教育精準(zhǔn)扶貧的區(qū)域響應(yīng)與創(chuàng)新：表現(xiàn)、問題及優(yōu)化策略①
——政策文本分析的視角

姚 松，曹遠(yuǎn)航

（河南大學(xué)，河南 開封 475004）

在深入推進(jìn)改革事業(yè)、全面建成小康社會(huì)的新時(shí)代背景下，我國扶貧開發(fā)已進(jìn)入啃硬骨頭、攻堅(jiān)拔寨的關(guān)鍵階段。入之愈深，其進(jìn)愈難。面對(duì)新形勢，中央政府適時(shí)提出了“精準(zhǔn)扶貧”的戰(zhàn)略構(gòu)想，并通過出臺(tái)《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》等一系列政策文件，不斷形成并逐步完善“精準(zhǔn)扶貧”的行動(dòng)路線、工作機(jī)制及實(shí)施方略。在精準(zhǔn)扶貧框架內(nèi)容中，教育扶貧被置于重中之重的核心地位。作為精準(zhǔn)扶貧“五個(gè)一批工程”的重要內(nèi)容，教育精準(zhǔn)扶貧發(fā)揮著“既扶志又扶智”“拔窮根，阻斷代際貧困”的先導(dǎo)性、基礎(chǔ)性戰(zhàn)略作用。在此背景下，中央政府出臺(tái)了《教育脫貧攻堅(jiān)“十三五”規(guī)劃》《關(guān)于實(shí)施教育扶貧工程的意見》等多項(xiàng)以“精準(zhǔn)扶貧”為指針和原則的政策文件，明確了新階段教育精準(zhǔn)扶貧的頂層設(shè)計(jì)和行動(dòng)機(jī)制。教育精準(zhǔn)扶貧既需要完善的宏觀設(shè)計(jì)，更需要各地區(qū)的積極響應(yīng)和因地制宜的落實(shí)。自2013年以來，全國各?。ㄗ灾螀^(qū)）陸續(xù)出臺(tái)省內(nèi)教育精準(zhǔn)扶貧行動(dòng)方案。政策文本作為理念要求與實(shí)際運(yùn)行之間的紐帶，是政策順利實(shí)施的前提與依據(jù)。在分析和把握各區(qū)域?qū)τ谥醒虢逃珳?zhǔn)扶貧布局的響應(yīng)與創(chuàng)新情況中，分析各地出臺(tái)的政策文本是一個(gè)較好的切入點(diǎn)。因此，有必要對(duì)各省相關(guān)政策文本進(jìn)行分析和比較，為推進(jìn)區(qū)域間教育精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)與創(chuàng)新和推進(jìn)教育精準(zhǔn)扶貧有序進(jìn)行提供可資建議。

一、數(shù)據(jù)來源與分析方法

圍繞教育精準(zhǔn)扶貧，本文所遴選的政策文本主要源于省政府、教育廳網(wǎng)站等。首先根據(jù)省份、核心詞進(jìn)行搜索，共初步收集到68份相關(guān)政策樣本，隨后按照以下標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行篩選：一是發(fā)文單位為各省省政府、教育廳；二是政策內(nèi)容直接限定或體現(xiàn)各省教育精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)定位、內(nèi)容安排、行動(dòng)策略等；三是政策類型主要為意見、辦法及法律法規(guī)等，不計(jì)入相關(guān)講話或工作報(bào)告等內(nèi)容。最終梳理出省級(jí)層面教育精準(zhǔn)扶貧政策樣本共27份（見表1）。

表1：各省關(guān)于教育精準(zhǔn)扶貧的政策文件

觀測各省對(duì)中央教育精準(zhǔn)扶貧的政策響應(yīng)，主要從總體目標(biāo)、內(nèi)容安排及行動(dòng)措施三個(gè)維度著手，探討地方政府對(duì)于中央政策領(lǐng)會(huì)、理解、內(nèi)化及落實(shí)程度，并通過應(yīng)用分析軟件Nvivo11.0，在對(duì)政策條款編碼分類的基礎(chǔ)上，進(jìn)行定性及定量的綜合性分析。

二、分析過程與主要發(fā)現(xiàn)

根據(jù)分析維度，從目標(biāo)設(shè)定、內(nèi)容設(shè)置、策略制定三個(gè)層面展開具體的分析與討論：

（一）各省教育精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)整體符合國家規(guī)定，但普遍創(chuàng)新性不足

一方面，從時(shí)間設(shè)定來看，各省教育精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)均設(shè)定在2020年或之前，整體符合國家規(guī)定。其中承諾在2020年完成教育扶貧目標(biāo)的省份占77.8%，提出超前完成的省份占22.2%，體現(xiàn)出國家扶貧政策的強(qiáng)制性及約束性。從具體指標(biāo)來看，各省份依據(jù)中央設(shè)定目標(biāo)，結(jié)合本省實(shí)際情況，分別設(shè)置了學(xué)前三年毛入學(xué)率、義務(wù)教育鞏固率、高中階段毛入學(xué)率的省份目標(biāo)，形成在總體目標(biāo)的指引下，分解省份區(qū)域小目標(biāo)逐步前進(jìn)的路徑。值得注意的是，新疆明確提出高等教育毛入學(xué)率達(dá)到40%的目標(biāo)，對(duì)比折射出新疆對(duì)高等教育的重視程度。

表2：各省實(shí)現(xiàn)教育扶貧的時(shí)間計(jì)劃及具體指標(biāo)

另一方面，教育精準(zhǔn)扶貧政策目標(biāo)設(shè)定創(chuàng)新不足。公共政策問題規(guī)定著政策目標(biāo)，政策目標(biāo)又規(guī)定實(shí)施方案［1］。由此可見，各省份教育精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)的確立具有重要意義。縱覽各省教育精準(zhǔn)扶貧方案，橫向截取總體目標(biāo)，可歸納為三種類型。第一種“概括型”，常用語句是“到2020年，達(dá)到全省平均水平”；第二種為“精確型”，如新疆明確各階段的毛入學(xué)率及鞏固率，以數(shù)值方式硬性要求；第三種是“階段型”，如青海將扶貧目標(biāo)劃分時(shí)間維度，分階段確定扶貧目標(biāo)?？傮w來看，各省份教育精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)的表述以第一種最為常見，政策制定缺乏一定創(chuàng)新性和主動(dòng)性。

表3：河南、新疆、青海教育精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)描述

（二）各省份教育精準(zhǔn)扶貧內(nèi)容豐富，但特色化、多樣性不足

1.各省份教育精準(zhǔn)扶貧政策措施豐富，措施內(nèi)容存有差異

目前，國家扶貧領(lǐng)域確立了精準(zhǔn)扶貧的戰(zhàn)略思路，強(qiáng)調(diào)扶貧措施要突出精準(zhǔn)。各地由于經(jīng)濟(jì)、文化、歷史等方面的不同，扶貧措施也存在顯著差異。

首先，利用Nvivo11.0導(dǎo)入政策文本，通過“詞頻查詢”可以看出，教育扶貧政策措施內(nèi)容多樣化，其中“義務(wù)教育”“建檔立卡”“學(xué)前教育”出現(xiàn)次數(shù)最多（如圖1所示）。這與中央所要求的“要精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)教育扶貧對(duì)象，精準(zhǔn)定位教育最薄弱領(lǐng)域”相互呼應(yīng)，覆蓋面較廣。

圖1 教育扶貧政策詞頻

其次，政策措施內(nèi)容存在差異。根據(jù)搜集到的各省教育精準(zhǔn)扶貧政策文本，通過反復(fù)閱讀、開放編碼程序，提取出82個(gè)關(guān)鍵詞，組成節(jié)點(diǎn)；隨后對(duì)82個(gè)關(guān)鍵詞概括總結(jié)，同一領(lǐng)域進(jìn)行合并，形成教育精準(zhǔn)扶貧24個(gè)概念詞；最后從維度劃分，確定6個(gè)核心類別。其中24個(gè)概念詞，凡在各省實(shí)施方案中出現(xiàn)的，在詞頻上記為“1”，在一份政策中重復(fù)出現(xiàn)的均記為“1”，最后得出各省實(shí)施方案24個(gè)概念詞的詞頻及排序（見表4）。

表4：教育精準(zhǔn)扶貧措施的詞頻及排序

從表4可以看出，6類核心類別從高到低的排序依次是：保障措施、教師隊(duì)伍、學(xué)生發(fā)展、職業(yè)教育、學(xué)校狀況、教育信息化。反映出各地教育精準(zhǔn)扶貧政策普遍重視保障措施，以確?！胺稣尕殻娣鲐殹?。具體到分布地區(qū)來看，地區(qū)差異性導(dǎo)致政策措施關(guān)注點(diǎn)不同。如14個(gè)集中連片特困區(qū)對(duì)于學(xué)生營養(yǎng)改善計(jì)劃、辦學(xué)條件更為重視，而條件相對(duì)較好的地區(qū)，則更重視教育信息化、職業(yè)教育等方面。

2.各省份制定保障內(nèi)容安排趨同化、靜態(tài)化問題突出

切實(shí)有效的保障措施是教育精準(zhǔn)扶貧政策的關(guān)鍵內(nèi)容，作為政策執(zhí)行的有力“盾牌”，各省份需要根據(jù)自身情況，建立精準(zhǔn)化、詳細(xì)化、動(dòng)態(tài)化的保障體系。從表4看出，“組織領(lǐng)導(dǎo)、信息公開問責(zé)、工作責(zé)任制、輿論宣傳”四個(gè)概念詞出現(xiàn)頻次最高，所占比重最大。這與我國發(fā)布的《教育脫貧攻堅(jiān)“十三五”規(guī)劃》中提到的“落實(shí)各級(jí)政府責(zé)任、嚴(yán)格考核督查評(píng)估、加強(qiáng)信息公開公示、營造良好輿論環(huán)境”相一致。然而，從具體內(nèi)容解讀來看，各省保障措施內(nèi)容偏向模糊化，操作性不強(qiáng)，多出現(xiàn)“平、空、泛”的特征，未凸顯“因地制宜、分型施策”的具體要求（見表5）。僅有西藏、湖北、甘肅、遼寧四省結(jié)合省情具體部署，譬如西藏將“協(xié)調(diào)教育援藏”列入保障措施，及時(shí)把握特殊支持政策，體現(xiàn)本土特色，湖北省提出“教育精準(zhǔn)扶貧聯(lián)席會(huì)議制度”，定期開展“聯(lián)席會(huì)議”及時(shí)解決問題，甘肅、遼寧兩省強(qiáng)調(diào)“建立績效評(píng)價(jià)制度”，通過聘請(qǐng)第三方進(jìn)行績效評(píng)估，使保障措施進(jìn)一步具體化。

表5：各省教育精準(zhǔn)扶貧政策保障措施統(tǒng)計(jì)

（三）各省份教育精準(zhǔn)扶貧政策工具多樣，但普遍缺乏系統(tǒng)科學(xué)的組合配置

政策工具是指政府賴以推行政策的重要手段。［2］選擇什么類型的政策工具，直接關(guān)乎政策執(zhí)行的成敗?；诓煌牧龊途S度，學(xué)者們對(duì)政策工具的分類做出不同的劃分。本文基于麥克唐納爾等人依據(jù)對(duì)目標(biāo)群體的影響程度，將政策工具按照命令型、激勵(lì)型、職能拓展型、系統(tǒng)變革型和勸誡型五類。［3］將各省政策文本有關(guān)條款作為分析單元。首先按照“政策編碼-條款”的方式進(jìn)行，形成編碼表，然后根據(jù)所選擇的政策工具分類，將所有編碼條目分別歸置，統(tǒng)計(jì)分析。

1.各省份教育精準(zhǔn)扶貧政策工具類型多樣化，選擇重點(diǎn)有所差異

基于我國實(shí)際情況，分別從東部、中部、西部、東北部地區(qū)遴選出廣東、河南、西藏、遼寧四省，進(jìn)行橫向比較。從表6和圖2可看出，各省在政策工具選擇上大致趨勢相同，均使用五類政策工具，初步體現(xiàn)出四省政策工具使用的多變性。其中，激勵(lì)型和命令型所占比例為55.5%-62.5%，比重較大；職能拓展、系統(tǒng)變革、勸誡型工具所占比例為37.5%-44.5%，相對(duì)較少。

表6：遼寧、河南、廣東、西藏四省政策工具選擇使用次數(shù)統(tǒng)計(jì)

圖2 遼寧、河南、廣東、西藏四省政策工具類型分布

具體來看，各省在政策工具選擇上存在一定差異。西藏相對(duì)重視激勵(lì)型及勸誡型政策工具，以外部輸血、內(nèi)部軟化的形式達(dá)成脫貧目標(biāo)，遼寧與河南、廣東相比，更加注重命令型政策工具，但都表現(xiàn)出職能拓展型工具使用不足。事實(shí)上，激勵(lì)型工具雖然能給社會(huì)帶來短期效益，但職能拓展型工具更能夠給扶貧主體甚至整個(gè)社會(huì)帶來長期的收益。［4］可以看出，各省教育精準(zhǔn)扶貧方案在短期和長期效益中博弈，基于不同的教育基礎(chǔ)，各個(gè)階段所側(cè)重的政策工具也有所不同，但是，各省需要及時(shí)對(duì)教育精準(zhǔn)扶貧政策進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，注意規(guī)避忽視長遠(yuǎn)的短視行為和難獲實(shí)效的模糊措施。

2.激勵(lì)型工具使用過溢，職能拓展、系統(tǒng)變革、勸告型工具使用不足

教育精準(zhǔn)扶貧政策工具呈現(xiàn)類別化特征，大致分為三類。第一類是使用最為頻繁的政策工具，即激勵(lì)型工具，出現(xiàn)頻次高達(dá)202次，占總數(shù)的46.12%。第二類是使用頻繁的政策工具，即命令型工具，使用頻次為104次，占總比23.74%。第三類是使用較少的政策工具，分別是職能拓展型、勸誡型、系統(tǒng)變革型工具，出現(xiàn)頻次分別是68、49、15，占總比分別為15.53%、11.19%、3.42%。

激勵(lì)型政策工具的要義在于通過投入各種經(jīng)濟(jì)及非經(jīng)濟(jì)性獎(jiǎng)勵(lì)，激發(fā)執(zhí)行主體和目標(biāo)主體的內(nèi)在動(dòng)力。適當(dāng)激勵(lì)舉措對(duì)于教育精準(zhǔn)扶貧具有適用性和必要性，有助于短期內(nèi)為教育扶貧注入動(dòng)力。具體表現(xiàn)在：對(duì)鄉(xiāng)村教師的生活補(bǔ)助、待遇傾斜等方面，但是從長遠(yuǎn)來看，過度的依賴激勵(lì)難以筑就內(nèi)生性力量。因此，要適應(yīng)精準(zhǔn)扶貧的新需求，需要各類工具有機(jī)整合，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，形成政策合力。

圖3 教育精準(zhǔn)扶貧政策工具頻次比例

三、主要結(jié)論與政策建議

基于上述分析發(fā)現(xiàn)，通過從目標(biāo)制定、內(nèi)容安排、措施保障三方面觀測地方政府的響應(yīng)現(xiàn)況，發(fā)現(xiàn)各省存在目標(biāo)設(shè)置雷同化、內(nèi)容安排趨同化及政策工具失衡化等問題。面對(duì)新形勢，區(qū)域間的教育精準(zhǔn)扶貧需要著力改進(jìn)和持續(xù)優(yōu)化，在化解上述不足的基礎(chǔ)上，形成更好的區(qū)域響應(yīng)生態(tài)，以推動(dòng)教育精準(zhǔn)扶貧的戰(zhàn)略目標(biāo)順利實(shí)施。

（一）提高教育扶貧政策精準(zhǔn)性，鼓勵(lì)各地政策創(chuàng)新

教育精準(zhǔn)扶貧作為專項(xiàng)行動(dòng)方案，精髓在于“精準(zhǔn)”，需要各地根據(jù)實(shí)際情況對(duì)總體政策進(jìn)行創(chuàng)新。教育政策創(chuàng)新是指把政策要求與區(qū)域?qū)嶋H恰當(dāng)?shù)亟Y(jié)合起來，以最大限度地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。地方政府要充分依照轄區(qū)內(nèi)地域特點(diǎn)、貧困表現(xiàn)及成因、貧困人口分布特征等，具體問題具體分析。在設(shè)計(jì)轄區(qū)內(nèi)教育精準(zhǔn)扶貧政策時(shí)，遵循“一般”與“特殊”、“統(tǒng)一”與“個(gè)性化”相結(jié)合的原則，既要依據(jù)國家扶貧工作總體安排制定一般性目標(biāo)及行動(dòng)策略，又要根據(jù)本地貧困特征及致貧原因，基于微觀剖析和個(gè)體診斷，著力探索具有地方特色的區(qū)域扶貧模式創(chuàng)新路徑。例如，海南省根據(jù)自身地域特征，構(gòu)建“三位一體”教育精準(zhǔn)扶貧體系，以標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)為基礎(chǔ)，以師資隊(duì)伍為支持，通過機(jī)制創(chuàng)新，促進(jìn)教育、扶貧、生態(tài)良性、協(xié)同發(fā)展。

（二）完善教育精準(zhǔn)扶貧動(dòng)態(tài)化管理與保障機(jī)制

教育精準(zhǔn)扶貧具有長期性和艱巨性，需要構(gòu)建一套系統(tǒng)、動(dòng)態(tài)、精細(xì)化的管理保障機(jī)制，確保扶貧工作有效開展。具體來看，針對(duì)地方政府及其成員，需要盡快構(gòu)建并不斷完善以考評(píng)制度、激勵(lì)制度、監(jiān)督制度為核心的制度體系。明晰各執(zhí)行主體具體職責(zé)，形成有效、常態(tài)化的精準(zhǔn)考核體系；根據(jù)考核結(jié)果，對(duì)于扶貧工作有效的個(gè)人及部門及時(shí)公開獎(jiǎng)勵(lì)。針對(duì)教育精準(zhǔn)扶貧中的政府偏差性行為，需進(jìn)一步明確責(zé)任清單及負(fù)面清單，明晰扶貧權(quán)力的邊限。建立并完善動(dòng)態(tài)化扶貧追蹤體系，形成基層的教育扶貧政策信息公開平臺(tái)，對(duì)教育扶貧項(xiàng)目、資金的使用進(jìn)行透明化、精細(xì)化管理。強(qiáng)化責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)于工作不力的單位與相關(guān)人員進(jìn)行約談、問責(zé)，嚴(yán)肅查處教育扶貧中的違法亂紀(jì)行為。此外，引入社會(huì)力量參與監(jiān)測工作，通過政府購買服務(wù)的形式引入第三方評(píng)估，提高扶貧監(jiān)督效力。通過構(gòu)建系統(tǒng)化的管理體系，明晰工作職責(zé)，厘定考核內(nèi)容，確保賞罰得當(dāng)，進(jìn)而在“扶真貧，真扶貧”的同時(shí)，激發(fā)政策執(zhí)行者的積極性與創(chuàng)造性。

（三）協(xié)調(diào)和均衡配置各類政策工具，形成政策合力

政策工具服務(wù)于政策目標(biāo)，根據(jù)作用機(jī)制和著力方向的不同，所產(chǎn)生的政策效力也不盡相同。政策工具的選擇需要根據(jù)實(shí)際問題與政策工具的耦合度進(jìn)行分析、匹配做出選擇。［5］各省教育精準(zhǔn)扶貧實(shí)施方案，要立足本地實(shí)際發(fā)展情況，考慮各利益相關(guān)者的實(shí)際訴求，優(yōu)化組合各類政策工具［6］，既要綜合運(yùn)用“胡蘿卜”（激勵(lì)型工具）+“大棒”（命令型工具），也要充分應(yīng)用其它類工具，避免過度使用單一工具。首先，合理利用勸誡型政策工具的影響力，營造良好的政策環(huán)境?？山柚鄻踊浾撌侄?，通過微信、微博、廣播、電視等多種渠道進(jìn)行輿論造勢，使政策主體遵循教育扶貧的內(nèi)在要求和運(yùn)行規(guī)律，因地制宜地開展扶貧工作。運(yùn)用該工具時(shí)執(zhí)行主體需要及時(shí)把握時(shí)機(jī)，將主觀勸告與真正落實(shí)相結(jié)合，使政策受眾切實(shí)感受到教育精準(zhǔn)扶貧所帶來的政策效益。其次，用好職能拓展型工具，譬如我國鄉(xiāng)村教師培養(yǎng)培訓(xùn)、職業(yè)培訓(xùn)等，同時(shí)注重工具本身的調(diào)適，包括革新培訓(xùn)內(nèi)容，增強(qiáng)培訓(xùn)的實(shí)踐性和本土化等。再者，完善系統(tǒng)變革型工具。政策執(zhí)行的過程也是利益主體博弈的過程，如何使政策的受益面積最大，需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。對(duì)于當(dāng)前教育精準(zhǔn)扶貧，要保障各類資源的有效供給，需要發(fā)揮“以省統(tǒng)籌、縣域治理”的作用，構(gòu)建穩(wěn)定性、經(jīng)常性和制度化的參與渠道，完善各治理主體參與教育精準(zhǔn)扶貧合作、對(duì)話、溝通機(jī)制。各方統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、群策群力，克服各自為戰(zhàn)、力量分散的局面，形成多元協(xié)同的教育精準(zhǔn)扶貧格局。

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