非法攔截列車行為的行政法律適用考察

摘 要 行政執(zhí)法行為依據(jù)的選擇適用是合法行政行為的重要要求。非法攔截列車的行為，同時(shí)違反了《鐵路安全管理?xiàng)l例》和《治安管理處罰法》的相關(guān)規(guī)定，既是一種擾序行為，又是一種危害鐵路安全的行為，如果符合“違反治安管理行為”的立法規(guī)定和構(gòu)成要件，證據(jù)確鑿，就應(yīng)依《治安管理處罰法》進(jìn)行定性量罰，否則就應(yīng)適用《鐵路安全管理?xiàng)l例》。

關(guān)鍵詞 鐵路公安 執(zhí)法依據(jù) 法律適用 法條競(jìng)合

作者簡(jiǎn)介：賴鍇，鐵道警察學(xué)院教師，研究方向：行政法學(xué)。

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.261

近些年，非法攔截列車，阻礙鐵路正常運(yùn)行的行為屢見報(bào)端，社會(huì)輿論反響強(qiáng)烈。眾所周知，列車具有不同于其他交通工具的特點(diǎn)，在整個(gè)鐵路網(wǎng)的運(yùn)輸中，牽一發(fā)而動(dòng)全身，一趟列車的晚點(diǎn)或中斷往往會(huì)導(dǎo)致整個(gè)列車運(yùn)行調(diào)度的調(diào)整，給鐵路運(yùn)輸安全造成極大的威脅，甚至導(dǎo)致嚴(yán)重的危害后果。我國(guó)《治安管理處罰法》、《鐵路安全管理?xiàng)l例》及其他規(guī)范性文件對(duì)此均有相關(guān)規(guī)定，但在執(zhí)法實(shí)踐中，由于法條競(jìng)合，個(gè)案細(xì)節(jié)不同等，案件的法律適用依據(jù)及處理結(jié)果并不相同。對(duì)于執(zhí)法機(jī)關(guān)而言，行政執(zhí)法的依據(jù)選擇不同會(huì)導(dǎo)致案件的處理結(jié)果不同，對(duì)相對(duì)人權(quán)益產(chǎn)生不同的影響，易使執(zhí)法行為的合法性、合理性、權(quán)威性受到挑戰(zhàn)。是故，有必要就此類案展開分析討論，以“管中窺豹”，就個(gè)案中法律適用機(jī)制展開一些思考。

一、“非法攔截列車行為”的界定

在行政法律中，規(guī)范“非法攔截列車行為”的立法主要有《治安管理處罰法》和《鐵路安全管理?xiàng)l例》等?！惰F路法》有聚眾攔截列車的規(guī)定，但囿于本文主旨及《鐵路法》的部門法屬性，不納入研究。前述兩部立法中均有“非法攔截”的立法表述，但對(duì)什么是“非法攔截”，其實(shí)施手段、方式、方位有哪些沒有明確規(guī)定，這種立法的原則性及模糊性給行政執(zhí)法造成了較嚴(yán)重的困擾。現(xiàn)有的理論研究，包括相關(guān)論著鮮有對(duì)“非法攔截”做出明確解讀，而多是“蜻蜓點(diǎn)水”，籠統(tǒng)而過，似乎人們對(duì)此完全憑借日常生活經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌蚶斫舛鴽]有必要展開論證。立法的模糊和理論權(quán)威的缺失使得大眾在個(gè)案面前只能靠樸素的感覺來評(píng)價(jià)執(zhí)法行為，產(chǎn)生種種猜疑和不滿，而這絕不是科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法的應(yīng)有效果。

法律解釋是法律適用的前提和方法。在認(rèn)定“非法攔截列車行為”時(shí)，首要的難點(diǎn)是解釋“非法攔截”，其解釋方法首當(dāng)是字面解釋、文義解釋?！冬F(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》對(duì)“攔截”的解釋是“中途阻擋，不讓通過”。據(jù)此，可在字面上將“非法攔截列車行為”理解為，違反法律的規(guī)定，阻擋列車正常行駛的行為。其特征主要有：阻礙了列車的正常運(yùn)營(yíng)，具有社會(huì)危害性，屬于違法行為；行為人主觀上表現(xiàn)為希望或放任列車的運(yùn)行中斷或停駛；攔截的手段、方式多樣，可以在列車前方，也可以阻止車門關(guān)閉的方式間接達(dá)到攔截效果；攔截的動(dòng)機(jī)多樣，可以是為了等人，為了上訪造成影響等等。

二、“非法攔截列車行為”具有不同的行為性質(zhì)

（一）“非法攔截列車行為”屬于違反治安管理行為

“違反治安管理行為”是指行為人實(shí)施的“擾亂公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利，妨害管理，具有社會(huì)危害性，尚不夠刑事處罰，由公安機(jī)關(guān)依法給予行政法律制裁的違法行為?！?一實(shí)踐中，人們通常從立法的規(guī)定和學(xué)理兩個(gè)角度來識(shí)別一行為是否違反治安管理行為。從立法規(guī)定看，如果某行為與《治安管理處罰法》第三章中規(guī)定的四大類行為（即擾序行為、妨害公共安全、侵犯人身財(cái)產(chǎn)權(quán)利及妨害社會(huì)管理行為）中的行為重合，那么該行為就屬于違反治安管理的行為。此外，理論界為了識(shí)別與區(qū)分不同的違法行為，“以違反治安管理行為構(gòu)成要件作為界定違反治安管理行為的標(biāo)準(zhǔn)” 。只有符合違反治安管理行為主體要件、主觀方面要件、客體要件和客觀方面要件的具體違法行為，才能確認(rèn)其屬于違反治安管理的行為，而非其他性質(zhì)的行為。

“非法攔截列車行為”是一種具體的違反治安管理行為。首先從立法規(guī)定看，我國(guó)《治安管理處罰法》第二十三條規(guī)定了四類擾序行為，“非法攔截列車行為”均涉嫌符合四類擾序行為，其中，妨礙交通工具正常行駛違法行為中有“非法攔截”的明確表述，有認(rèn)為該條非法攔截的對(duì)象不包括火車，認(rèn)為火車是人力阻擋不住的，這是一種誤解，且不說其他立法中有攔截列車的明確規(guī)定，從學(xué)理上講，攔截列車不是要考慮列車和人的力量比較，而是從后果上看，列車運(yùn)行是否受到影響，列車為了避免損害的發(fā)生而自行停駛，這種“逼?！钡慕Y(jié)果不能不說該行為屬于攔截行為。

其次，從學(xué)理上看，“非法攔截列車行為”與違反治安管理行為的四個(gè)構(gòu)成要件完全一致，其主體是符合法定條件的自然人，也不能排除單位，如單位指使個(gè)人實(shí)施的非法攔截行為等等；主觀方面只能為故意，即希望或放任阻卻列車正常行進(jìn)的效果；侵犯的客體是列車的正常運(yùn)行秩序，是社會(huì)公共秩序；客觀方面表現(xiàn)為采取多種方式、手段非法攔截列車，干擾、阻斷列車正常運(yùn)行的行為。因此，非法攔截列車，影響列車正常行駛的行為屬于《治安管理處罰法》第三章第一節(jié)規(guī)定的擾亂公共秩序行為，是一種具體的違反治安管理行為。

（二）“非法攔截列車行為”還屬于危害鐵路安全行為

鐵路安全是鐵路運(yùn)輸?shù)靡皂樌M(jìn)行的保證。我國(guó)鐵路事業(yè)飛速發(fā)展，跨鄉(xiāng)越省，穿山越嶺，沿線治安隱患大，列車運(yùn)行面臨違法犯罪的威脅，特別是高速列車對(duì)安全的要求更高，必須嚴(yán)禁實(shí)施危害鐵路安全的行為?！惰F路安全管理?xiàng)l例》是一部加強(qiáng)鐵路安全管理的綜合性的、專門性的行政法規(guī)，在108個(gè)條文中，有四個(gè)條文分別規(guī)定四大類違法行為由公安機(jī)關(guān)進(jìn)行處罰，包括毀壞鐵路設(shè)施設(shè)備和其他鐵路防護(hù)設(shè)施、危及鐵路通信、信號(hào)設(shè)施安全、危害電氣化鐵路設(shè)施、危害鐵路安全等違法行為?！惰F路安全管理?xiàng)l例》第七十七條第一項(xiàng)禁止實(shí)施的“非法攔截列車、阻斷鐵路運(yùn)輸”危害鐵路安全的行為，具有危害性，但又明顯未達(dá)到犯罪標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該承擔(dān)該法第九十五條規(guī)定的不利法律后果，負(fù)擔(dān)相應(yīng)的行政法律責(zé)任。因此，在該條例中，“非法攔截列車行為”的違法名稱表述為“危害鐵路安全” 。

三、“非法攔截列車行為”的行政法律適用選擇分析

“非法攔截列車行為”在《治安管理處罰法》和《鐵路安全管理?xiàng)l例》中的行政法律責(zé)任是不同的，在前法中，可以對(duì)此行為處以治安拘留，而在后法中只能最高處以2000元的罰款，因此對(duì)于相對(duì)人而言，法律適用依據(jù)不同，對(duì)其產(chǎn)生的影響也差距懸殊。對(duì)于執(zhí)法機(jī)關(guān)而言，如何準(zhǔn)確合法地選擇適用法律依據(jù)，不僅是執(zhí)法規(guī)范化的要求，更能減少行政復(fù)議、行政訴訟的風(fēng)險(xiǎn)。

（一）適用《鐵路安全管理?xiàng)l例》的情形

《鐵路安全管理?xiàng)l例》規(guī)定，既違反該條例的禁止規(guī)定，同時(shí)又違反治安管理的，由公安機(jī)關(guān)按治安管理處罰?？梢?，行為人實(shí)施了《鐵路安全管理?xiàng)l例》所禁止的“非法攔截列車行為”，若不是違反治安管理行為，就應(yīng)依《鐵路安全管理?xiàng)l例》進(jìn)行處罰，即對(duì)行為人施以一定數(shù)額的罰款，而不能依《治安管理處罰法》進(jìn)行拘留等處罰。如果該行為同時(shí)違反了治安管理，那么就不能再依《鐵路安全管理?xiàng)l例》進(jìn)行處理，而應(yīng)依《治安管理處罰法》定性處罰，這是因?yàn)?，根?jù)法條競(jìng)合、法律沖突的解決規(guī)則，作為法律的《治安管理處罰法》的效力高于屬于行政法規(guī)的《鐵路安全管理?xiàng)l例》，根據(jù)上位法優(yōu)于下位法的沖突解決規(guī)則，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用《治安管理處罰法》。但是，單位實(shí)施了同時(shí)違反《鐵路安全管理?xiàng)l例》和《治安管理處罰法》的行為時(shí)，應(yīng)適用位階較低的《鐵路安全管理?xiàng)l例》，因?yàn)椤吨伟补芾硖幜P法》授權(quán)，當(dāng)其他行政法規(guī)對(duì)單位的同一行為有規(guī)定的，應(yīng)優(yōu)先適用該行政法規(guī)的規(guī)定。

（二）適用《治安管理處罰法》的情形

從法理上講，“非法攔截列車行為”符合《治安管理處罰法》時(shí)應(yīng)適用該法。但《治安管理處罰法》并不是處理“非法攔截列車行為”的唯一依據(jù)，其他立法中的準(zhǔn)用性規(guī)范也是適用《治安管理處罰法》進(jìn)行處罰的重要依據(jù)。從處罰種類看，對(duì)違反《治安管理處罰法》的非法攔截行為可處以拘留處罰，拘留比罰款更為嚴(yán)厲，因此，實(shí)施治安管理處罰格外要求違法事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，處罰要與違法行為的性質(zhì)、情節(jié)、危害性相符合，做到過罰相當(dāng)，合法合理。

實(shí)踐中，非法攔截列車行為，其主觀方面表現(xiàn)不一，單純的為攔截而攔截的主觀惡性較大的行為不多，多是因與鐵路方存在某種爭(zhēng)議，為了實(shí)現(xiàn)某種訴求而客觀上阻礙了列車的正常行駛，這是執(zhí)法辦案中不能忽略的主觀要件。行為人實(shí)施攔截的手段，攔截的次數(shù)等涉及案件的量罰，必須有證據(jù)支持。非法攔截列車是否造成了危害后果，是否影響到列車的正常行駛，也需要有證據(jù)支持。非法攔截列車是否影響到列車的正常行駛或造成的危害后果需要鐵路有關(guān)方面出具相應(yīng)的鑒定意見。如果無鑒定意見，非法攔截發(fā)生在列車的正常?？科陂g，并沒造成列車晚點(diǎn)，那么這種行為就不易認(rèn)定為違反治安管理行為；如果造成列車晚點(diǎn)，但晚點(diǎn)的時(shí)間長(zhǎng)短，是否影響或阻礙了列車的正常運(yùn)輸，也會(huì)影響違法行為的定性與量罰。因此，辦理非法攔截列車行為的治安案件必須證據(jù)確鑿，有些證據(jù)必須有鐵路等相關(guān)部門的配合或出具，如果沒有這些關(guān)鍵證據(jù)，執(zhí)法機(jī)關(guān)難以依法作出處罰結(jié)論，不易按違反治安管理行為予以定性處罰。

“非法攔截列車行為”一經(jīng)查證屬實(shí)，屬違反治安管理的行為，就應(yīng)依《治安管理處罰法》進(jìn)行治安處罰，但在具體的案件中，違法行為人出于各種原因，主動(dòng)到公安機(jī)關(guān)承認(rèn)錯(cuò)誤，接受處罰，這就為本人贏得了有利的條件。因?yàn)椤吨伟补芾硖幜P法》第十九條規(guī)定，主動(dòng)投案，如實(shí)陳述自己的違法行為的，應(yīng)當(dāng)減輕處罰或不予處罰。此外，根據(jù)有關(guān)行政解釋 ，自動(dòng)放棄攔截行為的，減輕或不予處罰。減輕是指在法定的處罰幅度以下減輕處罰，非法攔截列車，情節(jié)嚴(yán)重的，處5日至10日的拘留，再考慮減輕情節(jié)，那么只能在5日以下進(jìn)行拘留處罰。如果情節(jié)較輕，再綜合考慮主觀惡性、認(rèn)過態(tài)度、主動(dòng)投案情節(jié)，可不予處罰。

綜上，非法攔截列車行為，可以選擇適用《治安管理處罰法》或《鐵路安全管理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰。若符合違反治安管理行為的特征與要件，證據(jù)確鑿，就可依《治安管理處罰法》進(jìn)行定性量罰，否則就應(yīng)適用《鐵路安全管理?xiàng)l例》。單位為違法行為人時(shí)，存在上位法優(yōu)于下位法原則的例外，即對(duì)單位的處罰仍適用《鐵路安全管理?xiàng)l例》的規(guī)定?？梢?，執(zhí)法機(jī)關(guān)在進(jìn)行法律適用時(shí)或者人們?cè)谠u(píng)價(jià)個(gè)案時(shí)，應(yīng)充分考慮違法行為的全貌、法律法規(guī)的適用條件，惟如此，才能避免得出錯(cuò)誤的結(jié)論，正確理解法律適用。

注釋：

金怡.違反治安管理行為與刑事犯罪之銜接解析.中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）.2016（5）.

朱大光.違反治安管理行為主觀方面要件研究.云南警官學(xué)院學(xué)報(bào).2007（4）.

《違反公安行政管理行為的名稱及其適用意見》公通字〔2015〕35號(hào).

公安機(jī)關(guān)執(zhí)行《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》有關(guān)問題的解釋（二）.