比期刊論文大，學(xué)術(shù)論文的變化幅度和震蕩頻率是最低的。報(bào)紙作為即時(shí)媒體，應(yīng)該最能快速反映現(xiàn)實(shí)和民生問(wèn)題，報(bào)紙也為學(xué)術(shù)研究提供社會(huì)熱點(diǎn)和研究動(dòng)機(jī)，因此常先于學(xué)術(shù)研究出現(xiàn)。令人費(fèi)解的是，2015年，報(bào)紙對(duì)教育均衡問(wèn)題出現(xiàn)一波的討論新熱潮，但學(xué)術(shù)界的研究并未“為之所動(dòng)”。是因?yàn)橄嚓P(guān)政策已經(jīng)出臺(tái)，缺乏新的研究議題，還是這個(gè)領(lǐng)域的研究遇到了瓶頸和困難？筆者傾向同意后者，教育均衡問(wèn)題依然是突出的、值得研究的社會(huì)問(wèn)題，但教育均衡研究因缺乏科學(xué)合理的研究范式和研究方法而后繼乏力。

（二）教育均衡研究關(guān)注的主題

本研究對(duì)4447篇“教育均衡”期刊論文及學(xué)位論文的標(biāo)題和關(guān)鍵詞進(jìn)行詞頻統(tǒng)計(jì)分析（如圖2所示），柱狀圖的高度代表某一類主題的論文占4447篇論文的比重，從中可以看出過(guò)去研究的一些特點(diǎn)。

圖2 教育均衡研究的關(guān)鍵詞分布

首先，超過(guò)一半（58.76%）的研究集中在義務(wù)教育階段的教育均衡問(wèn)題，高等教育階段（5.49%）和學(xué)前教育階段（2.14%）相對(duì)研究較少。教育均衡解決的是社會(huì)公平，社會(huì)公平以教育公平為基礎(chǔ)，教育公平首先要保證的是起點(diǎn)公平和機(jī)會(huì)公平，因此重點(diǎn)關(guān)注和改善義務(wù)教育階段的公平，符合普遍的價(jià)值追求和行動(dòng)邏輯。研究表明學(xué)前教育對(duì)個(gè)人未來(lái)成就和教育投資收益有顯著影響，但過(guò)去三十年對(duì)學(xué)前教育階段的教育均衡問(wèn)題關(guān)注相對(duì)較少。

第二，區(qū)域間（省際、縣際、城鄉(xiāng)等）教育均衡問(wèn)題的研究較多（占28.65%），學(xué)校間教育均衡問(wèn)題研究相對(duì)較少（5.04%）；弱勢(shì)地區(qū)（農(nóng)村、民族及貧困地區(qū)）的教育均衡問(wèn)題研究較多（9.76%），城鎮(zhèn)地區(qū)的教育均衡研究較少（2.25%）。這個(gè)結(jié)果與王善邁的研究結(jié)果是一致的，即目前義務(wù)教育均衡研究微觀上集中于縣域?qū)用妫瑢?duì)關(guān)系居民義務(wù)教育資源分配的校際均衡關(guān)注較少。他認(rèn)為消除義務(wù)教育城鄉(xiāng)和區(qū)域差距短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)，但縮小同一行政區(qū)（縣）內(nèi)的校際差距更現(xiàn)實(shí)，因?yàn)榍罢呤艿貐^(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約，而后者是處于同一經(jīng)濟(jì)水平、同一事權(quán)和財(cái)權(quán)匹配下的內(nèi)部資源分配和政策傾斜，相對(duì)更易實(shí)現(xiàn)。并且，校際不均衡造成的擇?，F(xiàn)象也是最嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。因此主張更多地探討縣域內(nèi)校際均衡問(wèn)題［1］。事實(shí)上，尋找對(duì)教育質(zhì)量有直接影響的關(guān)鍵因素，也需要從更加微觀的對(duì)象（如學(xué)校、班級(jí)、學(xué)生個(gè)體）的差異那里分析和推斷得出。

第三，對(duì)資源及其配置（10.93%）、師資均衡（8.34%）的研究較多，專門探討經(jīng)費(fèi)投入均衡的研究所占比例較?。?.77%）。從本質(zhì)上講，均衡是個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，從資源配置角度對(duì)其研究是常用范式，師資隊(duì)伍則被預(yù)設(shè)為影響教育供給和教育質(zhì)量的關(guān)鍵因素。教育機(jī)會(huì)公平問(wèn)題實(shí)質(zhì)上是供需均衡問(wèn)題，過(guò)去三十年的研究試圖通過(guò)資源的合理、有效配置達(dá)到供需均衡，但什么樣的供需均衡能帶來(lái)更高投入產(chǎn)出效率仍待回答。就我國(guó)而言，教育機(jī)會(huì)均衡（有學(xué)上）已基本解決，今后重點(diǎn)要解決教育資源配置均衡和教育質(zhì)量均衡（上好學(xué)）的問(wèn)題。

第四，關(guān)注政策的研究（4.99%）比關(guān)注標(biāo)準(zhǔn)或指標(biāo)的研究（1.66%）相對(duì)要多。教育均衡指標(biāo)研究嚴(yán)格來(lái)講應(yīng)是理論預(yù)設(shè)很強(qiáng)的學(xué)術(shù)性研究?，F(xiàn)有教育均衡指標(biāo)體系的合理性和代表性受到一些批評(píng)和質(zhì)疑，本質(zhì)上講是因?yàn)橹笜?biāo)設(shè)計(jì)缺乏一定的理論基礎(chǔ)和嚴(yán)密的理論框架，指標(biāo)維度、具體指標(biāo)和指標(biāo)權(quán)重背后的理論支撐對(duì)制定、解釋和利用教育均衡指標(biāo)體系是至關(guān)重要的，缺少這些理論支撐，簡(jiǎn)單借用國(guó)外指標(biāo)或僅憑經(jīng)驗(yàn)構(gòu)建指標(biāo)，會(huì)失之偏頗［2］。因此，教育均衡指標(biāo)體系研究既要注重概念性，也即指標(biāo)簡(jiǎn)潔有效、具有邏輯性和可比性，又要注重實(shí)用性，即指標(biāo)與政策相關(guān)并為決策服務(wù)［3］。

第五，更多的論文（4.92%）探討教育均衡帶來(lái)的公平和平等問(wèn)題，對(duì)教育的質(zhì)量和水平的關(guān)注相對(duì)較少（2.2%）。對(duì)學(xué)生本身的關(guān)注（0.61%）、學(xué)生學(xué)習(xí)及學(xué)業(yè)的研究（0.45%）占比都明顯偏低。教育質(zhì)量的核心在教育結(jié)果，主要表現(xiàn)在學(xué)生學(xué)業(yè)及其發(fā)展水平上，由于測(cè)量難度大，政策制定者和研究者往往只能關(guān)注影響教育質(zhì)量的間接性因素，并有意選擇更為宏觀、易于獲取數(shù)據(jù)的指標(biāo)，比如用鞏固率、升學(xué)率等代表教育質(zhì)量。這種對(duì)教育過(guò)程及教育結(jié)果的簡(jiǎn)化處理，實(shí)際上不利于教育過(guò)程的深度改革和內(nèi)涵發(fā)展［4］。

二、近三十年教育均衡政策的導(dǎo)向與措施

（一）教育政策對(duì)義務(wù)教育均衡問(wèn)題的回應(yīng)

1.教育宏觀政策的回應(yīng)

教育宏觀政策指的是國(guó)家教育發(fā)展的全局性文件，教育宏觀政策文件不是專門針對(duì)義務(wù)教育均衡問(wèn)題的，但對(duì)義務(wù)教育均衡作了充分回應(yīng)。

從教育均衡政策時(shí)點(diǎn)來(lái)看，過(guò)去三十年，每隔七八年會(huì)有一個(gè)重要教育宏觀政策文件出臺(tái)。1985年出臺(tái)的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》是改革開放以后的第一個(gè)具有里程碑意義的重要教育政策文件，是撥亂反正以后黨和國(guó)家著力恢復(fù)教育事業(yè)的一系列新論斷和新決策［5］。八年后《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》（1993年）是為90年代乃至21世紀(jì)初制定的建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義教育體系的綱領(lǐng)性文件。七年后的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》（2010年）是為實(shí)施十七大提出“優(yōu)先發(fā)展教育，建設(shè)人力資源強(qiáng)國(guó)”戰(zhàn)略而提出的規(guī)劃。2017年《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見》是全面深化教育領(lǐng)域綜合改革的重要文件。1998年的《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》比較特殊，它是世紀(jì)之交出臺(tái)的新世紀(jì)教育發(fā)展藍(lán)圖，不是嚴(yán)格意義上的教育政策文件。就政策時(shí)間窗口而言，國(guó)家關(guān)注和解決義務(wù)教育均衡問(wèn)題是有計(jì)劃的，每隔一定時(shí)間就會(huì)總結(jié)過(guò)去得失、提供新的政策指引，體現(xiàn)了國(guó)家教育行政在解決義務(wù)教育均衡問(wèn)題中的積極作用。

從教育均衡政策導(dǎo)向來(lái)看，1985年國(guó)家重在恢復(fù)教育事業(yè)，需要加快發(fā)展，強(qiáng)調(diào)效率優(yōu)先原則。到1993年教育事業(yè)加速發(fā)展以后，開始強(qiáng)調(diào)兼顧公平與效率，對(duì)義務(wù)教育均衡問(wèn)題采取分類指導(dǎo)的原則。2010年的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃》（2010-2020年）則旗幟鮮明的強(qiáng)調(diào)質(zhì)量和公平，著力解決教育發(fā)展不均衡問(wèn)題，2017年的綜合改革則以“優(yōu)質(zhì)”和“均衡”為政策目標(biāo)。政策所遵循原則的發(fā)展變化體現(xiàn)了國(guó)家在資源約束前提下對(duì)效率與公平的權(quán)衡取舍，更高質(zhì)量和更加公平只有在擁有更高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平情況下才變得切實(shí)可行，教育發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步背后的經(jīng)濟(jì)邏輯可見一斑。

從政策措施來(lái)看，保障教育經(jīng)費(fèi)投入一直是國(guó)家自始至終強(qiáng)調(diào)的，最初強(qiáng)調(diào)保障，后來(lái)強(qiáng)調(diào)增長(zhǎng)。這不僅因?yàn)榻逃腔ㄥX的事業(yè)，更重要的原因在于經(jīng)費(fèi)是影響教育均衡的關(guān)鍵因素。

表1從這七個(gè)方面概括了自1985年以來(lái)國(guó)家出臺(tái)的重要教育宏觀政策解決義務(wù)教育均衡問(wèn)題的政策導(dǎo)向及舉措。

表1：國(guó)家教育宏觀政策文件對(duì)義務(wù)教育均衡的導(dǎo)向及舉措

2.教育專門政策的舉措

教育專門政策是國(guó)家出臺(tái)的專門針對(duì)義務(wù)教育均衡的政策文件，這些政策文件最早出現(xiàn)在2010年，主題非常清晰（見表2）。

表2：國(guó)家教育專門政策文件對(duì)義務(wù)教育均衡的舉措

從政策文件出臺(tái)時(shí)間來(lái)看，國(guó)家針對(duì)義務(wù)教育均衡的專門政策始于2010年，2012年和2017年前后是小高峰，7年內(nèi)出臺(tái)5項(xiàng)重要的專門性政策。這說(shuō)明自2010年國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要發(fā)布后，中央政府就一直致力于義務(wù)教育均衡問(wèn)題的解決，政策力度非常大。這些政策的出臺(tái)從側(cè)面反映了義務(wù)教育發(fā)展不均衡是影響國(guó)計(jì)民生和國(guó)家社會(huì)健康發(fā)展的社會(huì)難題，是教育持續(xù)發(fā)展必須要解決的攔路虎。就政策重心而言，最初強(qiáng)調(diào)支持農(nóng)村等薄弱地區(qū)，后來(lái)進(jìn)一步明確采取以縣域?yàn)橹黧w實(shí)施均衡化策略?？h（區(qū)）是中國(guó)經(jīng)濟(jì)體最關(guān)鍵的細(xì)胞，以縣域?yàn)橹黧w有利于監(jiān)控評(píng)估和配置資源。

從政策主要措施來(lái)看，依然能清晰看到國(guó)家推進(jìn)義務(wù)教育均衡的邏輯主線，主要還是從經(jīng)費(fèi)投入、學(xué)校辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、師資培養(yǎng)與培訓(xùn)、優(yōu)質(zhì)師資的流動(dòng)與共享、改善教師待遇、減輕學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)及推進(jìn)素質(zhì)教育等角度進(jìn)行政策干預(yù)。這種政策邏輯的合理性是不言而喻的，經(jīng)費(fèi)投入、學(xué)校條件、師資質(zhì)量是復(fù)雜教育系統(tǒng)中顯著影響教育質(zhì)量的關(guān)鍵因素。除此之外，另一項(xiàng)非常重要的政策就是圍繞縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展開展督導(dǎo)評(píng)估，通過(guò)構(gòu)建可量化的評(píng)估指標(biāo)，采用定量和定性相結(jié)合的方法，對(duì)資源配置、政府保障程度、教育質(zhì)量和社會(huì)認(rèn)可度進(jìn)行監(jiān)測(cè)、評(píng)估和改進(jìn)。

（二）近三十年教育均衡政策變遷的基本邏輯

一是，國(guó)家教育宏觀政策對(duì)義務(wù)教育均衡問(wèn)題從最初強(qiáng)調(diào)“效率優(yōu)先”，到提倡“分類發(fā)展”，再到促進(jìn)“優(yōu)質(zhì)公平”，政策導(dǎo)向存在著明顯的變遷。這種變遷對(duì)應(yīng)著義務(wù)教育的“非均衡發(fā)展、非均衡發(fā)展向均衡發(fā)展過(guò)渡、均衡發(fā)展”三個(gè)政策階段［6］。它一方面反映了國(guó)家通過(guò)擴(kuò)大教育規(guī)模保障機(jī)會(huì)公平，通過(guò)提升教育質(zhì)量保障過(guò)程公平及結(jié)果公平的政策發(fā)展脈絡(luò)，國(guó)家義務(wù)教育均衡發(fā)展理念從基礎(chǔ)型均衡走向優(yōu)質(zhì)型均衡，從外延式均衡走向內(nèi)涵式均衡［7］；另一方面反映了人們從對(duì)基本受教育機(jī)會(huì)、到優(yōu)質(zhì)受教育過(guò)程的訴求變化過(guò)程，其背后的推動(dòng)力是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷進(jìn)步，人們對(duì)教育的認(rèn)識(shí)不斷加深。

二是，國(guó)家針對(duì)教育均衡問(wèn)題采取的具體措施從重視“投入性”要素，到強(qiáng)調(diào)“過(guò)程性”要素，再到重視“結(jié)果性”要素，政策行動(dòng)逐步走向以強(qiáng)調(diào)教育質(zhì)量和學(xué)生學(xué)習(xí)為中心。這種變化體現(xiàn)在從“經(jīng)費(fèi)、學(xué)校、師資、學(xué)生、教育質(zhì)量和政策傾斜”等幾個(gè)方面的具體政策措施中，尤其體現(xiàn)在國(guó)家新近出臺(tái)的對(duì)縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估中，該政策強(qiáng)調(diào)對(duì)學(xué)生學(xué)業(yè)質(zhì)量和綜合素質(zhì)發(fā)展水平進(jìn)行測(cè)評(píng)，對(duì)學(xué)生和家長(zhǎng)等關(guān)鍵性的教育利益相關(guān)者進(jìn)行調(diào)查。這種導(dǎo)向代表著以人本、效益和質(zhì)量為理念的教育發(fā)展趨勢(shì)。過(guò)去三十年，無(wú)論是教育均衡研究的主題，還是政策關(guān)注的指標(biāo)，都普遍存在“泛化測(cè)量與深化建設(shè)的矛盾”和“短期成效和持續(xù)長(zhǎng)效之間的矛盾”，主要表現(xiàn)為過(guò)多關(guān)注簡(jiǎn)單、量化、可操作性的指標(biāo)，偏重表面化的數(shù)據(jù)而未能真正觸及改革發(fā)展的深層次矛盾，評(píng)估活動(dòng)的工具性意義過(guò)濃，缺乏應(yīng)有的倫理和人文向度；過(guò)于急功近利，偏重結(jié)果性輸出而忽視發(fā)展的過(guò)程性要素［8］。

三、教育均衡研究及政策的未來(lái)走向

（一）教育均衡研究的本質(zhì)及未來(lái)取向

首先，教育均衡研究本質(zhì)上是研究教育中的不均衡現(xiàn)象。教育不均衡現(xiàn)象本質(zhì)上是一種差異或者說(shuō)變異?！白儺愂侨祟惿鐣?huì)的本質(zhì)。所有的東西都是不一樣的，任何事情要是做比較的話，你都會(huì)發(fā)現(xiàn)變異和差異。柏拉圖認(rèn)為變異是對(duì)本質(zhì)世界的拙劣復(fù)制。達(dá)爾文認(rèn)為變異是真實(shí)存在的，是自然選擇的基礎(chǔ)。教育不均衡是自然的社會(huì)現(xiàn)象，消除不均衡是人為的政策行動(dòng)。因此，教育均衡研究首先應(yīng)該是去關(guān)注和研究教育中的差異（也即不均衡現(xiàn)象），為政策行動(dòng)提供科學(xué)依據(jù)。

其次，教育均衡研究本質(zhì)上不是為了提出政策建議，而是尋求對(duì)不均衡現(xiàn)象的解釋。社會(huì)科學(xué)對(duì)差異的研究不應(yīng)僅限于描述，更重要的是去尋求解釋，尋找造成差異的真正原因。因此，教育均衡研究應(yīng)該尋求對(duì)教育差異的持續(xù)歸因和理論解釋，尤其是對(duì)那些直接影響教育質(zhì)量差異的因素的檢驗(yàn)，最后基于科學(xué)客觀的解釋給出合理的政策建議。因此，未來(lái)的研究中應(yīng)強(qiáng)調(diào)理論與實(shí)踐的對(duì)話，突出宏觀到微觀的研究路徑，強(qiáng)調(diào)研究方法的綜合化，提高研究信效度［9］。

第三，教育均衡研究本質(zhì)上不應(yīng)以提出政策建議為研究終點(diǎn)，而應(yīng)持續(xù)對(duì)政策的效果進(jìn)行分析、評(píng)估和提出改進(jìn)建議。政府所面臨的問(wèn)題的復(fù)雜性需要充分利用自然和社會(huì)科學(xué)的方法來(lái)幫助提出政策和評(píng)價(jià)政策結(jié)果，形成以證據(jù)為基礎(chǔ)的政策制定。我國(guó)當(dāng)前，主流研究仍然是從倫理或價(jià)值上來(lái)提出政策實(shí)施的理由，缺少描述性和解釋性的政策研究方法，缺少對(duì)理論模型和框架的建構(gòu)及應(yīng)用，缺少概括政策原因的能力。規(guī)范的政策分析方法主張使用因果推理，不說(shuō)應(yīng)該做什么，也不從倫理上尋找理由來(lái)證實(shí)，而是通過(guò)識(shí)別因果關(guān)系來(lái)解釋、理解和預(yù)測(cè)政策。這種政策分析方法尋求的不僅是事實(shí)和真相，更是具有因果關(guān)系的推斷和結(jié)論，這些推斷和結(jié)論將幫助制定有效的決策。當(dāng)然，政策建議是以事實(shí)前提和價(jià)值前提為依據(jù)的，二者需要兼顧。

（二）教育均衡政策的干預(yù)及應(yīng)有導(dǎo)向

第一，國(guó)家教育政策應(yīng)重視對(duì)教育質(zhì)量有決定性影響的直接因素進(jìn)行政策干預(yù)，避免片面強(qiáng)調(diào)投入，過(guò)于強(qiáng)調(diào)非關(guān)鍵因素的政策舉措。這需要教育科學(xué)研究的配合，教育是個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，尋找和識(shí)別直接因素和關(guān)鍵因素并非易事，但它是我們追求教育的科學(xué)發(fā)展和高效發(fā)展中無(wú)法回避的事情。以O(shè)ECD教育指標(biāo)和PISA項(xiàng)目為例，PISA不僅要向政策制定者描述結(jié)果，還要提供改進(jìn)的方法與信息。僅僅有測(cè)試結(jié)果并不能完成這些目標(biāo)，PISA還需要收集教育系統(tǒng)、學(xué)校、家庭、學(xué)生個(gè)人特征、教學(xué)實(shí)踐等方面的信息，分析和識(shí)別影響學(xué)生成績(jī)的關(guān)鍵因素，從而為教育政策提供科學(xué)依據(jù)［10］。

第二，國(guó)家教育政策應(yīng)關(guān)注教育過(guò)程及教育結(jié)果在質(zhì)量上的差異，重視對(duì)學(xué)生學(xué)習(xí)與發(fā)展質(zhì)量的測(cè)評(píng)、反饋與改進(jìn)。因?yàn)椴粩嘣龆嗟淖C據(jù)表明，對(duì)學(xué)生培養(yǎng)質(zhì)量和教育質(zhì)量具有決定性影響的因素其實(shí)在教育過(guò)程之中。正如哈佛大學(xué)前校長(zhǎng)博克所說(shuō)：教育的核心事務(wù)是“教育目標(biāo)”與“教育方法”，“真正影響教育品質(zhì)的事發(fā)生在課堂，在師生互動(dòng)的教學(xué)情景中”。學(xué)生背景特征是無(wú)法改變的，對(duì)多數(shù)學(xué)校來(lái)說(shuō)，短時(shí)間內(nèi)改變學(xué)校特征和學(xué)校環(huán)境也很難，更可行的策略可能是：清晰診斷教學(xué)過(guò)程中的問(wèn)題，改變教育教學(xué)實(shí)踐，有針對(duì)性地引導(dǎo)學(xué)生的學(xué)習(xí)行為，提升社會(huì)化互動(dòng)與學(xué)習(xí)性投入水平［11］。

［1］王善邁，董俊燕，趙佳音.義務(wù)教育縣域內(nèi)校際均衡發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)體系［J］.教育研究，2013，（2）：65-69.

［2］［4］褚宏啟，高莉.義務(wù)教育均衡發(fā)展評(píng)估指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)的制訂［J］.教育發(fā)展研究，2010，（6）：25-29.

［3］田京.經(jīng)合組織成員體教師隊(duì)伍現(xiàn)狀、特點(diǎn)及發(fā)展趨勢(shì)——基于《教育概覽2014：OECD指標(biāo)》教師評(píng)價(jià)指標(biāo)的分析［J］.世界教育信息，2015，28（23）：44-49.

［5］張樂(lè)天.20世紀(jì)80年代以來(lái)我國(guó)教育體制改革的重要政策指引［J］.復(fù)旦教育論壇，2011，9（3）：19-22.

［6］阮成武.我國(guó)義務(wù)教育均衡發(fā)展政策的演進(jìn)邏輯與未來(lái)走向［J］.教育研究，2013，（7）：37-45.

［7］劉秀峰.十年來(lái)我國(guó)義務(wù)教育均衡發(fā)展理念的六大轉(zhuǎn)向［J］.現(xiàn)代教育管理，2013，（11）：26-29.

［8］史根林，邱白麗.支點(diǎn)和著力點(diǎn)的選擇——對(duì)縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)的思考［J］.教育理論與實(shí)踐，2013，（4）：17-20.

［9］吳曉英，朱德全.區(qū)域義務(wù)教育均衡發(fā)展研究的現(xiàn)狀與展望［J］.現(xiàn)代教育管理，2015，（3）：31-37.

［10］陸璟.PISA測(cè)評(píng)的理論與實(shí)踐［M］.上海：華東師范大學(xué)出版社，2013：1-3.

［11］Pascarella E T，Terenzini P T.How College Affects Students［M］.San Francisco，CA：Jossey-Bass，2005：87.